UPRS Sodba in sklep I U 454/2021-19

I. Tožbi zoper sklep Ministrstva za kulturo št. 6160-310/2020/11 z dne 3. 2. 2021 se ugodi in se ta sklep odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Upravno sodišče Republike Slovenije ni stvarno pristojno za odločanje o tožbi zoper sklep Ministrstva za kulturo št. 6161-423/2020/11 z dne 3. 2. 2021.

III. Po pravnomočnosti sklepa iz II. točke izreka sodbe in sklepa se zadeva odstopi stvarno pristojnemu Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani.

Potek upravnega postopka

1Toženka je s sklepom št. 6160-310/2020/11 z dne 3. 2. 2021 odločila, da se tožnikova vloga za vpis v razvid samozaposlenih v kulturi zavrže (1. točka izreka) in da v postopku izdaje tega sklepa posebni stroški niso nastali (2. točka izreka). V obrazložitvi se sklicuje na drugi odstavek 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navaja, da je bila tožnikova vloga nepopolna, saj ji tožnik kljub pozivom na dopolnitev ni sporočil želenega datuma vpisa v razvid samozaposlenih v kulturi. Ta je bistven za odločitev in brez njega toženka vpisa v razvid samozaposlenih ne more izvesti.

2S sklepom št. 6161-423/2020/11 z dne 3. 2. 2021 je toženka zavrgla tožnikovo vlogo za pridobitev pravice do plačila prispevkov iz državnega proračuna za socialno varnost, obračunanih od najnižje zavarovalne osnove za samozaposlene v višini 60% bruto povprečne letne plače zaposlenih v Republiki Sloveniji, preračunane na mesec (1. točka izreka), in odločila, da v postopku izdaje sklepa posebni stroški niso nastali (2. točka izreka). Ugotavlja, da je bil izdan sklep o zavrženju tožnikove vloge za vpis v razvid samozaposlenih v kulturi. Navaja, da je vpis v razvid samozaposlenih v kulturi na podlagi 83. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) in prvega odstavka 8. člena Uredbe o samozaposlenih v kulturi (v nadaljevanju Uredba) pogoj za pridobitev pravice do plačila prispevkov za socialno varnost. Ker tožnik tega pogoja ne izpolnjuje, ne more biti stranka v postopku za pridobitev pravice do plačila prispevkov za socialno varnost, zato je toženka njegovo vlogo na podlagi druge točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgla.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnik se z izpodbijanima odločitvama ne strinja in zoper njiju vlaga tožbo. V njej navaja, da je vlogo za vpis v razvid samozaposlenih v kulturi in vlogo za pridobitev pravice do plačila prispevkov iz državnega proračuna za socialno varnost vložil hkrati. Toženka o tožnikovih vlogah v nasprotju z 87. členom ZUJIK in 11. členom Uredbe ni odločala istočasno. Graja nepravilnosti pri vodenju postopka. Navaja, da ga je toženka po elektronski pošti najprej obvestila, da je njegova vloga za vpis v razvid s plačanimi prispevki s strani države rešena pozitivno, nato pa je stališče samovoljno spremenila in mu sporočila, da ne izpolnjuje pogojev za pridobitev pravice do plačila prispevkov, saj njegovo delo v zadnjih petih letih ne predstavlja izjemnega pomena za kulturni prispevek in prispevek k razvoju področja. Toženka je izigrala postopek in zlorabila zakonodajo. Izpodbijano odločitev je sprejela, ker je vedela, da nima podlage za izdajo zavrnilne odločbe, ugodilne tožniku ni želela izdati, vloge pa tožnik ni želel umakniti. Uveljavlja kršitev 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker mu toženka ni omogočila vpogleda v upravni spis, natančneje v gradivo posvetovalnih teles, in mu ni posredovala dodatne obrazložitve, na podlagi katere bi se lahko izrekel o njenih ugotovitvah. Poleg tega uveljavlja še kršitev prvega in četrtega odstavka 7. člena, prvega odstavka 9. člena, 14. člena in 222. člena ZUP. Smiselno predlaga, naj sodišče izpodbijana akta odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje.

