UPRS Sodba I U 582/2019-28

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

K I. točki izreka

O izpodbijani odločbi

1Občinska uprava Občine Radovljica (v nadaljevanju organ prve stopnje) je z odločbo št. 4617-0006/2018-3 z dne 17. 12. 2018 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) na podlagi šestega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K) po uradni dolžnosti odločila, da se dopolni določilo glede časa trajanja koncesije, podeljene z odločbo Občine Radovljica št. 170-1/2017 z dne 4. 4. 2017 (v nadaljevanju odločba 4-4-17; 1. točka izreka). Organ prve stopnje je še odločil, da se izrek odločbe 4-4-17 glede trajanja koncesije v 3. točki dopolni tako, da se koncesionarju dovoli prenos koncesije za čas do prenehanja opravljanja zobozdravstvene dejavnosti A. A., dr. dent. med. (v nadaljevanju nosilka koncesijske dejavnosti), kot izvajalke in nosilke koncesijske dejavnosti, oziroma najdlje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja (2. točka izreka). Organ prve stopnje je še odločil, da koncesionar in Občina Radovljica na podlagi izpodbijane odločbe skleneta v 30 dneh od dokončnosti dodatek h koncesijski pogodbi, v nasprotnem primeru pa velja izpodbijana odločba (3. točka izreka) ter ugotovila, da posebnih stroškov postopka ni bilo (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bila podeljena z odločbo Občine Radovljica št. 3-502-1/93 z dne 26. 11. 1993 (v nadaljevanju odločba 26-11-93) koncesija A. A., dr. dentalne medicine, za opravljanje osnovne zdravstvene dejavnosti na področju zobozdravstvene dejavnosti – splošno zobozdravstvo A. A., dr. dent. med., Zobozdravstveno varstvo odraslih s. p. Občina Radovljica je z odločbo 4-4-17 prenesla koncesijo na tožnico za čas do prenehanja opravljanja zobozdravstvene dejavnosti A. A., dr. dent. med., kot izvajalke in nosilke koncesijske dejavnosti. Toženka je na podlagi šestega odstavka 41. člena ZZDej-K dopolnila odločbo o koncesiji in trajanje koncesije časovno omejila na najdlje 15 let od uveljavitve ZZDej-K, to je do 16. 12. 2032, ker ni bilo mogoče z gotovostjo zaključiti, ali se bo čas veljavnosti te koncesije iztekel po preteku 15 let od uveljavitve ZZDej-K.

3Župan Občine Radovljica (v nadaljevanju organ druge stopnje) je pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo zavrnil, sklicujoč se pri tem na ZZDej-K, v bistvenem z utemeljitvijo, da je koncesija s prenosom na tožnico omejena na čas do prenehanja opravljanja dejavnosti nosilke koncesijske dejavnosti.

Povzetek tožničinih navedb

4Tožnica v tožbi navaja, da je toženka z izpodbijano odločbo oblastveno posegla v že pridobljeno pravico izvajati koncesijsko dejavnost za nedoločen čas, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe. Poseženo je bilo v tožničino pričakovano pravico in stabilnost njenega pravnega razmerja izvajati koncesijsko dejavnost za nedoločen čas, v temeljno pravico do zagotavljanja zdravstvenih storitev, svobodo opravljanja poklica, svobodo gospodarske pobude in varstvo lastnine. Zato meni, da je izpodbijana odločba nezakonita. Poseg v že pridobljeno pravico pomeni postopanje v nasprotju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave.

5Tožnica meni, da je določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju z 2. členom (načelo pravne države), 14. členom (načelo enakosti), 33. členom (pravica do lastnine), 49. členom (pravica do svobode dela), 51. členom (pravica do zdravstvenega varstva), 74. členom (svobodna gospodarska pobuda), 155. členom (prepoved retroaktivnosti) in 158. členom (prepoved posega v pravnomočno razmerje) Ustave. Določba 41. člena ZZDej-K je po njenem mnenju protiustavna, ker učinkuje retroaktivno in je v nasprotju z določbo 155. člena Ustave. S postopnim omejevanjem koncesijskih pravic, k čemur stremi tudi določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, se kaže slabšanje in zmanjšanje možnosti dostopa do zdravstvenih storitev. Zakonodajalec je s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K nedopustno posegel v pravnomočno in dokončno pravico tožnice iz naslova pridobljene pravice do izvajanja koncesijske pravice na podlagi določb Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) in Zakona o javnem zasebnem partnerstvu. Tožnica meni, da četrti in šesti odstavek 41. člena ZZDej-K spreminja vsebino pravnomočno podeljene pravice in v bistvenem drugače konstituira pravni položaj tožnice, saj ji po preteku 15 let onemogoča izvajanje dejavnosti. Predlagatelj zakona ni imel nobenega utemeljenega razloga, da poseže v pravico tožnice, da za nedoločen čas izvaja koncesijsko storitev, saj gre za dejavnost v javnem sektorju in v korist posameznikov in tako ni izpolnjen pogoj, da retroaktivnost zahteva javna korist. Prav tako ni izpolnjen pogoj nujnosti.

