UPRS Sodba in sklep I U 1426/2020-43

I. Tožbi se deloma ugodi, odločba Upravne enote Zagorje ob Savi, št. 330-104/2007-139 z dne 16. 4. 2020 se v 1. točki izreka, v obsegu, ki se glasi: "ter stavbne parcele in sicer parcele št. 1286/2, 1286/1.5, 1287/2.S in 1287/3.S", izreče za nično.

II. V preostalem se tožba zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo odobril pravni posel za promet s tam navedenim kmetijskim in stavbnim zemljiščem, sklenjen 19. 2. 2007 na podlagi sprejema ponudbe med A. A., s.p. kot sprejemnico ponudbe in B. B. ter C. C. kot prodajalkama (1. točka izreka) ter hkrati zavrnil zahtevo tožnikov za odobritev pravnega posla, sklenjenega z navedenima prodajalkama (2. točka izreka). Svojo odločitev je organ utemeljil na stališču, da je A. A., s.p. v postopku uspelo dokazati predkupno upravičenje po 4. in 5. točki prvega odstavka 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ), medtem ko tožnikoma zatrjevanega predkupnega upravičenja po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ ni uspelo dokazati.

2Drugostopni organ je pritožbo tožnikov zavrnil.

3Tožnika se z odločitvijo organa ne strinja in v tožbi v bistvenem navajata, da sta izjavo po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ podala pravočasno, kar podrobneje utemeljujeta. Ob tem je napačno tudi tolmačenje organa, da bi morala izjavo podati že, ko sta na upravno enoto posredovala izjavo o sprejemu ponudbe, saj tega roka zakon nikjer ne določa, prav tako pa ju je organ s pozivom z dne 22. 2. 2007 pozval k dostavi dokazil o izpolnjevanju predkupnih pogojev do dne 5. 3. 2007, česar sta se sama (za razliko od A. A., s.p.) držala in organu v postavljenem roku dostavila vsa potrebna dokazila. V zvezi s slednjim uveljavljata kršitev ustavnih pravic. Nadalje navajata, da A. A., s.p. eni od prodajalk (C. C.) ni nikdar vročila izjave o sprejemu njene ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča, zaradi česar s to prodajalko pravni posel ni mogel biti sklenjen in ga zato tudi ni mogoče odobriti (saj niso bili izpolnjeni formalni pogoji). Sicer pa A. A., s.p. izjave o sprejemu ponudbe za prodajo zemljiškega zemljišča prodajalkama ni vročila pravočasno. Navedeno podrobneje obrazlagata. V nadaljevanju podajata še navedbe v zvezi z neizvršljivostjo odločbe organa ter navedbe glede izpolnjevanja pogojev za predkupno upravičenje A. A., s.p. kot drug kmet in glede izpolnjevanja pogojev za njuno predkupno upravičenje kot drug kmet oziroma kot kmetijska organizacija, kar podrobneje pojasnjujeta. Nazadnje še navajata, da je organ brez obrazložitve in v nasprotju z zakonom odločil, da se obravnavana zadeva, kljub razglašeni epidemiji in določbam Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19), šteje za nujno in da rok za pritožbo teče, s čimer ju je postavil v neenakopraven položaj in jima kršil ustavno pravico do pravnega sredstva.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se smiselno sklicuje na razloge, navedene v izpodbijani odločbi.

5Stranka z interesom A. A., s.p. v odgovoru na tožbo in pripravljalnih vlogah v bistvenem soglaša z razlogi organa iz izpodbijane odločbe, kar podrobneje utemeljuje.

6Tožnika se v nadaljnjih pripravljalnih vlogah v bistvenem sklicujeta na razloge, ki sta jih podala že v tožbi.

7Sodišče je v obravnavani zadevi sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Zoper sestavo sodišča stranke na glavni obravnavi, niti pred tem pisno, niso podale pripomb.

8Sodišče je 13. januarja 2022 izvedlo javno glavno obravnavo, na kateri je odločalo o izvedbi dokazov. Dopustilo je vpogled v vse listinske dokaze, ki sta jih predlagali stranki, tako tožnik kot stranka z interesom ter zaslišalo stranko z interesom B. B. Dokazne predloge za zaslišanje obeh tožnikov in stranke z interesom C. C. je zavrnilo kot nerelevantne, ker njihove izpovedbe na odločitev ne morejo vplivati, kot je podrobneje razvidno iz obrazložitve sodbe.

9Na glavni obravnavi sta tako tožnika kot tudi stranka z interesom A. A., s.p. vztrajala pri svojih dosedanjih navedbah.

K točki I. izreka

10Tožba je deloma utemeljena.

11Prvostopni organ je odobril pravni posel sklenjen med prodajalkama in v tem upravnem sporu stranke z interesom A. A., s.p. kot kupko ter zavrnil odobritev na podlagi zahteve tožnikov. Predmet ponudbe in odobritve je bilo 28 kmetijskih zemljišč in 4 stavbna zemljišča.

12Sodišče je že v sodbi I U 1597/2015 dne 18. 10. 2016 opozorilo (odločitev na podlagi tožbe v tem upravnem sporu stranke z interesom – A. A., s.p., glej točko 13 te sodbe), da odobritev za stavbna zemljišča ni potrebna, organ pa zanjo tudi ni pristojen. Sodišče pri odločanju v obravnavani zadevi meni enako. Organ, ki je odobril pravni posel tudi za 4 stavbna zemljišča, je presegel svojo pristojnost, ki jo ima na podlagi določb ZKZ v okviru postopka odobritve pravnega posla. Prva procesna predpostavka, ki mora biti izpolnjena za upravno odločanje in uporabo upravnega postopka je, da je zadeva (stvar) o kateri naj odloči organ, sploh upravna zadeva (glej Komentar k Zakonu o splošnem upravnem postopku, stran 66). Promet s stavbnimi zemljišči ni podvržen odobritvi pravnega posla s strani upravnega organa, zato organ o odobritvi pravnega posla za ta zemljišča (o tem upravnem razmerju) absolutno ni bil pristojen za odločanje (129. člen ZUP). Ker pa je odločal, je njegova odločitev v tem obsegu nična, na podlagi 1. točke prvega odstavka 279. člena ZUP (odločba izdana v upravnem postopku v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku).

13Ker na ničnost na podlagi drugega odstavka 37. člena ZUS-1 pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka, je odločbo v obsegu stavbnih zemljišč, izreklo za nično.

K točki II. izreka

14Tožba je v preostalem neutemeljena.

15Tožnika uveljavljata ničnost (celotne) izpodbijane odločbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Da izpodbijana odločba ni neizvršljiva iz razloga, ker stavbna zemljišča ob odločanju (takrat z odločbo z dne 21. 3. 2017, enako lastniško stanje pa je bilo tudi ob izdaji sedaj izpodbijane odločbe), niso več v lastništvu prodajalk B. B. in C. C., se je Upravno sodišče izreklo že v sodbah I U 1329/2017 in I U 1342/2017, zoper kateri tožnik ni vložil revizije (ne drži navedba, da te možnosti ni imel, glej sodno prakso Vrhovnega sodišča, ki dopušča revizijo tudi v primerih, ko Upravno sodišče odpravi izpodbijano odločbo in vrne zadevo upravnemu organu v ponovni postopek). V sodbah I U 1329/2017 in I U 1342/2017 je sodišče navedlo, da je predmet odločbe o odobritvi pravnega posla zgolj izpolnitev posebnega odložnega pogoja za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ki ga predpisuje ZKZ, ne pa presoja izpolnjenosti drugih pogojev za veljavnost tega pravnega posla, niti presoja nemožnosti njegove izpolnitve zaradi morebitne neveljavnosti razpolagalnega posla. Zato navedbe o morebitni neizvršljivosti izpodbijane odločbe, ker predmet ponudbe več ne obstaja (stavbna zemljišča so na podlagi javne dražbe prešla v last tožnikov), torej nemožnost prodajalk, da razpolagajo s predmetom celotne ponudbe, niso podlaga za ugotovitev, da izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti. Sodišče se v obravnavani zadevi v celoti pridružuje stališčem iz sodb I U 1329/2017 in 1342/2017 in se nanje sklicuje. Da pa odobritev pravnega posla za stavbna zemljišča ni upravna stvar je sodišče pojasnilo v obrazložitvi k točki I izreka.

16Po obrazložitvi zavrnitve ugovora neizvršljivosti izpodbijane odločbe se sodišče opredeljuje še do ugovora, da A. A., s.p. nima več pravnega interesa, da se obravnava njen sprejem ponudbe, ker predmeta ponudbe ni več (stavbna zemljišča prodana na javni dražbi), kar tožnika utemeljujeta na prvem odstavku 19. člena ZKZ, ki določa, da upravna enota odobri pravni posel, ta pa glede A. A., s.p. ne obstoji. Glede na že povedano je upravna stvar odobritev pravnega posla prodaje kmetijskih zemljišč. Pravni posel je bil sklenjen pod odložnim pogojem s sprejemom ponudbe A. A., s.p., zato sodišče na podlagi utemeljevanja tožnikov ne vidi razlogov, da A. A., s.p. ne bi imela več pravnega interesa, da se njena ponudba obravnava. Enako ni predmet presoje upravnega organa premoženjsko stanje kupca, zato sodišče zavrača ugovor tožnikov tudi v smeri, da je slabo premoženjsko stanje A. A., s.p. razlog za nepodanost pravnega interesa.

17Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ ugotovil, da A. A., s.p. izpolnjuje predkupno upravičenje kot drug kmet po določbi 4. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ in kot samostojni podjetnik posameznik po 5. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, kar jo uvršča pred tožnika, ki nista izkazala nobenega od pravnih položajev predkupnega upravičenja iz prvega odstavka 23. člena ZKZ.

18Uvodoma se sodišče opredeljuje do ugovora, da sprejem ponudbe A. A., s.p. z dne 19. 2. 2007 ni bil pravočasen. Sodišče šteje, da je bil. Iz ponudbe z dne 15. 1. 2007, ki je bila izobešena na oglasni deski izhaja, da je na njej naveden rok trajanja ponudbe – od 19. 1. 2007 do 19. 2 . 2007. Ponudbo je, po prvem odstavku 20. člena ZKZ, dolžan izročiti lastnik upravni enoti v treh izvodih. Iz drugopisa izvoda ponudbe v upravnem spisu izhaja, da prodajalki nista navedli roka trajanja ponudbe ter da je rok trajanja izobešene ponudbe navedla upravna enota, ko je ponudbo obesila na oglasno desko. Dejstvo je, da je bil na ponudbi naveden kot prvi dan datum 19. 1. in zadnji dan 19. 2. 2007 (ponedeljek). Zakaj tako, ter da je bil 19. 2. 2007 enaintrideseti dan razobešanja, pa ne vpliva na pravočasnost izjave sprejemnika ponudbe, ki je roku navedenem na ponudbi sledil. Sodišče navedeno argumentacijo utemeljuje na argumentu a simile ad simile. Namreč tudi v primerih napačnega pravnega pouka, ko stori napako organ, se napaka ne šteje v škodo stranki, ki napačnemu pravnemu pouku sledi. V obravnavani zadevi je rok trajanja ponudbe navedla upravna enota, ki je ponudbo tudi razobesila, zato sodišče, kot je upravna enota, šteje sprejem ponudbe, ki je bil poslan priporočeno po pošti 19. 2. 2007, torej zadnji dan roka navedenega na ponudbi, in sta ga upravna enota in ena od prodajalk prejeli 20. 2. 2007, za pravočasnega. Navedeno stališče je tudi v skladu s stališčem sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 286/2015 z dne 19. 4. 2017, iz katere izhaja, da so izjave o sprejemu objavljene ponudbe poslane priporočeno po pošti v roku iz ponudbe, pravočasne.

19Po ugotovitvi pravočasnosti sprejema ponudbe A. A., s.p. pa se postavlja vprašanje, ali je bila izjava o sprejemu ponudbe naslovljena na obe prodajalki, povratnico pa je podpisala le ena, pravilna, tako da je na njeni podlagi prišlo do pravnega učinka sklenitve pravnega posla pod odložnim pogojem, ki prodajalki zavezuje. Dejstvo je, da sta prodajalki podali skupno ponudbo za prodajo zemljišč katerih solastnici sta bili; na ponudbi sta navedli isti naslov prebivališča; da je sprejemnica ponudbe A. A., s.p. na pošiljki navedla obe prodajalki ter da je, po vročitvi, ki jo je izvedla pošta, podpisala pošiljko le ena. Zaslišana, je B. B. povedala, da "najbrž ni možno", da sestri ne bi povedala o okoliščini, ki se je nanašala na tako pomembno stvar kot je prodaja kmetije. Določba prvega odstavka 21. člena ZKZ (kot je veljala v letu 2007) omogoča razlago, da v primeru, ko je dana ponudba več ponudnikov, ki so solastniki, in živijo na istem naslovu, da zadošča, da se izjava o sprejemu ponudbe pošlje priporočeno s povratnico, tako da je pošiljka naslovljena na vse ponudnike (enako je stališče sodbe in sklepa Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 3340/2013 z dne 7. 5. 2014). Namreč iz določbe izhaja, da je njen namen le obvestitev prodajalcev, bistveno za nastanek pravnih učinkov pa je, da je ponudba poslana upravni enoti (kot izhaja iz spremembe prvega odstavka 21. člena ZKZ – namensko zgodovinska razlaga). Ob enakem pravnem stanju (besedilu določbe prvega odstavka 21. člena ZKZ kot v obravnavani zadevi) je Vrhovno sodišče v zadevi II Ips 459/2010 navedlo, da ker je ugotovitev pravočasnosti sprejema ponudbe (rok določen v četrtem odstavku 20. člena ZKZ) poverjeno upravni enoti, da neizpolnitev zahteve iz prvega odstavka (da se izjava o sprejemu ponudbe pošlje tudi ponudniku), nima materialnopravnih posledic. Gre za stališče, ki je podano v primeru, ko noben od prodajalcev ni prejel izjave o sprejemu ponudbe, v obravnavani zadevi pa je bila s strani A. A., s.p. poslana obema prodajalkama, le podpisala je vročitev le ena. Sodišče pa še dodaja, da tudi iz sprejema ponudbe tožnikov z dne 27. 1. 2007 ne izhaja, da sta ponudbo za odkup kmetijskega zemljišča podala vsaki od prodajalk ločeno.

20Iz izjave o sprejemu ponudbe izhaja, da je A. A., s.p. uveljavljala prednostno upravičenje kot drug kmet in kot samostojni podjetnik, ki ima zemljišče ali kmetijo potrebno za opravljanje kmetijske dejavnosti. Tožnika ugovarjata, da je lahko dala izjavo le kot samostojna podjetnica, ne glede na to, da je izpolnila tudi, da je drug kmet. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ zaključil, da je A. A. nesporno šteti za kmeta v smislu prve alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ in jo je šteti za predkupno upravičenko po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, pa tudi, da je A. A., s.p. nesporno šteti za samostojnega podjetnika posameznika v smislu določbe četrtega odstavka 24. člena ZKZ in izpolnjuje pogoje za predkupno upravičenko po 5. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ. Relevantno za obravnavano zadevo je, ker je izjavo o sprejemu ponudbe podala A. A., s.p., ali je bilo v postopku pravilno ugotovljeno, ali izpolnjuje pogoje po četrtem odstavku 24. člena ZKZ in jo je zato šteti na podlagi 5. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ (kmet je namreč v smislu ZKZ lahko le fizična oseba, kot izhaja iz prvega odstavka 24. člena ZKZ) za predkupno upravičenko ter ali na tej podlagi izkazuje predkupno upravičenje v konkurenci s tožnikoma. Tožnika zoper ugotovitve organa, dejansko podlago na katerih je ugotovil, da je A. A., s.p. dokazala, da je bila v letu 2006 registrirana za opravljanje kmetijske dejavnosti in je iz kmetijske dejavnosti ustvarila več kot 50 % dohodka, nimata ugovorov. Ugovarjata pa, da dokazil o izpolnjevanju pogojev po četrtem odstavku 24. člena ZKZ ni predložila pravočasno. Ugovor je nerazumljiv, stranka z interesom je namreč nedvomno predložila dokazila o izpolnjevanju pogoja do izdaje izpodbijane prvostopne odločbe, na podlagi teh dokazil pa je odločal organ. Več v zvezi z ugovorom nepravočasnosti predložitve dokazil je tožnikoma pojasnil drugostopni organ na strani 17 in na to obrazložitev se sodišče v celoti sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

21Nadalje tožnika v tožbi navajata, da izpolnjujeta pogoje po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ, kar izhaja iz številnih dokazil, ki sta jih predložila organu, ki bi na njihovi podlagi moral ugotoviti, da izpolnjujeta status kmeta. Ni sporno med strankami, da tožnika v izjavi o sprejemu ponudbe 27. 1. 2017 prednostne pravice nista uveljavljala, sta pa jo na podlagi vloge z dne 5. 3. 2007, v kateri sta navedla, da uveljavljata predkupno upravičenje na podlagi 4. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ kot drug kmet in sicer v smislu četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ.

22Sodna praksa zastopa stališče, da ob podaji izjave o sprejemu ponudbe ni treba, da sprejemnik navede vrstni red predkupne pravice, mora pa ga navesti v postopku pred upravnim organom, ki odloča na podlagi njegove vloge za odobritev pravnega posla. Upravni organ je v postopku, sproženem na podlagi vloge za odobritev pravnega posla, dolžan preveriti, ali je bila pogodba sklenjena s predkupnim upravičencem z najvišjim vrstnim redom, pri čemer gre vsebinsko gledano za zahtevek sprejemnika ponudbe o zatrjevanem predkupnem upravičenju. Organ torej na podlagi trditve in dokazov, ki jih predloži sprejemnik ponudbe, ugotovi (in potrdi z odločbo), da je sprejemnik pravilno podal ponudbo za nakup kmetijskega zemljišča ter da je predkupni upravičenec po 23. členu ZKZ z najboljšim vrstnim redom (I U 1856/2016 z dne 5. 12. 2017).

23V zvezi z zatrjevanjem tožnikov, da sta predložila dovolj dokazov, da bi organ lahko ugotovil izpolnjevanje pogoja po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ, sodišče glede na zgoraj povedano odgovarja, da zahtevka na tej podlagi tožnika nista postavila in zato organ po sedaj zatrjevani pravni podlagi o statusu kmeta ni bil dolžan izvesti ugotovitvenega postopka (enako velja za izpolnjevanje pogojev po petem odstavku 24. člena ZKZ). Zaslišanje tožnikov, ki bi potrdila navedbe v listinskih dokazih o izpolnjevanju pogojev za predkupno upravičenje, glede na navedeno, ker tožnika zahtevka nista postavila, odločitve ne more spremeniti

24Tožnika pa sta uveljavljala, da izpolnjujeta predkupno upravičenje kot drug kmet na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ. Po tej določbi je kmet fizična oseba, ki da izjavo na zapisnik pri upravni enoti, da bo sama ali s pomočjo drugih obdelovala kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobila, da bo iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih pridobivala pomemben del dohodka in izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti iz tretjega odstavka tega člena. V zvezi z izjavo po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ obstaja ustaljena sodna praksa (I U 1519/2010, I U 650/2020, I U 572/2016), da če oseba dokazuje status kmeta z izjavo, da se šteje, da ga izkazuje od takrat, ko takšno izjavo da. Tožnika sta podala izjavo 5. 3. 2007, kar je po izteku roka za sprejem ponudbe, ki je bila izobešena do 19. 2. 2007. Izjava na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ je konstitutivna izjava in pravno učinkuje od trenutka, ko je podana, zato na njeni podlagi tožnika ne moreta dokazovati izpolnjevanja pogoja "drug kmet", saj bi ta pogoj morala izpolnjevati v času izjave o sprejemu ponudbe oziroma vsaj do poteka roka za sprejem ponudbe. Njuna izjava z dne 5. 3. 2007 ni bila prepozna, pač pa, je zaradi svoje pravne narave (konstitutivna) učinkovala šele od dne ko sta jo podala. Na stališče o pravni naravi izjave ne vpliva poziv organa z dne 22. 2. 2007 (oziroma je ne spreminja). Stališče pa tudi ne pomeni spremenjene sodne prakse ( enako stališče o konstitutivni naravi te izjave je sodišče podalo že v zadevi I U 1519/2010 in se nanaša na prodajo v letu 2008). Glede na navedeno je organ pravilno odobril pravni posel A. A., s.p., saj je v konkurenci s tožnikoma izkazala predkupno upravičenje iz 23. člena ZKZ, tožnika pa ne.

25Sodišče pa zavrača tudi ugovor glede napačnega pravnega pouka (opredelitev zadeve kot nujne), saj na zakonitost izpodbijane odločbe ne vpliva in se v celoti sklicuje v zvezi s tem na obrazložitev organa druge stopnje (stran 17).

26Glede na navedeno je sodišče tožbo (razen v obsegu, ko je ugotovilo ničnost odločbe na podlagi drugega odstavka 37. člena ZUS-1) zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

K točki III. izreka

27Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Sodišče kljub delni ugoditvi tožbe ne šteje, da sta tožnika s tožbo deloma uspela, ker je ugoditev posledica ugotovitve ničnosti, po uradni dolžnosti.

28O stroškovnem zahtevku stranke z interesom A. A., s.p. je sodišče odločalo na podlagi določbe 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 primerno uporablja v upravnem sporu. Prvi odstavek 154. člena določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške. V predmetnem upravnem sporu je stranka z interesom nastopala na strani toženke, sodišče pa je tožbo tožnikov zavrnilo. Ker to z vidika njenega pravnega položaja pomeni uspeh, bi morala tožnika povrniti stroške tega postopka stranki z interesom (prvi odstavek 154. člena ZPP), vendar slednja v postopku z odgovorom na tožbo, ostalih pripravljalnih vlogah in na glavni obravnavi vsebinskih navedb, ki bi se nanašale na zavrnitev tožbe in ne bi bile že izražene v izpodbijani odločbi in odločbi drugostopnega organa, ni podala. Njeni stroški se torej štejejo za nepotrebne (prvi odstavek 155. člena ZPP) in ji jih sodišče ni priznalo.