4Toženka v odgovoru na tožbo zavrača tožnikove navedbe kot neutemeljene, obširno opisuje potek obeh postopkov in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Odločanje po sodnici posameznici

5Sodišče je 16. 2. 2023 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica.

K I. točki izreka

6Tožba zoper sklep Ministrstva za kulturo št. 6160-310/2020/11 z dne 3. 2. 2021, s katerim tožnik izpodbija odločitev o zavrženju njegove vloge za vpis v razvid samozaposlenih v kulturi, je utemeljena.

7V obravnavani zadevi je sporno, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o tožnikovi vlogi za vpis v razvid samozaposlenih v kulturi z dne 11. 6. 2020, natančneje, ali je tožnik vložil (ne)popolno vlogo.

8Kot izhaja iz predhodno navedenega, je toženka tožnikovo vlogo zavrgla na podlagi drugega odstavka 67. člena ZUP. Ta med drugim določa, da če stranka v roku za odpravo pomanjkljivosti ne odpravi, organ s sklepom zavrže vlogo. Izpodbijani sklep temelji na ugotovitvi toženke, da tožnik kljub večkratnim pozivom ni dopolnil svoje vloge ter sporočil želenega datuma vpisa v razvid samozaposlenih v kulturi. Ta je po toženkini presoji bistven za sprejem njene odločitve in brez njega ne more izvesti vpisa v razvid samozaposlenih v kulturi.

9ZUP, katerega določbe je v skladu z 21. členom Uredbe treba uporabiti za uveljavljanje pravic po tej Uredbi glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z Uredbo, v prvem odstavku 66. člena določa, da mora biti vloga razumljiva in da mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava (predvsem podatke o strankah in zadevi, na katero se nanaša), vsebovati pa mora tudi druge sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis (drugi odstavek 66. člena ZUP). Če kakšna od obveznih sestavin manjka, je vloga formalno nepopolna in jo organ po neuspešnem pozivanju na dopolnitev zavrže na podlagi drugega odstavka 67. člena ZUP. Navedeno pomeni, da lahko organ na navedeni pravni podlagi kot nepopolno zavrže vlogo le, če manjka kakšna obvezna sestavina vloge, določena v ZUP ali v drugem področnem predpisu. Predpis je torej tisti, ki določa sestavine popolne vloge.

10Toženka v obrazložitvi ni pojasnila, kateri predpis določa, da je v pozivu toženke zahtevani datum vpisa v razvid obvezna formalna sestavina vloge, kot je tožnikova. Sodišče ugotavlja, da toženka torej ni navedla podlage, po kateri mora biti v vlogi za vpis v razvid samozaposlenih v kulturi naveden želeni datum vpisa v razvid oziroma po kateri mora vlagatelj upravnemu organu naknadno, tj. po vsebinski obravnavi njegove vloge, sporočiti želeni datum vpisa v razvid. Prav tako tudi ni obrazložila, zakaj ministrstvo datum želenega vpisa šteje za bistven podatek, brez katerega ne bi moglo izvesti vpisa v razvid samozaposlenih v kulturi oziroma zakaj datuma vpisa ni enak dokončnosti odločbe.

11Sodišče pripominja, da pravne podlage, iz katere bi izhajalo, da je želeni datum vpisa v razvid samozaposlenih v kulturi obvezna sestavina vloge, brez katere ministrstvo ne more odločiti, samo ni našlo.