6Tožnica meni, da sprememba pravice do izvajanja zdravstvene dejavnosti pomeni tudi poseg v pravico do svobode dela in svobodne gospodarske pobude, ki se kaže tudi kot kršitev pravice do lastnine iz 33. člena Ustave RS in 1. člena Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Koncesionar opremo in prostor financira iz lastnih sredstev, torej gre za njegovo lastno premoženje, ki pa je zanj povsem neuporabno in nekoristno, če nima podlage, da bi opravljal svoj poklic in izvajal zdravstveno dejavnost. Tožnica je postavljena v neenak položaj nasproti javnim zavodom, čeprav oba izvajata dejavnost v javnem interesu. Predlaga, da sodišče postopek prekine in vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena predhodnih in končnih določb ZZDej-K ter dodatno predlaga, da sodišče ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita ter jo odpravi. Priglaša stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7Tožnica je po seznanitvi z odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče RS) U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, s katero je ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS, v vlogi navedla, da je Ustavno sodišče RS odločilo le o tem, da predmetna ureditev ni v nasprotju z 2. in 155. členom Ustave, s čimer se sicer iz več razlogov ne strinja. Predmet presoje, kot ugotavlja tožnica, pa ni bila skladnost ureditve s pravicami iz 33., 49., 74. ter 158. člena Ustave vse v zvezi z načelom enakosti po 14. členu Ustave in zato redlaga, da sodišče sproži novo presojo ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K.

8Tožnica poudarja, da iz stališč Evropske Komisije in sodb Sodišča Evropske unije izhaja, da se izvajalci zdravstvenih storitev obravnavajo kot gospodarski subjekti na trgu zdravstvenih storitev in se štejejo za podjetja. Da gre za opravljanje storitev v tržnih razmerah tudi v Sloveniji, kljub določbi 3. člena ZZDej, izhaja že iz 53.a člena in 42. člena ZZDej. Tak zaključek izhaja tudi iz dejstva, da si pacienti svobodno izbirajo zdravnika in nenazadnje iz odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-194/17, s katero je razveljavilo drugo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej-K. Varstvo konkurence ne more biti varovano le med dosedanjimi in potencialnimi koncesionarji, ampak kot je v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 pojasnilo Ustavno sodišče RS, tudi med javnimi zavodi in obstoječimi koncesionarji, kar narekuje enako obravnavo izvajalcev v okviru te javne zdravstvene mreže.

9Tožnica meni, da zakonodajalec s spremembo zakona ni predpisal načina izvrševanja svobodne gospodarske pobude, ampak jo je omejil. Pri omejitvah pa je vezan na splošno načelo sorazmernosti. Iz zakonodajnega gradiva ni razvidno, kako naj bi zastavljena cilja, tj. prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v javnih zavodih, ter varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist varstva življenja in zdravja ljudi. Varstvo konkurenčnega položaja javnega zavoda ne doprinese k izboljšavam na področju zagotavljanja javnega zdravja. Podaljšanje koncesije namreč ni odvisno niti od koncedenta niti od koncesionarja, ampak izključno od javnega zdravstvenega zavoda, saj pred podaljšanjem koncesije poda izjavo, ali lahko zagotovi potreben obseg zdravstvene dejavnosti, tj. ali bo izvajal do tedaj koncesionarju podeljen program koncesije. Ker je javni zdravstveni zavod po stališču Ustavnega sodišča RS konkurent koncesionarju, pomeni taka zakonska ureditev prekomeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo in neenako obravnavo koncesionarja. Taka sprememba je v neskladju z določbo 74. člena Ustave v zvezi z 2. členom Ustave, saj koncesionarja postavlja v izrazito nekonkurenčen položaj proti javnemu zavodu.

