UPRS Sklep II U 6/2022-14

I. Zadeva se razdruži tako, da se tožba v delu, ki je uperjen zoper prvo toženo stranko in zahteva za izdajo začasne odredbe v zvezi z izpodbijanimi akti prvo tožene stranke obravnava v tem upravnem sporu pod opr. št. II U 6/2022, medtem, ko se tožba v delu, ki je uperjen zoper drugo toženo stranko in zahteva za izdajo začasne odredbe zoper njo, obravnava posebej pod opr. št. II U 34/2022.

II. Tožba zoper Republiko Slovenijo, ki jo zastopa Vlada RS, se zavrže.

III. Predlog za izdajo začasne odredbe zoper prvotoženo stranko se zavrže.

IV. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Tožbene navedbe

1Tožniki, ki jih je devet, so učenci Osnovne šole X., ki jih zastopajo njihovi starši, v skupni tožbi, ki jih zastopa odvetnik navajajo, da so učenci od tretjega do šestega razreda, stari sedem do enajst let. Mladoletnim tožnikom je bilo z dnem 17. 11. 2021, ko v šoli niso izvedli samotestiranja, saj s strani staršev oziroma zakonitih zastopnikov šoli niso izročili predhodnega pisnega soglasja, začasno prepovedano zbiranje v vzgojno izobraževalnem zavodu in prepovedano zadrževanje v prostorih drugo tožene stranke ter jih je drugo tožena stranka na podlagi sklepa o izvajanju vzgojno izobraževalnega dela na daljavo, ki ga je izdalo Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ) napotila na izobraževanje na daljavo. Z navedenim ravnanjem je drugo tožena stranka grobo posegla v temeljne človekove pravice tožnikov do šolanja in izobraževanja in jih diskriminirala. Tožniki so po svoji pooblaščenki dne 30. 11. 2021 drugo toženi stranki poslali poziv k spoštovanju pravic ter do izobraževanja v šoli in enakopravnega obravnavanja in opozorili na grobo kršitev ustavnih pravic ter drugo toženo stranko pozvali, da vsem otrokom, ki so bili zaradi ne samotestiranja v prostorih šole napoteni na izobraževanje na daljavo, v sredo dne 1. 12. 2021 ponovno omogoči vstop v šolo brez samotestiranja in obveznega nošenja mask in jim zagotovi pravico do izobraževanja v šoli. Drugo tožena stranka je dne 1. 12. 2021, po ponovnem pozivu pooblaščenke odgovorila pooblaščenki po elektronski pošti, in sicer da iz veljavnega Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (v nadaljevanju Odlok, Uradni list št. 174/21 in 177/21), otroci ki (do srede 17. 11. 2021) ne prinesejo podpisanega soglasja (in se tudi ne samotestirajo v šoli), v prostorih šole, kar pomeni, tudi pri pouku, ne morejo/ne smejo sodelovati. Vlada RS je namreč učencem in dijakom (ki niso prebolevniki ali cepljeni) in ki se ne bodo samotestirali v šoli, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj, prepovedala zbiranje v vzgojno izobraževalnih zavodih. Za te učenke šola organizira izobraževanje na daljavo. V konkretni zadevi gre za spor z izrazito javno pravnim elementom, s pozicije moči, kar prvo tožena stranka država kot organ oblasti je, drugo tožena stranka pa je nosilka javnih pooblastil, ki to izvaja. Toženi stranki, tako s protiustavnimi in protizakonitimi predpisi grobo posegata v temeljne človekove pravice tožnikov, zato je skladno z Zakonom o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) podana pristojnost upravnega sodišča.