12Postopek vpisa v razvid samozaposlenih v kulturi ureja Uredba. ZUJIK v drugem odstavku 86. člena namreč določa, da vlada z Uredbo (med drugim) določi tudi postopke vpisa v razvid. V 4. členu Uredba določa, da se posameznik vpiše v razvid na podlagi vloge, ki jo odda na obrazcu, določenem v prilogi III, ki je sestavni del Uredbe. Vlogi je treba priložiti dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 2. člena Uredbe, ki jih organ sam ne more pridobiti iz uradnih evidenc po uradni dolžnosti. Gre praviloma za dokazila, ki organu omogočajo presojo izpolnjevanja materialnih pogojev, ki jih določata 82. člen ZUJIK in 2. člen Uredbe. Iz vloge za vpis v razvid samozaposlenih v kulturi (Priloga III Uredbe), ki jo je vložil tožnik, je razvidno, da so v vlogi zahtevani naslednji podatki: I. podatki o vlagatelju/vlagateljici, podatki o stalnem in začasnem prebivališču, II. podatki o specializiranih poklicih oziroma specializiranih deficitarnih poklicih in III. izjave vlagatelja/vlagateljice. V vlogi so navedene tudi obvezne priloge, in sicer: dokazilo o strokovni izobrazbi, ki je pridobljena v tujini, življenjepis, bibliografija oziroma po letih ločen seznam del ali umetniških dosežkov ter kritike oziroma objave v strokovni literaturi v zadnjem petletnem obdobju in obrazec prijave poslovnih subjektov v poslovni register Slovenije.

13ZUP v 214. členu določa, kaj mora vsebovati obrazložitev odločbe. Toženka bi morala svojo odločitev obrazložiti na način, ki bi omogočal, da bi se stranka seznanila z razlogi, ki so vplivali na njeno odločitev, in z določbami predpisov, na katere se opira odločba. Obrazložitev odločbe z navedbo razlogov in določb predpisov, na katerih temelji sprejeta odločitev, toženki narekuje tudi Ustava. Zahteva po obrazloženosti upravnega akta je namreč namenjena varstvu procesnih garancij iz 22. člena (enako varstvo pravic) in 23. člena (pravica do sodnega varstva) Ustave RS, saj varstva teh pravic ni mogoče zagotoviti, če odločbe ni mogoče preizkusiti.

14Zaradi opisanih pomanjkljivosti izpodbijanega sklepa o zavrženju tožnikove vloge za vpis v razvid samozaposlenih v kulturi sodišče zakonitosti izpodbijanega sklepa ni moglo preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki jo uveljavlja tožnik v tožbi. V njej smiselno zatrjuje, da niso bili izpolnjeni pogoji za zavrženje njegove vloge, ker je bila njegova vloga ob vložitvi popolna. Toženka jo je meritorno presojala in mu v elektronskem sporočilu z dne 2. 7. 2020 tudi sporočila, "da je njegova vloga za vpis v razvid (s plačanimi prispevki s strani države) rešena pozitivno". Tožnik zatrjuje še, da je tudi sicer vlogo v postavljenem roku ustrezno dopolnil že v juliju oziroma avgustu 2020, ko je toženki preko elektronske pošte sporočil, da želi biti v razvid vpisan z dnem 1. 9. 2020 oziroma 1. 10. 2020, toženka pa ga je kljub temu kasneje še večkrat pozvala na dopolnitev, nato pa njegovo vlogo, ker na nove pozive ni odgovoril oziroma je od toženke zahteval določena pojasnila v zvezi s postopkom, zavrgla.

15Glede na ugotovljeno kršitev 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep Ministrstva za kulturo št. 6160-310/2020/11 z dne 3. 2. 2021 odpravilo ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, ne da bi se opredeljevalo do ostalih tožbenih navedb, saj to za odločitev niti ni bilo potrebno. Toženka bo morala v ponovljenem postopku ponovno preveriti (ne)popolnost tožnikove vloge. Če bo ugotovila, da je tožnikova vloga popolna, ker ne obstaja pravna podlaga za zahtevo po sporočitvi želenega datuma vpisa v razvid, bo morala o tožnikovi vlogi odločiti po vsebini glede na zakonske pogoje za vpis v razvid samozaposlenih v kulturi. Če pa bo ugotovila, da je tožnikova vloga nepopolna, bo morala v novem upravnem aktu navesti določbe predpisov, na katere opira svojo odločitev in obrazložiti svojo odločitev. V ponovljenem postopku je toženka vezana na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

16Ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi v delu, v katerem tožnik izpodbija odločitev, za presojo pravilnosti in zakonitosti katere je pristojno tukajšnje sodišče, ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. in III. točki izreka

17Tožnik s tožbo izpodbija tudi uvodoma navedeni sklep Ministrstva za kulturo št. 6161-423/2020/11 z dne 3. 2. 2021, s katerim je bila njegova vloga za pridobitev pravice do plačila prispevkov za socialno varnost iz državnega proračuna z dne 11. 6. 2020 zavržena. Iz izpodbijanega sklepa je razvidno, da se vloga tožnika nanaša na pravico do plačila prispevkov za socialno varnost iz državnega proračuna, ki je urejena v 83. členu ZUJIK in v 8. členu Uredbe.