10Tožnica še izpostavlja, da je koncesionarjevo premoženje pogodba o izvajanju programa zdravstvenih storitev, sklenjena z ZZZS, ki koncesionarju zagotavlja plačilo za opravljene storitve od zavarovanih oseb. Po praksi ESČP, pa je licenca oziroma dovoljenje za opravljanje dejavnosti, premoženje v smislu 1. člena Prvega protokola k EKČP, njena izguba oziroma odvzem pa pomeni poseg v pravico do spoštovanja premoženja. Ustavno sodišče RS je v svojih odločitvah že poudarilo, da prepoved izvajanja določene dejavnosti pomeni poseg v lastnino, ker omejuje možnost pridobivanja sredstev.

11Tožnica je sodišču očitala tudi kršitev pravice do izjave v postopku, saj ji v procesni situaciji, ko ob vložitvi zahteve za oceno ustavnosti ni bil izdan sklep o prekinitvi postopka in ni bil prekinjen postopek zaradi izvedbe vzorčnega postopka, ni omogočena aktivna udeležba v tem postopku.

Navedbe toženke

12Toženka predlaga zavrnitev tožbe in nasprotuje tožničini navedbi, da naj bi ji bila z odločbo 4-4-17 podeljena pravica do izvajanja koncesije za nedoločen čas. Ponavlja, da je bila z odločbo 4-4-17 na tožnico prenesena koncesija, ki je bila leta 1993 podeljena nosilki koncesijske dejavnosti in je bila vezana izključno na čas do prenehanja opravljanja dejavnosti nosilke koncesijske dejavnosti. Dodatno navaja, da je izpodbijano odločbo izdala na podlagi 41. člena veljavnega ZZDej-K, da jo zavezuje načelo zakonitosti iz prvega odstavka 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in četrtega odstavka 153. člena Ustave RS ter da ni pristojna presojati ustavnosti določil sprejetih in veljavnih zakonov.

O sodni presoji

13Stranki sta se odpovedali glavni obravnavi, zato je sodišče na podlagi določbe 279. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov.

Tožba ni utemeljena.

14Tožnica izpodbija odločitev toženke, ki jo je sprejela na podlagi šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo ZZDej-K podeljene za določen čas in se čas njihove veljavnosti izteče po preteku 15 let od uveljavitve ZZDej-K, spremenijo v koncesije za določen čas, podeljene za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K. Koncedent v 12 mesecih od uveljavitve ZZDej-K izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu ZZDej-K in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe odločbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let od uveljavitve ZZDej-K preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja lahko podaljša obdobje podelitve koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena ZZDej-K. Odločitev toženke je pravilna in zakonita, zato se sodišče na podlagi določbe drugega odstavka 71. člena ZUS-1, ki določa, da sodišču ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi, sklicuje na razloge izpodbijane odločbe.

15Toženka je po presoji sodišča pravilno kot neutemeljene zavrnila v tožbi ponovljene navedbe, da naj bi bila z izpodbijano odločbo spremenjena koncesija za nedoločen čas v koncesijo za določen čas z utemeljitvijo, da je bila tožnici dodeljena koncesija za določen čas. Iz odločbe št 3-502/1/93 z dne 26. 11. 1993 namreč izhaja, da je bila podeljena koncesija A. A., dr. dentalne medicine, za opravljanje osnovne zdravstvene dejavnosti na področju zobozdravstvene dejavnosti – splošno zobozdravstvo A. A., dr. dent. med., Zobozdravstveno varstvo doraslih s. p. Iz odločbe občinske uprave Občine Radovljica št. 170-1/2015-11 z dne 6. 12. 2016 je med drugim razvidno, da je koncesija prenesena na tožnico za določen čas 10 let z možnostjo podaljševanja za 5 let (3. točka izreka odločbe št. 170-1/2015-11 z dne 6. 12. 2016). Tako določen čas koncesije je bil spremenjen z odločbo 4-4-17 in sicer je koncesija prenesena na tožnico za čas do prenehanja opravljanja zobozdravstvene dejavnosti A. A., dr. dent. med., kot izvajalke, nosilke koncesijske dejavnosti (3. točka izreka odločbe 4-4-17). Glede na to, je pravilna odločitev toženke, da je bila koncesija tožnici podeljena za določen čas in sicer do prenehanja opravljanja zobozdravstvene dejavnosti A. A., dr. dent. med., kot izvajalke, nosilke koncesijske dejavnosti. Zato je toženka z izpodbijano odločbo pravilno na podlagi šestega odstavka 41. člena ZZDej-K dopolnila odločbo o prenosu koncesije na način, da je čas trajanja koncesije za določen čas omejila najdlje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032.