2Tožniki poudarjajo, da so v Republiki Sloveniji na podlagi 14. člena Ustave RS vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Z Ustavo RS določene človekove pravice in temeljne svoboščine je izjemoma dopustno začasno razveljaviti ali omejiti v vojnem in izrednem stanju. Prav tako je z Ustavo RS zagotovljena pravica do osnovnošolskega izobraževanja, ki je obvezno in se financira iz javnih sredstev. Na podlagi ustavno zagotovljene pravice do osnovnošolskega izobraževanja morajo starši skladno s 4. členom Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) zagotoviti, da njihov otrok izpolnjuje osnovnošolsko obveznost. Ustavno sodišče je večkrat poudarilo, da je zahteva po določnosti zakonske podlage še posebej stroga, kadar gre za omejevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Splošni akt, s katerim se neposredno posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine nedoločnega števila posameznikov (kar osnovnošolski otroci so), je lahko le zakon, kar izhaja iz načela legalitete in drugega odstavka 120. člena Ustave RS, ki zahteva, da izvršilna oblast deluje na podlagi in okviru zakona.

3Vlada RS je z Odlokom, domnevno z namenom zamejevanja širjenja nalezljive bolezni COVID-19, določila pogoje prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja (pogoj PCT). Odlok v 3. členu natančno in jasno določa, da med drugim pogoja PCT ni treba izpolnjevati osebam mlajšim od 12 let (1. točka tretjega odstavka 3. člena Odloka), kot so tožniki. Pri tem gre izpostaviti, da je Republika Slovenija krog subjektov in posamezne dejavnosti oziroma panoge, za katere je predpisala pogoj PCT izrecno in zelo natančno določila, zato ni mogoča drugačna razlaga kot ta, da učenci pogoja PCT ne rabijo izpolnjevati. Določilo prvega odstavka 8. člena Odloka, ki določa, da: "Učenci osnovne šole in dijaki obvezno izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno izobraževalnega programa, pri čemer se samotestiranje opravi v vzgojno izobraževalnem zavodu, pod nadzorom osebe, ki jo določa ravnatelj ," je v direktnem nasprotju z določbo 1. točke tretjega odstavka 3. člena Odloka, ki izrecno določa, da pogoja PCT sploh ni treba izpolnjevati vsem osebam mlajšim od 12 let. S takšnim nasprotujočimi določbami v Odloku, Vlada RS s svojimi arbitrarnimi odločitvami prihaja sama s seboj v nasprotje, pri čemer Odlok ni v skladu z Ustavo RS in je v nasprotju z Zakonom o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB).

4Nadalje Odlok v 11. in 12. členu določa uporabo in izjeme od uporabe zaščitnih mask. Namreč 12. člen med izjemami od obvezne uporabe zaščitnih mask določa, da maska ni obvezna ob upoštevanju pogoja PCT za goste, sedeče za mizo, v gostinski dejavnosti, priprave in strežbe jedi in pijač. Nasprotno pa morajo otroci, ki izpolnjujejo pogoj PCT za prihod v šolo in zdravi otroci, tudi ob izpolnjevanju pogoja PCT, v šolskih prostorih obvezno nositi zaščitne maske, kljub temu, da gre za zaprt krog obiskovalcev za razliko od gostinskih lokalov. Nošenje mask je nesorazmeren ukrep v šolah glede na gostinske lokale, nenazadnje si tudi stroka glede nošenja mask ni enotna. Sklicevanje drugo tožene stranke na pojasnila in navodila MIZŠ z dne 16. 11. 2021, št. 603-1/2021-98, ki navajajo, da se učenec za katerega starš ne poda predhodnega soglasja k izvajanju samotestiranja, se do nadaljnjega izobražuje na daljavo, ker zanj velja začasna prepoved zbiranja v prostorih šole, so tako irelevantna, saj so podana na podlagi njihove samovoljne razlage Odloka in brez ustrezne pravne podlage. Zraven tega pojasnila in navodila MIZŠ prav gotovo nimajo in ne morejo imeti nobene pravno zavezujoče podlage.