18ZUJIK v prvem odstavku 83. člena določa, da samozaposleni v kulturi lahko zaprosijo za pridobitev pravice do plačila prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, za obvezno zdravstveno zavarovanje ter za starševsko varstvo iz državnega proračuna v primerih, ko njihovo delo pomeni izjemen kulturni prispevek v zadnjih petih letih ali ko gre za poklice ali dejavnosti, ki jih je potrebno zaradi kadrovskih potreb v kulturi posebej podpirati (deficitarni poklic), če delo samozaposlenega v zadnjih petih letih pomeni prispevek k razvoju področja, ki ga zajema ta poklic. Prvi odstavek 8. člena Uredbe določa, da lahko samozaposleni v kulturi zaprosi za pridobitev pravice do plačila prispevkov za socialno varnost z vlogo na obrazcu, določenem v prilogi IV, ki je sestavni del te uredbe, če njegovo delo v zadnjih petih letih pomeni izjemen kulturni prispevek.

19Upravno sodišče Republike Slovenije ni stvarno pristojno za odločanje o tožbi zoper sklep Ministrstva za kulturo št. 6161/423/2020/11 z dne 3. 2. 2021.

20Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju: ZDSS-1) v 7. členu določa pristojnost socialnega sodišča. Med socialnimi spori predvideva tudi spore na področju socialnih prejemkov (5. točka 7. člena ZDSS-1). Med temi so opredeljeni spori o socialnovarstvenih dajatvah (5.a točka) in spori o pravici do socialnih prejemkov iz različnih naslovov, če je njihov namen reševati socialno varnost upravičenca in če je za priznanje pravice do takšnega prejemka odločilen premoženjski status (5.b točka). Za določitev pristojnosti socialnega sodišča v zadnjem primeru je treba preveriti, ali gre za pravico do socialnega prejemka, ali je namen tega prejemka reševati socialno varnost upravičenca in ali je za priznanje pravice do takšnega prejemka odločilen premoženjski cenzus.

21V obravnavanem primeru je predmet spora pravica do plačila prispevkov za socialno varnost na podlagi 83. člena ZUJIK in 8. člena Uredbe. Ker gre v tej zadevi za pravico do socialnega prejemka, za priznanje katerega je odločilen (tudi) premoženjski cenzus, kot izhaja iz 85. člena ZUJIK ter iz sodne prakse Vrhovnega sodišča¹ in tukajšnjega sodišča², je za odločanje v tej zadevi stvarno pristojno Delovno in socialno sodišče v Ljubljani.

22Na odločitev ne vpliva dejstvo, da je pravni pouk v izpodbijani odločbi napačen. Pravni pouk sam po sebi namreč pravice do pravnega sredstva ne zagotavlja, prav tako pa tudi napačen pravni pouk oziroma izostanek pravnega pouka te pravice ne jemlje, saj pripada upravičencu pravica do pravnega sredstva na podlagi zakona.

23Upravno sodišče RS se je zato na podlagi prvega odstavka 19. člena ter prvega odstavka 23. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 izreklo, da ni stvarno pristojno za odločanje v zadevi, ter odločilo, da se po pravnomočnosti tega sklepa zadeva v tem delu odstopi Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani kot stvarno pristojnemu sodišču.

¹ Glej sklep Vrhovnega sodišča VIII R 19/2008 z dne 18. 12. 2008 in VIII R 49/2008 z dne 26. 3. 2009.
² Primerjaj sklep Upravnega sodišča RS I U 202/2022-4 z dne 6. 5. 2022 , I U 113/2021-4 z dne 10. 2. 2021 in U 1239/2008 z dne 30. 6. 2008