16Časovna omejitev že prej časovno omejene koncesije na najdaljše obdobje petnajstih let od uveljavitve ZZDej-K, po presoji sodišča pomeni milejšo spremembo obstoječega koncesijskega razmerja kot iz nedoločenega v določen čas na podlagi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K¹. Ker sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K primerljivi² in ima sprememba po določbi šestega odstavka 41. člena ZZDej-K po presoji sodišča milejše posledice kot po četrtem odstavku navedenega člena ZZDej-K, sodišče zavezuje stališče, ki ga je Ustavno sodišče RS sprejelo v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, ki se je nanašalo na spremembo koncesije za nedoločen čas v določen čas. Ustavno sodišče RS je z odločbo U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna, da določba ne učinkuje retroaktivno in da je v skladu z načelom zaupanja v pravo. Glede na to, da gre za primerljivo zadevo in milejšo spremembo (koncesija za določen čas v koncesijo za določen čas), se sklicuje naslovno sodišče pri zavrnitvi tožbenih ugovorov glede kršitve 155. oziroma 2. člena Ustave RS na obrazložitev Ustavnega sodišča RS v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 in jih zavrača kot neutemeljene.

17Neupoštevne so tožničine navedbe, da po njenem mnenju Ustavno sodišče RS v svoji odločbi ni opravilo celovite presoje ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, saj so odločbe ustavnega sodišča obvezne (tretji odstavek 1. člena Zakona o ustavnem sodišču). Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, da ima zavezujoče učinke tudi razlaga ustavne odločbe in da njegova ustavnosodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca temveč tudi sodišča. Sodišča so pri svojih postopkih in odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema Ustavno sodišče RS, ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti.³

18Po presoji sodišča ni utemeljen niti tožničin očitek o kršitvi 158. člena Ustave RS. Ustavno sodišče RS je v 9. točki obrazložitve odločbe U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 presodilo, da pravnomočna odločba o podelitvi neke pravice, četudi gre za pridobljeno pravico, sama po sebi ne zagotavlja, da se ta odločba v prihodnje pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako po presoji Ustavnega sodišča RS ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona. Ker se je obravnavana sprememba koncesije začela uporabljati po uveljavitvi ZZDej-K, šesti odstavek 41. člena ZZDej-K ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegel v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, zato do posega v razmerje, urejeno s pravnomočno odločbo, po presoji sodišča ni prišlo.

19Neutemeljeno je tožničino sklicevanje na poseg v svobodo dela (49. člen Ustave RS), češ da tožnici spremenjena določba 16. člena ZZDej-K po izteku koncesije, preprečuje nadaljnje opravljanje njenega poklica. Pri njej zaposleni oziroma na drug način angažirani zdravniki in medicinsko ter administrativno osebje bodo še vedno lahko svobodno opravljali svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije in se tožnica tudi ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bodo morali tožnica in pri njej zaposleni delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Svobode dela (49. člen Ustave RS) in svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS) ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost⁴ in še manj delo pri istem delodajalcu. Iz 49. člena Ustave ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi⁵, prav tako pa tudi ne opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.⁶ To pa je tisto, kar dejansko tožnica zatrjuje, tj. da v primeru, da ne bo podaljšanja koncesije, ne bo mogla več opravljati dela na enaki podlagi in na enak način kot ga bo opravljala v času njenega trajanja. Po presoji sodišča pa tudi Splošna deklaracija človekovih pravic in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah stalnosti dela, ter njegovo opravljanje na enaki podlagi in na enak način, ne zagotavljata, saj vsebinsko določata enako kot Ustava RS.