5Prav tako je zapoved rednega testiranja s strani toženih strank povsem nepotrebna in v očitnem nesorazmerju s škodo, ki bi lahko nastala, če se otroci ne testirajo. Tožeče stranke se upravičeno sprašujejo, kako bi lahko nastala škoda, če obstoji zgolj teoretična možnost prenosa okužbe, glede na to, da se lahko testirajo samo zdravi otroci. Odlok namreč določa, da se samotestiranje opravi v vzgojno izobraževalnem zavodu pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj (prvi odstavek 8. člena Odloka). Nadalje kot pogoj za samotestiranje SARS-CoV-2 določa celo, da se učenec počuti zdrav, brez znakov akutne okužbe dihal in prebavil (tako določilo prvega odstavka 4. člena Protokola samotestiranja učencev). Ravno zaradi zgolj teoretične možnosti prenosa okužbe zdravega otroka predstavlja zapoved rednega testiranja in prepoved izobraževanja v primeru ne testiranja povsem nesorazmeren ukrep.

6Tožeče stranke zoper toženi stranki uveljavljajo ugotovitveni zahtevek, da sta toženi stranki s prepovedjo vstopa v prostore Osnovne šole X. in s prepovedjo obiskovanja pouka v prostorih osnovne šole ter z napotitvijo tožnikov na šolanje na daljavo posegli v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov. Toženima strankam se prepove nadaljnjo poseganje v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov, s tem, da tožnikom omogoči obiskovanje osnovne šole in pouka v prostorih Osnovne šole X., brez izpolnjevanja pogoja PCT in nošenja mask, z dnem izdaje sodbe.

Navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo

7Tožena stranka opozarja na prepozno vloženo tožbo. Obvezno testiranje v osnovni šoli, se je namreč pričelo izvajati dne 17. 11. 2021, datum vložitve tožbe pa je 29. 12. 2021, saj je v skladu z določbo 28. člena ZUS-1 potrebno tožbo vložiti v roku 30 dni od vročitve akta.

8Prvo tožena stranka predlaga primarno zavrženje tožbe kot nedopustne, ker niso izpolnjeni pogoji, ki jih ZUS-1 določa v 2., 4. in 5. členu. Sodno varstvo zoper abstraktne splošne akte je v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave RS pridržano Ustavnemu sodišču RS.

9Četudi tožniki izrecno ne izpodbijajo Odloka in sklepa ministrice kot neustavnih oz. nezakoniti, ampak poseg teh aktov v ustavne pravice, ta okoliščina ne spremeni dejstva, da zakonitost oz. ustavnost splošnega akta (kar sta Odlok in sklep ministrice) ne more biti predmet presoje naslovnega sodišča. Tožena stranka meni, da tako po 2. členu ZUS-1, ki določa, da sodišče odloča o upravnem sporu o zakonitosti dokončnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, ni izpolnjena procesna predpostavka za tožbo. Formalni pogoj, ki mora biti izpolnjen za presojo upravnega akta v smislu 2. člena ZUS je, da gre za akt, ki ga izda državni organ, organ lokalne skupnosti oz. nosilec javnih pooblastil. Materialni pogoj pa je izpolnjen, če akt vsebuje vsebinsko odločitev o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku za izdajo akta in s tem posega v pravni položaj tožnika ter je utemeljen na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko oblastveno posamično odločanje v javnem interesu.

10Prav tako niso izpolnjeni pogoji za upravni spor na podlagi 4. člena ZUS, ki opredeljuje t.i. subsidiarni spor, o katerem odloča sodišče o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Določba 4. člena ZUS-1 predstavlja zakonsko realizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave RS. Upravni spor je namreč koncipiran kot spor med posameznikom kot nosilcem pravic in obveznosti ter oblastnim organom v zadevah javnopravnega posamičnega odločanja. Tudi v kontekstu subsidiarnega upravnega spora gre torej za odločanje v zvezi s posamičnimi, to je konkretnimi akti, torej takimi, s katerimi je o odločeno o konkretnih pravicah in obveznostih pravnih strank v postopku. V konkretnem primeru niti Odlok niti sklep MIZŠ o izvajanju vzgojno izobraževalnega dela na daljavo nista posamična akta, ampak sta po svoji naravi podzakonska predpisa, v katerih so vsebovane splošne in abstraktne norme, ki na načelni ravni urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov. Prav tako tožena stranka navaja, da niso izpolnjeni pogoji za vodenje upravnega postopka niti po četrtem odstavku 5. člena ZUS, ki omogoča odločanje Upravnega sodišča o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, vendar le kolikor urejajo posamična razmerja.

