VSRS Sklep X Ips 9/2021

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, I U 2542/2018-8 z dne 18. 2. 2020, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Mestne občine Koper, Občinskega inšpektorata, št. 0611-126/2018-5 z dne 17. 9. 2018, s katero je prvostopenjski organ odločil, da mora tožnik v roku 30 dni po vročitvi te odločbe odstraniti sedem enostranskih oglaševalskih panojev skupaj z nosilno kovinsko konstrukcijo, oglasne dimenzije 5,04 m x 2,38 m, skupne višine cca. 3 m, postavljenih na zemljišču s parc. št. 1111/116 k. o. Koper, in vzpostaviti prvotno stanje (1. točka izreka), da se bo, če tožnik ne bo izvršil odrejene obveznosti na način in v roku, kot izhaja iz 1. točke izreka, začel postopek izvršbe nedenarnih obveznosti po drugih osebah na njegove stroške, ali s prisilitvijo (2. točka izreka), da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. in 4. točka izreka). V obrazložitvi je prvostopenjski upravni organ navedel, da je bila postavitev oglaševalskih panojev v nasprotju s 5. členom Odloka o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za postavitev oglaševalskih objektov v Mestni občini Koper¹ (v nadaljevanju Odlok).

2Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da je Odlok začel veljati 2. 7. 2016, tožnik pa je za svojo navedbo, da so bili sporni panoji postavljeni junija 2016, predlagal le zaslišanje zakonitega zastopnika. Upravno sodišče je presodilo, da takšen dokaz za dokazovanje časa postavitve oglaševalskih panojev, ni primeren. Kot primeren dokaz bi se lahko upoštevala ustrezna listinska dokazila, izdana v času postavitve panojev in v zvezi s postavitvijo panojev, takih dokazil pa tožnik k tožbi ni priložil oziroma jih tudi ne predlaga. Odločitev o tem, da glavne obravnave ne bo opravilo, je Upravno sodišče oprlo na drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

3Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 166/2020-3 z dne 25. 11. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je bilo ravnanje Upravnega sodišča Republike Slovenije, ki v zadevi ni razpisalo glavne obravnave in ni zaslišalo zakonitega zastopnika tožeče stranke, zakonito in skladno z vzpostavljenimi kriteriji Vrhovnega sodišča Republike Slovenije?

4Zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča je tožnik (v nadaljevanju revident) na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložil revizijo iz razloga bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS -1 v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Navaja, da je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da Upravno sodišče s tem, ko v primeru spornega dejanskega stanja in predlaganih dokazov ne izvede glavne obravnave, svojo odločitev pa utemelji na določbi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, bistveno krši določbe postopka v upravnem sporu ter nedopustno posega v pravice strank do glavne obravnave iz 22. člena Ustave RS. Upravno sodišče ni obrazložilo oziroma ni ustrezno obrazložilo, zakaj glavne obravnave ne bo izvedlo, kar predstavlja kršitev pravice do obrazložitve sodne odločbe. Z odločitvijo, da ne bo izvedlo glavne obravnave, na kateri bi bilo mogoče izvajati dokaze, ki jih je predlagal, je izvedlo nedopustno vnaprejšnjo dokazno oceno ter kršilo njegovo pravico do pravnega sredstva. Sklicuje se na stališče, ki ga je Vrhovno sodišče sprejelo v zadevi X Ips 22/2020, in sicer, da je glavna obravnava v upravnem sporu namenjena tudi odločanju o tem, katere dokaze je treba izvesti za razjasnitev spornega dejanskega stanja, tako da izvedba glavne obravnave ni odvisna od presoje, katere dokaze je mogoče oziroma potrebno izvesti na glavni obravnavi, temveč je (tudi) to presojo treba opraviti prav na sami glavni obravnavi. Poudarja, da iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora Upravno sodišče v primeru, ko stranka v postopku v upravnem sporu predlaga izvedbo dokazov in utemelji obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot le golo zatrjevanje, glavno obravnavo izvesti in ne sme že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Prav tako navaja, da mora sodišče, če stranka ugotovljenemu dejanskemu stanju nasprotuje in za to ponudi konkretne razloge in dokazne predloge za ugotovitev pravilnega dejanskega stanja, pa se sodišče kljub temu odloči za sojenje na seji, izčrpno in prepričljivo obrazložiti, zakaj predlagani dokazi ne bi vplivali na njegovo odločitev, pri tem pa mora izhajati iz predpostavke, da bi predlagani dokazi stranke uspeli, torej da bi stranka s predlaganimi dokazi potrdila resničnost svojih navedb. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

5Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

7Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in upravnega sodišča, ki so povezane s pravnim vprašanjem glede katerega je bila revizija dopuščena in na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP). Izven konkretnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena, pa revizija ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP). Zato Vrhovno sodišče ne odgovarja na revizijske navedbe, ki to vprašanje presegajo, kot tudi ne na navedbe, s katerimi se nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8Revizijsko vprašanje se nanaša na obveznost izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu in s tem povezano izvedbo dokaza z zaslišanjem revidentovega zakonitega zastopnika. Revident trdi, da bi Upravno sodišče moralo opraviti glavno obravnavo in na njej izvesti predlagano zaslišanje njegovega zakonitega zastopnika. Ker tega ni storilo, svoje odločitve pa tudi ni ustrezno obrazložilo, je podana bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1, kot tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in kršitev pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS.