20Sodišče ni vložilo zahteve za oceno ustavnosti šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, kot je predlagala tožnica, ki meni, da je navedeno določilo v nasprotju s 33. členom Ustave, ki zagotavlja pravico do zasebne lastnine in dedovanja. Sodišče meni, da se z drugače določeno časovno omejitvijo že prej določene koncesije za določen čas, po presoji sodišča v ničemer ne poseže v zasebno lastnino tožnice. Sodišče še dodaja, da se po preteku 15 let lahko koncesija podaljša, če pa se ne bi podaljšala, bi lahko tožnica še naprej opravljala svojo dejavnost kot zasebno zdravstveno dejavnost, le brez koncesije. Samo opravljanje dejavnosti torej s tem ne bi smelo biti prizadeto.

21V zvezi s tožbenimi navedbami, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje, zato uveljavljen poseg v 33. člen Ustave RS oziroma 1. člen Protokola 1 k EKČP in navedbami, da poseg v pridobljene pravice ni dopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila, sodišče pojasnjuje, da se varovalni učinek 33. člena Ustave RS razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi judikatura ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti. Sodišče poudarja, da z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, tožnici koncesija ni bila odvzeta, ni bil zožen njen dosedanji obseg, niso ji bile naložene nobene obveznosti ali omejitve pri opravljanju njene dejavnosti. V izpodbijani odločbi določen čas koncesije teče od uveljavitve zakona in ne posega v obdobje, v katerem jo je koncesionar že izvajal. Po presoji sodišča določitev obdobja trajanja koncesije v izpodbijani določbi (najdlje do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja) ne spreminja načina opravljanja javne službe na podlagi koncesije in ne zmanjšuje njene vrednosti, ne prizadene posebej le določenega imetnika pravice, ta sprememba, kot je pojasnilo že Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-193/19-14 ni bila nepredvidljiva. Zato zakonodajalcu ni bilo treba določiti nadomestila z zakonom.⁷

22Po presoji sodišča na abstraktni ravni sicer ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesija ne bo podaljšana (kar je torej bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva s prejetim zaslužkom ne bodo (v celoti) povrnjena. V zvezi s tem pa ne gre prezreti sedaj veljavnega 44. f člena ZZDej, ki določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo. Kar se tiče že obstoječih koncesijskih razmerij, pri katerih koncesionarji do prenehanja koncesijskega razmerja z zaslužkom ne bi povrnili vloženih sredstev, pa je treba (v primerih, ko po koncesijski pogodbi koncedent pogodbe ni smel odpovedati z odpovednim rokom⁸) upoštevati, da lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave RS, ni neomejena. Posameznik je pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj dolžan upoštevati interese drugih članov skupnosti.

23Vsak oblastni ukrep, ki (neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, tako ne pomeni nujno posega v človekovo pravico iz 33. člena Ustave, katerega dopustnost se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave RS). Lahko pomeni le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavnosodni presoji po strogem testu sorazmernosti. Ustavno sodišče RS je že v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki zavodov, kar je ustavno dopusten cilj. Naslednji stvaren razlog, ki opravičuje spremenjeno ureditev, je preprečitev zapiranja trga in omejevanje konkurence, kar je že samo po sebi ustavna kategorija. Glede na tako pomembne cilje izpodbijane ureditve, po presoji naslovnega sodišča z načinom izvrševanja koncesijskega razmerja, kot je določeno v izpodbijani odločbi izdani na podlagi šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, ta meja ni presežena.

24Vsakdo ima pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek 51. člena Ustave RS). Zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev (drugi odstavek 51. člena Ustave RS). Nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon (tretji odstavek 51. člena Ustave RS). V prvem odstavku 51. člena Ustave RS je pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena Ustave RS opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev.⁹ Tožnica ne pojasni, na kakšen način naj bi navedena določba šestega odstavka 41. člena ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva, ampak s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, na negotovost glede vlaganja v posodobljeno opremo ipd., uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene trditve pa tožnica nima pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ni presojalo. Tožnica tudi nima zatrjevanega javnega pooblastila iz 121. člena Ustave RS, saj se ta nanaša na izvrševanje upravnih funkcij, v to pa koncesija na področju zdravstvene dejavnosti ne sodi¹⁰, saj je koncesija pooblastilo za opravljanje javne zdravstvene službe.