11Podrejeno prvo tožena stranka predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene. Nesporno je, da je Ustavno sodišče za določbo 2. in 3. točke 39. člena ZNB kot tudi za 104. člen Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP) ugotovilo neskladnost z Ustavo, v obeh primerih zato, ker je po mnenju ustavnega sodišča zakonodajalec izvršilnimi oblasti (Vladi in ministru) prepustil preširoko polje prostega odločanja, oz. ker zakonodajalec ni že v zakonu določil vsebinskih omejitev, ki bi pri sprejemanju ukrepov na podlagi 39. člena ZNB oz. pri odločanju o uvedbi izobraževanja na daljavo zavezovali izvršilno vejo oblasti. Nesporno je tudi, da je Ustavno sodišče v citirani odločbi sprejelo na podlagi 48. člena Zakona o ustavnem sodišču, ki določa, da če ustavno sodišče oceni, da je zakon, predpis ali splošni akt izdan za izvrševanje javnih pooblasti protiustaven ali nezakonit zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja, ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oz. odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo. V takšnem primeru mora zakonodajalec ugotovljeno protiustavnost oz. nezakonitost odpraviti v roku, ki ga določi Ustavno sodišče. To pomeni, da niti določbe 2. in 3. točke 49. člena ZNB niti določbe 104. člena ZZUOOP Ustavno sodišče ni razveljavilo ali odpravilo in zato še vedno veljata. Ker sta pravici do zdravja in življenja temeljni ustavni vrednoti, bi razveljavitev izpodbijanja zakonske ureditve lahko privedla do še hujšega protiustavnega stanja kot v primeru, če se protiustavna ureditev za določen čas ohrani v veljavi. Ustavno sodišče je torej, da bi zavarovalo zdravje in življenje ljudi, do odprave ugotovljene protiustavnosti omogočilo uporabo protiustavnih zakonskih določb. S tem je v naprej zagotovilo zakonsko podlago za izdajo podzakonskih predpisov, ki urejajo ukrepe iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. Nesporno je tudi, da je Ustavno sodišče v citirani odločbi sprejelo na podalgi 48. člena Zakona o ustavnem sodišču, ki določa, da če ustavno sodišče oceni, da je zakon, predpis ali splošni akt izdan za izvrševanje javnih pooblastil protiustaven ali nezakonit zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja, ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oz. odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo.

12V zvezi s tožbenimi navajanji glede razmerja med 1. točko tretjega odstavka 3. člena Odloka, ki določa, da pogoj PCT ni potrebno izpolnjevati uporabnikom storitev, ki so mlajši od 12 let in 8. členom Odloka, prvo tožena stranka poudari, da šola določbe 3. člena Odloka ne more uporabiti, ker je 8. člen Odloka specialna določba, ki ureja samotestiranja za potrebe izvajanja vzgojno izobraževalnega dela. Učenci OŠ, ki jih naslavlja prvi odstavek 8. člena Odloka so vsi učenci vpisani v OŠ ne glede na starost. Drugo tožena stranka nima možnosti diskrecijske presoje glede uporabe 3. ali 8. člena Odloka, saj je kot rečeno, veljavni Odlok v 8. členu povsem jasno določil posebne pogoje, ki veljajo za področje izobraževanja. Prav tako prvo tožena stranka opozarja na stališče varuha človekovih pravic, ki ugotavlja, da je samotestiranje in nošenje zaščitnih mask bistveno milejši poseg v pravice otrok, kot bi bilo splošno zaprtje šol.