9Ustavno sodišče RS je v odločbi Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 pravico do glavne obravnave v upravnem sporu opredelilo kot samostojno človekovo pravico, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave RS.² Poudarilo je, da izvedba glavne obravnave nima pomena le kot sredstvo za izvedbo dokazov, ampak je njen namen tudi omogočiti, da se organ in stranka srečata v procesno enakopravnem razmerju, kjer se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti upravno sodišče. S tem je nadgradilo svoje dotedanje stališče, da je glavna obravnava le sredstvo za izvedbo dokazov.³ Glavna obravnava je glede na navedeno namenjena ne le izvedbi dokazov, ampak tudi odločanju o tem, katere dokaze je treba izvesti za razjasnitev dejanskega stanja.

10Iz stališč Ustavnega sodišča RS izhaja, da je glavna obravnava namenjena tudi zbiranju dokaznega gradiva ob sodelovanju obeh strank upravnega spora, nato pa izvedbi tistih dokazov, ki jih upravno sodišče oceni kot pravočasne, primerne in pomembne za odločitev. Vendar mora sodišče presojo, katere dokaze bo izvedlo, katere pa zavrnilo, opraviti na glavni obravnavi.⁴ Pri tem Vrhovno sodišče dodaja, da je smisel zavrnitve predlaganega dokaza na glavni obravnavi tudi v tem, da omogoči stranki takojšen odziv na sprejeto procesno odločitev, sodišču pa, da jo ob izraženem nestrinjanju ponovno pretehta in morebiti spremeni, saj ni vezano na svoje prejšnje dokazne sklepe (četrti odstavek 287. člena ZPP).

11Izjeme od splošnega pravila, da sodišče na prvi stopnji upravnega spora odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1), so določene v 59. členu ZUS-1 in jih je po presoji Vrhovnega sodišča treba razlagati skladno z Ustavo RS in restriktivno.⁵ Ustavno sodišče poudarja, da mora iz razlogov za zavrnitev izvedbe glavne obravnave izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi glavna obravnava ni potrebna.⁶

12Po prvem odstavku 59. člena ZUS-1 lahko sodišče odloči na seji, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Drugi odstavek 59. člena pa taksativno našteva primere, ko sodišče lahko odloči brez glavne obravnave kljub spornemu dejanskemu stanju. Glede izjeme iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1,⁷ je Vrhovno sodišče že odločilo, da je navedena zakonska določba protiustavna, saj ureja nedopustno izjemo od glavne obravnave. Sodišče je torej ne sme uporabiti kot podlago za opustitev izvedbe glavne obravnave, saj bi s tem nedopustno poseglo v ustavno pravico strank do izvedbe glavne obravnave.⁸

13V obravnavani zadevi je revident v tožbi izrecno zahteval razpis glavne obravnave in pri tem navedel, da pogoji iz 59. člena ZUS-1 niso izpolnjeni. Predlagal je zaslišanje svojega zakonitega zastopnika ter poudaril, da je dejansko stanje (konkretno čas postavitve panojev) med strankama sporno, v nobeni fazi postopka pred upravnimi organi pa ni bilo izvedeno ustno zaslišanje. Nadalje je pojasnil tudi, katero dejstvo bi z zaslišanjem svojega zakonitega zastopnika dokazoval, in sicer, bi ta lahko izpovedal o dejstvih, ki jih je revident navedel v svoji izjavi, ter potrdil, da so bili oglaševalski panoji resnično postavljeni junija 2016. Upravno sodišče je presodilo, da izvedba dokaza z zaslišanjem zakonitega zastopnika ni primeren dokaz za dokazovanje časa postavitve panojev (dejstva, ki je sicer po presoji Upravnega sodišča za odločitev v upravnem sporu relevantno), temveč bi se kot primeren dokaz lahko upoštevala ustrezna listinska dokazila, izdana v času postavitve panojev in v zvezi s postavitvijo panojev, ki pa jih revident tožbi ni priložil oziroma jih tudi ne predlaga. Pri tem se je sklicevalo na drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

14Po presoji Vrhovnega sodišča z omenjenimi navedbami dopustnost izjeme od oprave glavne obravnave v obravnavanem primeru ni obrazložena skladno z vzpostavljenimi kriteriji Vrhovnega sodišča in ni utemeljena.

15Revident utemeljeno opozarja, da je bilo dejansko stanje sporno (to potrjuje tudi povzetek tožbenih navedb v izpodbijani sodbi ter sklicevanje sodbe na drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1). S predlaganim dokazom bi revident dokazoval okoliščino časa postavitve oglaševalskih panojev, posledično pa tudi skladnosti njihove postavitve z v času njihove postavitve veljavnimi prostorskimi akti. Da je čas postavitve oglaševalskih panojev za presojo v konkretnem upravnem sporu relevanten, izhaja tudi iz 14. točke obrazložitve izpodbijane sodbe, saj je prav od časa njihove postavitve odvisno, kateri materialni predpis s področja urejanja prostora je tedaj veljal in ali (oziroma pod katerimi pogoji) je dopuščal postavitev oglasnih panojev.

16Vrhovno sodišče poudarja, da pravica do izvedbe dokaza ni absolutna. Sodišču namreč ni treba izvesti predlaganih dokazov, če za njihovo zavrnitev obstajajo upravičeni razlogi,⁹ vendar pa sama presoja, da pogoji za izvedbo predlaganega dokaza niso izpolnjeni, ne more biti razlog, zaradi katerega bi se v primeru, ko stranke nasprotujejo dejanskemu stanju, lahko odreklo izvedbo obravnave.¹⁰ Nadalje je sodišče dolžno zavrnitev dokaznega predloga stranke ustrezno obrazložiti, z razumnimi razlogi, ki ne predstavljajo nedopustne vnaprejšnje dokazne ocene.

17V konkretnem primeru je Upravno sodišče presodilo, da dokaz z zaslišanjem zakonitega zastopnika revidenta ni primeren dokaz za dokazovanje časa postavitve panojev, temveč bi se lahko kot primeren dokaz upoštevala ustrezna listinska dokazila, izdana v času postavitve panojev in v zvezi s postavitvijo panojev, ki pa jih revident k tožbi ni priložil oziroma jih tudi ne predlaga.

18Vrhovno sodišče poudarja, da ZPP skladno z načelom proste dokazne ocene ne pozna vrednostnih stopenj dokazil in jih taksativno tudi ne našteva. Dokaz predstavlja vse, kar omogoča čutno zaznavanje (sodišču in udeležencem procesa).¹¹ Prav tako ZPP ne pozna dokaznih pravil, po katerih bi lahko stranke posamezna dejstva dokazovale z določenimi dokaznimi sredstvi. Z izjemo domneve o resničnosti vsebine javne listine, sodišče pri presoji dokazov ni vezano na nobena dokazna pravila, ki bi narekovala, kakšna dokazna moč gre posameznemu dokazu. Stranka ni dolžna dokazati trditve z listinskimi dokazi, pa čeprav ti obstajajo.¹²

19Dokaz z zaslišanjem prič ni neprimeren zgolj zato, ker je kakšen drug dokaz (listinski) primernejši. Okoliščine konkretnega primera ob ustrezni substanciranosti dokaznega predloga od sodišča zahtevajo razumno presojo, ali je mogoče s predlaganim dokazom (konkretno zaslišanjem prič) ugotoviti zatrjevana pravno relevantna dejstva ali ne.¹³

20Stališče Upravnega sodišča, da zaslišanje revidentovega zakonitega zastopnika ni primeren dokaz za dokazovanje časa postavitve panojev, saj bi se kot primeren dokaz lahko upoštevala ustrezna listinska dokazila, izdana v času postavitve panojev in v zvezi s postavitvijo panojev, ki pa jih revident k tožbi ni priložil oziroma jih ne predlaga, de facto pomeni vnaprejšnjo dokazno oceno, tj. vnaprejšnjo opredelitev o dokazni vrednosti, prepričljivosti, pomenu in potencialnem vplivu dokaza na končno oceno. Zavrnitev dokaza kot neprimernega je izjemoma sprejemljiva le, če sodišče izčrpno in prepričljivo argumentira, zakaj predlagani dokaz ne bi vplival na odločitev, pri tem pa mora izhajati iz predpostavke, da bi ta dokaz uspel dokazati zatrjevano dejstvo, ne glede na to pa bi sodišče glede na ostala ugotovljena dejstva in prepričljivost ostalih dokazov odločilo enako. Gre za situacijo, ko bi se kot resnično potrdilo tisto, kar je stranka s predlogom želela dokazovati, pa to kljub vsemu ne bi moglo vplivati na drugačno odločitev v sporu. V takem primeru gre v bistvu za nerelevanten dokaz, ki kljub uspešni izvedbi ne bi mogel vplivati na ugotovitev upoštevnih in odločilnih dejstev.¹⁴

21V konkretnem primeru pa iz obrazložitve izpodbijane sodbe ne izhaja, da bi Upravno sodišče takšno presojo opravilo, saj je argumentacija o tem, zakaj predlagani dokaz ne bi vplival na odločitev, v celoti izostala. Celo več, iz obrazložitve smiselno izhaja, da Upravno sodišče ocenjuje, da bi revident dokaz, ki bi mogel vplivati na ugotovitev upoštevnih in odločilnih dejstev (tj. časa postavitve oglaševalskih panojev), lahko ponudil. V takšnem primeru pa bi Upravno sodišče skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča¹⁵ moralo zagotoviti materialno procesno vodstvo (285. člen ZPP). Slednje seveda pride najbolj do izraza na naroku za glavno obravnavo, ko sodnik s postavljanjem vprašanj ali na drug primeren način skrbi, da se dopolnijo nepopolne navedbe strank o pomembnih dejstvih, da se ponudijo in dopolnijo dokazila, ki se nanašajo na navedbe strank. Če stranka ne poda vseh navedb, ki jo trditveno in dokazno bremenijo, ima sodišče že načelno dolžnost, da jo v okviru materialnega procesnega vodstva na to pomanjkljivost opozori. Vendar pa je Upravno sodišče materialno procesno vodstvo opustilo.

22Ker je po navedenem Upravno sodišče odločilo brez glavne obravnave v nasprotju z določbami ZUS-1 in ni zaslišalo revidentovega zakonitega zastopnika oziroma zavrnitev tega dokaza oprlo na ustavno dopusten razlog, je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu po četrtem odstavku 75. člena ZUS-1, ki hkrati pomeni kršitev revidentove pravice do glavne obravnave oziroma pravice do izvajanja dokazov iz 22. člena Ustave RS. Odgovor na revizijsko vprašanje je torej, da ravnanje Upravnega sodišča, ki v obravnavani zadevi ni razpisalo glavne obravnave, ni bilo zakonito in skladno z vzpostavljenimi kriteriji Vrhovnega sodišča.

23Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1). V njem bo moralo Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo in na njej razjasniti, katere dokaze bo izvedlo za namen presoje spornega dejanskega stanja.

K II. točki izreka

24Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

Glasovanje

25Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Uradni list RS, št. 47/2016.
² Stališče, da je sodišče kršilo zakon s tem, ko ni izvedlo glavne obravnave, ker to terja 22. člen Ustave, ki je bilo potrjeno v več odločbah Ustavnega sodišča (glej npr. odločbe, št. Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019 in Up-685/19 z dne 9. 11. 2021), šteje za ustaljeno v ustavnosodni presoji (glej v zvezi s tem ločeno mnenje predsednika Ustavnega sodišča dr. Accetta k zadevi Up-588/19 z dne 12. 1. 2023). Svojo presoje o kršitvi pravice do glavne obravnave pa Ustavno sodišče omejuje na navedbe v ustavni pritožbi (npr. v zadevi Up-794/18 z dne 10.11. 2022).
³ Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča RS Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019 in Up-1135/17 z dne 21. 11. 2019.
⁴ Glej sklepe VS RS I Up 144/2020 z dne 11. 11. 2020, X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, X Ips 59/2020 z dne 18. 11. 2020 in druge. Izvedba glavne obravnave torej ni odvisna od presoje, katere dokaze je mogoče oziroma potrebno izvesti na glavni obravnavi, temveč je tudi to presojo treba opraviti na sami glavni obravnavi.
⁵ Glej npr. zadeve VS RS X Ips 22/2020, X Ips 59/2020, X Ips 118/2020 in X Ips 120/2020.
⁶ Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 (14. točka obrazložitve).
⁷ Ta določa, da lahko upravno sodišče odloči brez glavne obravnave tudi, če je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev.
⁸ Glej sklep VS RS X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020 (15. točka obrazložitve).
⁹ Npr. sodišče zavrne dokazni predlog, s katerim bi se dokazovala dejstva, ki niso pravno relevantna, dejstva, ki niso predmet dokazovanja ali dejstva, ki so že dokazana, prav tako ni dolžno izvesti dokazov, ki so popolnoma neprimerni za ugotovitev določenega dejstva, ipd.
¹⁰ Glej tudi sklep VS RS X Ips 24/2021 z dne 2. 6. 2021.
¹¹ Prim. s sklepom VS RS III Ips 45/2014 z dne 13. 6. 2017.
¹² Prim. s sklepom VS RS II Ips 212/2012 z dne 20. 2. 2014.
¹³ Prim. s sklepom VS RS III Ips 45/2014 z dne 13. 6. 2017.
¹⁴ Prim. s sklepom VS RS X Ips 7/2020 z dne 10. 6. 2020.
¹⁵ Prim. s sklepom VS RS X 34/2021 z dne 8. 7. 2021.