25Sodišče še izpostavlja, da se je Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 opredelilo tudi do spremenjene ureditvijo koncesij z vidika varstva konkurence iz 74. člena Ustave RS. Iz 11. točke obrazložitve odločbe U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 izhaja, da je državni zbor kot stvarni razlog za izpodbijano ureditev, navedel, da je zakonodajalec z njo želel preprečiti zapiranje trga in omejevanje konkurence, kar izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva. Varstvo konkurence je že samo po sebi ustavna kategorija, izrecno določena v tretjem odstavku 74. člena Ustave RS. Že zato ne more biti dvoma, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Tudi iz dosedanje ustavno sodne presoje izhaja, da je zagotavljanje svobodne in poštene konkurence oziroma varstvo konkurence ustavno dopusten cilj, ki opravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem ni zanemarljivo, da ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj trajno zagotovljen. Iz zakonodajnega gradiva izhaja še drug zakonodajalčev cilj, to je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ki ga je ustavno sodišče v dosedanji ustavno-sodni lo trditvi, da naj bi si bila navedena dva zakonodajalčeva cilja med seboj v nasprotju. Zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Navedena razloga torej pomenita stvarna razloga, utemeljena v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, kot je navedeno v 12. točki obrazložitve odločbe U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021.

26Neutemeljen je tudi tožničin očitek kršitve 74. člena Ustave RS, češ da sprememba ureditve trajanja koncesije na določen čas slabša konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda. Nujna predpostavka za presojo, ali je poseženo v svobodno gospodarsko pobudo je, ali sploh gre za opravljanje (svobodne) gospodarske dejavnosti, ki se mora poleg tega opravljati pridobitno. Čeprav gre v primeru koncesij za javno zdravstveno službo, ki je negospodarska javna služba, je Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 zavzelo stališče, da to ne pomeni, da je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov ni treba šteti za "gospodarsko" dejavnost - torej tako, da se nanjo nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave RS. Po presoji sodišča tako ne more biti dvoma, da koncesionarji opravljajo gospodarsko dejavnost, zato se je opredelilo tudi do trditev tožnice, da 41. člen ZZDej-K posega v to pravico. Omejitve svobodne gospodarske pobude so dopustne, saj lahko zakonodajalec na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave RS pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le sorazmernost v ožjem smislu, saj Ustava RS sama določa, kdaj je poseg dopusten, tj. ko gre za varstvo javne koristi. V tem primeru je javna korist varstvo zdravja in življenja ljudi. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi.¹¹

27Ustavno sodišče RS je v odločbah U-I-194/17 in U-I-193/19 poudarilo, da je zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v javnih zavodih, ustavno dopusten. Ne drži namreč tožbena trditev, da je Ustavno sodišče RS v zadevi U-I-194/17, ob razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej¹² navedlo, da je zdravstvena dejavnost, kot jo izvajajo koncesionarji in javni zdravstveni zavodi pridobitna dejavnost, zato mora biti po določbi 74. člena Ustave RS varovana pravica do svobodnega opravljanja takšne dejavnosti. Kot pridobitno je prepoznalo le dejavnost zasebnikov. Pri javnih zavodih ne gre za podjetnike zasebnike, ampak so zavodi organizacije, katerih cilj opravljanja zakonsko naštetih dejavnosti ni pridobivanje dobička (drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih). Zato Ustavno sodišče RS za zavode ni ugotovilo neustavnosti določbe 3. člena v delu, ki se nanaša na obvezno vlaganje presežkov prihodkov nad odhodki v dejavnost. V javnih zavodih si ustanovitelji morebitnega presežka ne delijo, ampak ga zaradi varstva zdravja in življenja ljudi vlagajo v razvoj zdravstvene dejavnosti, kar je gotovo zelo pomembna javna korist. Prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba primarno izvaja v zdravstvenih zavodih, je torej izkazan, s tem pa tudi omejitev, ki jo očita tožnica (slabšanje konkurenčnega položaja v razmerju do javnega zavoda) ni neustavna.

28Sodišče še dodaja, da je Ustavno sodišče RS v svoji odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 navedlo, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Vendar to ne pomeni, kot trdi tožnica, da je kršen 74. in 14. člen Ustave RS, ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, tj. javni zavod. Drugi odstavek 43. člena ZZDej namreč določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena ZZDej. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja, podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Koncedent torej o podaljšanju ne odloči na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. Ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod (da je to primarna oblika, pa je po presoji Ustavnega sodišča RS cilj, ki je v skladu z Ustavo RS), bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti tako uspešni, da ne bodo potrebne.