13Prvo tožena stranka je v odgovoru navedla, da je Vlada RS učencem, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT in ki se ne bodo samotestirali v šoli pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj, začasno prepovedala zbiranje v vzgojno izobraževalnih zavodih. Drugo tožena stranka pojasnjuje, da za te učence šola organizira izobraževanje na daljavo skladno s sklepom ministra pristojnega za izobraževanje. Pri tem se drugo tožena stranka sklicuje še na pojasnila in navodila Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport z dne 16. 11. 2021 (št. 603-1/2021-98), ki navajajo, da se učenec, za katerega starš ne poda predhodnega soglasja k izvajanju samotestiranja do nadaljnjega izobražuje na daljavo ter zanj velja začasna prepoved zbiranja v prostorih šole.

Predlog za izdajo začasne odredbe in odgovor tožene stranke

14Tožniki so hkrati s tožbo vložili tudi predlog za izdajo začasne odredbe in se sklicujejo na podano trditveno podlago v tožbi, da odločbe Odloka, sklepa MIZŠ, navodil MIZŠ in neposredna ustna odredba drugo tožene stranke, s katero je tožnikom prepovedala vstop v šolo in izobraževanje v šoli in so v procesu izobraževanja neenakopravno obravnavani glede na otroke, ki so pri pouku v šoli ter so jim s tem kršene ustavno zagotovljene človekove pravice, še posebej pravica do izobraževanja. Tožeče stranke se sklicujejo na določbo 2. alineje drugega odstavka 272. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ). Tožniki izkazujejo predpostavko, da je začasna odredba v konkretnem primeru nujno potrebna, da se prepreči nastanek težko nadomestljive škode. Tožeče stranke bi se morale do odločitve sodišča samotestirati ob pomoči učiteljev, ki sploh niso pooblaščeni izvajati teste in tudi za to niso usposobljeni. Da je akt Vlade RS, s katerim se neposredno posega v človekove pravice in temeljne svoboščine brez zakonske podlage, hkrati pa isti akt posega v zakonsko dolžnost staršev zagotoviti otroku osnovnošolsko izobraževanje, kar laično pomeni, da vladno Odlok velja nad zakonom in sicer ZOsn, ki ima temelj v Ustavi RS, kar pa pravno ne vzdrži in je nedopustno. Nesporno je dejstvo, da bi lahko toženi stranki do istega cilje prišli z milejšimi in bolj sorazmernimi ukrepi, tožeče stranke so zaradi prepovedi obiskovanja pouka v šoli prikrajšane tudi za druženje z vrstniki, sošolci. Da je situacija privedla do skrajnosti priča tudi dogajanje na igrišču, ob šoli drugo tožene stranke, ki tožečim strankam ne dovoli, da čez ograjo pozdravijo svoje sošolce, saj otroke, ki so v šoli nemudoma pokličejo vstran od ograje in jim prepovedujejo, da se s tožečimi strankami pogovarjajo. Tožniki se počutijo ponižane in manjvredne, saj so iz okolice povsem izločeni.

15Tožeče stranke so z začasno odredbo predlagale: 1. toženi stranki sta dolžni tožečim strankam dopustiti in omogočiti vstop in izobraževanje v prostorih Osnovne šole X., brez testiranja na COVID-19 v prostorih šole, brez preverjanja PCT pogoja ter brez nošenja zaščitne maske; 2. v primeru kršitve 1. točke te začasne odredbe in nadaljnjem preprečevanju vstopu in izobraževanju na Osnovni šoli X. sta toženi stranki dolžni vsaki od tožečih strank plačati znesek 2.000,00 EUR in sicer za vsako posamezno kršitev prepovedi. Ta začasna odredba velja do pravnomočne rešitve predmetne zadeve in ugovor na zadrži njene izvršitve.

16Toženi stranki navajata, da je treba predlog za izdajo začasne odredbe, kot nedopustnega zavreči. Obstoj procesnih predpostavk za obravnavo tožbe je tudi procesna predpostavka za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe (peti odstavek 32. člena ZUS-1 v zvezi s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Prav tako pa je napačno sklicevanje tožeče stranke na Zakon o izvršbi in zavarovanju (ZIZ), saj je začasno odredbo v upravnem sporu mogoče vložiti zgolj na podlagi ZUS-1 (32. člen) in je tako tudi napačno glede predloga denarne kazni.

17Toženi stranki podrejeno predlagata tudi zavrnitev zahteve za izdajo začasne odredbe, saj je temeljni in vsebinski pogoj pri izdaji začasne odredbe nastanek težko popravljive škode, ki mora biti resna, ki mora neposredno pretiti in jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem in izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta, prav tako pa mora obstajati neposredna zveza med spornim razmerjem in posledicami, domnevna škoda pa mora biti težko popravljiva in konkretizirana na določene realno izkazane posledice, česar pa tožeči stranki ne v tožbi in ne v predlogu za izdajo začasne odredbe nista izkazali, saj sta podali zgolj pavšalne in ne konkretizirane navedbe.

Razdružitev zahtevkov

K I. točki izreka:

18Tožniki so vložili tožbo zoper dve toženi stranki, in sicer zoper Republiko Slovenijo, ki jo zastopa Vlada RS in Osnovno šolo X. Zoper obe toženi stranki uveljavljajo zahtevek, da sta toženi stranki s prepovedjo vstopa v prostore Osnovne šole X. in s prepovedjo obiskovanja pouka v prostorih osnovne šole ter z napotitvijo tožnikov na šolanje na daljavo posegli v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov. Toženima strankama se prepove nadaljnje poseganje v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov, s tem, da tožnikom omogočita obiskovanje osnovne šole in pouka v prostorih Osnovne šole X., brez izpolnjevanja pogoja PCT in nošenja mask, z dnem izdaje sodbe.

19Tožniki so podali tudi predlog za izdajo začasne odredbe zoper toženi stranki, kot izhaja iz 15. točke te obrazložitve.

20Čeprav so podani identični zahtevki zoper obe toženi stranki, so zahtevki po vsebini drugačne pravne narave. Tožniki se v obrazložitvi svojega zahtevka sklicujejo na ugotovitev nezakonitosti Odloka, in sicer neskladja med določilom prvega odstavka 8. člena Odloka, ki naj bi bil v direktnem nasprotju s 1. točko tretjega odstavka 3. člena Odloka. Tako po mnenju tožnikov, tako Odlok, sklep MIZŠ in navodila MIZŠ posegajo v temeljne z ustavo zajamčene pravice tožeče stranke in jim brez pravne podlage in v nasprotju z Ustavo RS in ZNB onemogočajo obiskovanje šole. Določbe Odloka, sklepa MIZŠ in navodila MIZŠ na tožnike učinkujejo neposredno.

21Tožeče stranke, zoper drugo toženo stranko vlagajo tožbo zaradi njenega dejanja, dne 17. 11. 2021, s katerim naj bi protipravno posegla v človekove pravice in pravice do obveznega šolanja. Gre torej za konkretne in posamične odločitve drugo tožene stranke, ki imajo drugačno naravo kot zahtevek zoper prvo toženo stranko.

22V skladu z 42. členom ZUS-1 lahko sodišče odloči, da se več v enem postopku vloženih zahtevkov obravnava in se o njih odloči v ločenem postopku.¹ Po obrazloženem je sodišče odločilo, da bo zadevo glede na to, da so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 42. člena ZUS-1, razdružilo.

K II. točki izreka:

23Tožba zoper Republiko Slovenijo, ki jo zastopa Vlada RS, je nedovoljena.

24Tožeče stranke so vložile tožbo zoper prvo toženo stranko na podlagi trditve, da je Odlok v neskladju s številnimi določbami Ustave RS in ZNB, tudi v kolikor bi ga bilo mogoče razlagati kot pravno veljavnega, v njem ne obstoji nobena pravna podlaga, ki bi omogočala obvezno testiranje učencev osnovne šole. Določilo prvega odstavka 8. člena Odloka, je v direktnem nasprotju z določbo 1. točke tretjega odstavka 3. člena Odloka. Ukrepi sprejeti na podlagi Odloka, sklepa in navodil MIZŠ posegajo v temeljne človekove z Ustavo RS zajamčene pravice tožečih strank. Tožniki torej izrecno ne izpodbijajo Odloka in sklepa ter navodil ministrice kot neustavnih oziroma nezakonitih, ampak poseg teh aktov v ustavne pravice.

25Tožeče stranke zoper prvo toženo stranko uveljavljajo zahtevek, da je prvo tožena stranka s prepovedjo vstopa v prostore Osnovne šole X. in s prepovedjo obiskovanja pouka v prostorih osnovne šole ter z napotitvijo tožnikov na šolanje na daljavo posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov. Prvo toženi stranki se prepove nadaljnjo poseganje v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov, s tem, da tožnikom omogoči obiskovanje osnovne šole in pouka v prostorih Osnovne šole X., brez izpolnjevanja pogoja PCT in nošenja mask, z dnem izdaje sodbe.

26Prvo tožena stranka predlaga zavrženje tožbe kot nedopustne, ker niso izpolnjeni pogoji, ki ji ZUS-1 določa v 2., 4. oziroma 5. členu.

27V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerim se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je po drugem odstavku 2. člena tega zakona upravna odločba in drug javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanje upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije. Pri tem je v 3. členu ZUS-1 izrecno določeno, da upravni akti niso med drugim tiste odločitve, ki jih nosilci sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti.

28Upravni spor je namenjen zagotavljanju sodnega nadzora nad zakonitostjo odločitev in delovanja javne oblasti. Tovrsten nadzor logično zahteva obstoječi predmet nadzora, to je upravni akt, posamični akt ali dejanje oblastvenega organa. Če tega ni, tudi sodna presoja v upravnem sporu ni mogoča.²

29Na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Pogoj, da določba ureja posamična razmerja, pa pomeni, da mora imeti določba v predpisu pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. S tem ko ureja posamično (konkretno) razmerje, določba predpisa neposredno posega v pravni položaj osebe. V ta namen zato ni treba izdati posebnega upravnega akta.³

30Sodišče je presodilo, da v kolikor tožeče stranke izpodbijajo Odlok (enako pa velja tudi za ostale izpodbijane splošne akte), le-ta ni akt v obliki predpisa, ki bi urejal posamična razmerja. Odlok namreč naslavlja splošen, nedoločljiv krog oseb in ne individualno določene osebe, ter ureja nedoločeno število bodočih primerov. Z določbo 8. člena Odloka in ostalimi akti (sklep MIZŠ in navodila MIZŠ) se namreč na splošno ureja način izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa (obveznost in način testiranja na virus COVID-19 in posledice, če se to ne izvaja), to pa pomeni, da imajo naravo splošnega akta, kar pomeni, da s tožbo, vloženo v upravnem sporu, po četrtem odstavku 5. člena njihovo izpodbijanje ni mogoče⁴.

31Upravni spor zoper predpis z učinkom upravnega akta pa izključuje tudi upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1⁵, ki se uporabi le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek 4. člena ZUS-1). Ta člen predstavlja zakonsko realizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave RS in ureja t.i. subsidiarno sodno varstvo. Ta posebna vrsta spora je oblika sodnega varstva, ki zagotavlja predvsem uresničevanje ustavnih pravic iz 22. člena (enako varstvo pravic), 23. člena (pravica do sodnega varstva), v primerih kjer zakonodajalec ni predvidel sodnega varstva v drugih postopkih (pred rednimi ali specializiranimi sodišči) zaradi nezakonitih aktov (ki niso upravni akti, zoper katere bi bilo mogoče sprožiti upravni spor na podlagi 2. člena ZUS-1) in dejanj oblastvenih organov. Tožba po 4. členu ZUS-1 je torej zadnje sredstvo (ultima ratio), ki preprečuje, da bi tožeča stranka ostala brez vsake možnosti uveljavljati sodno varstvo zoper oblastvene organe, kadar ti z akti kršijo njena temeljna upravičenja.⁶

32Pri tem je bistveno, da je tudi po 4. členu ZUS-1 mogoče le izpodbijanje posamičnih aktov oziroma dejanj, ki neposredno učinkujejo v posameznih primerih v razmerju do konkretno določenih ali določljivih oseb. V obravnavanem primeru za vsebinsko odločanje sodišča o tožbi na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 157. člena Ustave RS ni podana procesna predpostavka odsotnosti drugega sodnega varstva. Tožeča stranka ima zagotovljeno sodno varstvo zoper abstraktne pravne akte (akti, ki ne urejajo posamičnega pravnega razmerja) v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave RS, pred Ustavnim sodiščem.

33Nadalje sodišče ugotavlja, da tožeča stranka s tožbo zoper prvo toženo stranko uveljavlja ugotovitveni zahtevek in prepoved nadaljnjega poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov, s tem, da tožnikom omogočita obiskovanje osnovne šole in pouka v prostorih Osnovne šole X., brez izpolnjevanja pogoja PCT in nošenja mask, z dnem izdaje sodbe. Pri tem ne navaja konkretnega dejanja prvo tožene stranke. Pavšalno zatrjevanje, da gre za dejanja javne oblasti, ki neposredno posegajo v človekove pravice, pa ne zadošča. Po določbi tretjega odstavka 30. člena ZUS-1, če se s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika oziroma se zahteva prepoved izvrševanja posamičnega dejanja, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, je treba v tožbi navesti dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno, organ ali uradno osebo, ki je to storila, dokaze o tem in zahtevek, naj se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi oziroma prepove. Slednjega tožeči stranki nista navedli. Tako v naveden primeru tudi ni procesnih pogojev za vložitev tožbe po drugem odstavku 4. člena ZUS-1.

34Prvo tožena stranka je podala ugovor prepozno vložene tožbe. Glede na obrazložitev, da je tožba nedovoljena, sodišče ni ugotavljalo pravočasnosti vložitve tožbe zoper prvo toženo stranko.

35Po obrazloženem, glede tožbe zoper prvo toženo stranko niso izpolnjene predpostavke za odločanje v obravnavani zadevi, zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom tega člena tožbo zoper prvo toženo stranko zavrglo.

Začasna odredba

K III. točki izreka:

36Zahteva za izdajo začasne odredbe zoper prvo toženo stranko Republiko Slovenijo, ki jo zastopa Vlada RS, se zavrže.

37Tožeče stranke so zoper prvo toženo stranko zahtevale še izdajo začasne odredbe in se napačno sklicevale na določbe ZIZ, ki urejajo začasno odredbo. V upravnem sporu se o zahtevi za izdajo začasne odredbe odloča po 32. členu ZUS-1. Obstoj vložene tožbe je procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe (32. Člen ZUS-1 v zvezi s 1. in 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1).⁷ Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna oz. nedovoljena, ni dopustno tudi vsebinsko obravnavati predloga za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba zoper prvo toženo stranko torej predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in njeno morebitno izdajo. Iz navedenega razloga je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe zoper prvo toženo stranko.

K IV. točki izreka:

38Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov upravnega spora. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1), zato je sodišče odločilo, da stroške v zvezi s tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe v delu, ki se nanaša na prvo toženo stranko, nosi vsaka stranka sama.

¹ Zoper takšen sklep ni pritožbe.
² Sklep VS RS I Up 15/2018 z dne 21. 3. 2018.
³ Glej sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 200/2021 z dne 25. 10. 2021.
⁴ Ob tem je dodati, da upravni spor zoper predpis z učinkom upravnega akta izključuje upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ki se uporabi le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. (Sklep Upravnega sodišča RS II U 353/2021 z dne 8.12.2021).
⁵ V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.
⁶ ZUS-1 s komentarjem, GV založba, Ljubljana 2019, str.39 in 40 (sklep V RS 155/2017 z dne 23. 5. 2018).
⁷ Upravno sodišče RS I U 127272011 z dne 13. 10. 2011, III U 194/2015 z dne 29. 7. 2015.