29Neutemeljen je tudi tožbeni očitek o kršitvi 14. člena Ustave RS, ker naj bi bili zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1. Ta merila so drugačna, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe, posledično koncesionarja nista v enakem oziroma primerljivem položaju in zato tožbeni očitek o kršitvi 14. člena Ustave RS ni utemeljen.

30Neutemeljen je tudi tožbeni očitek, da je bila tožnici s tem, ko sodišče postopka ni prekinilo, kršena pravica do izjave. Sodišče namreč ni dolžno slediti predlogu stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in postopka prekiniti. Dolžno se je opredeliti do nosilnih pravnih argumentov strank, če so dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena, do česar pa se je sodišče, kot je razvidno iz obrazložitve te sodbe. Sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23. člena Zakona o ustavnem sodišču). Ker po mnenju sodišča ob upoštevanju stališča, ki ga je Ustavno sodišče RS sprejelo v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 in obrazložitve iz te sodbe, ni v nasprotju z Ustavo RS, sodišče ni vložilo zahteve za oceno ustavnosti šestega odstavka 41. člena ZZDej-K.

31Neutemeljen je tožničin predlog, da naj sodišče vodi vzorčni postopek. Če so pri sodišču vložene tožbe zoper več kot 20 upravnih aktov, pri katerih se pravice ali obveznosti opirajo na enako ali podobno dejansko in isto pravno podlago, lahko sodišče po prejemu odgovorov na tožbe na podlagi ene tožbe izvede vzorčni postopek, ostale postopke pa prekine (tako 43. člen ZUS-1). Kot je razvidno iz jasne določbe zakona, ne gre za obveznost sodišča ampak možnost, za katero se sodišče ni odločilo zaradi načela ekonomičnosti postopka. Pri tem še dodaja, da tožnici zaradi neizvedbe tega postopka niso bile kršene nobene pravice niti ne pravica do izjave.

32Sodišče je na podlagi obrazloženega po ugotovitvi, da je po pravilnem postopku izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

O II. točki izreka

33Sodišče je na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka med drugim v primeru, če sodišče tožbo zavrne, kot je odločilo v tem upravnem sporu, odločilo, kot je razvidno iz II. točke izreka te odločbe.

¹ Četrti odstavek 41. člena ZZDej-K določa: „Koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, se spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona.“
² Razlika med četrtim in šestim odstavkom 41. člena ZZDej-K je zgolj v delu, ki se v četrtem odstavku navedenega člena glasi: „ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas“, v šestem odstavku pa se glasi: „ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za določen čas in se čas njihove veljavnosti izteče po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona“, sicer pa sta določbi enaki.
³ Glej Up-545/11, Up 544/11, tč. 11 in v njej navedene odločbe Ustavnega sodišča.
⁴ Tako Ustavno sodišče RS v U-I-255/01, tč. 5 obrazložitve.
⁵ Tako Ustavno sodišče RS v U-I-300/09, Up-1466/09, tč. 6 obrazložitve.
⁶ Tako Ustavno sodišče RS v U-I-84/15, tč. 22 obrazložitve.
⁷ O tem, kdaj mora zakonodajalec v zakonu, ki ureja omejitev lastninskih upravičenj, predvideti nadomestilo, se je Ustavno sodišče RS izreklo v zadevi U-I-133/13, U-I-134/13, tč.16-18.
⁸ Po 43. členu ZZDej, veljavnim pred sporno spremembo, so se namreč v pogodbi o koncesiji določili predvsem: - vrsta zdravstvene dejavnosti, - obseg izvajanja javne službe, - začetek izvajanja koncesije, - rok za odpoved koncesije, sredstva, ki jih za opravljanje javne službe zagotavlja koncedent, pri čemer zakon ne določa, da s pogodbo ni mogoče določite, da je koncedent ne more odpovedati.
⁹ Barbara Kresal v: Lovro Šturm (ur.), Komentar ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 818.
¹⁰ Glej U-I—195/17-21 z dne 15. 11. 2018, tč. 55.
¹¹ Glej predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), stran 15 in 16.
¹² Druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej se je glasila, da se "zdravstvene storitve kot negospodarske storitve splošnega pomena opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti".