UPRS Sklep II U 227/2021-14

I. Tožba se zavrže.

II. Vsaka stranka sama nosi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijanim obvestilom št. 47801-898/2020-13-BSE z dne 10. 5. 2021 je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju tožena stranka ali Sklad) obvestil ponudnike, ki so oddali prijavo na ponudbo za oddajo kmetijskih zemljišč v zakup, ki je bila na oglasni deski Upravne enote ... nabita od 9. 12. 2020 do 8. 1. 2021, med drugim tudi tožečo stranko, da je bil za zakupnika kmetijskih zemljišč na parcelah številka 291/4, 292, 293/1, 343, 361 vse katastrska občina ..., izbran A. A. Za izbranega zakupnika se to obvestilo šteje kot obvestilo o dodelitvi, za vse ostale prejemnike obvestila (med katerimi je tudi tožeča stranka) pa kot obvestilo o nedodelitvi zemljišča v zakup. V obvestilu so bili prejemniki še opozorjeni, da imajo v skladu s četrtim odstavkom 8. člena Pravilnika o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč možnost podati ugovor v roku 8 dni od dneva prejema obvestila.

2Zoper navedeno obvestilo je tožeča stranka vložila ugovor, na katerega je Komisija za ugovore in licitacije Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije odgovorila v dopisu št. 47801-898/2020 z dne 30. 6. 2021, v katerem je ugovor kot neutemeljen zavrnila.

3Tožeča stranka je v upravnem sporu vložila tožbo, v kateri navaja, da je pri Upravni enoti ... vložila izjavo o sprejemu ponudbe za zakup kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, s kateto je sprejela ponudbo za zakup kmetijskih zemljišč na parcelah številka 291/4, 292, 293/1, 343, 361 vse katastrska občina ... Pri tem je označila, da je zakupnik, zakupnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup in kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v zakup in da je druga kmetijska organizacija, ki potrebuje predmetna zemljišča za opravljanje kmetijske dejavnosti. O njeni izjavi je Sklad odločil z obvestilom, ki po njenem mnenju predstavlja akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj gre za drug javnopravni, enostranski, oblastveni in posamični akt, ki ga je Sklad izdal pri izvrševanju javnega pooblastila, ki mu je dano z zakonom. Ob tem se sklicuje na sodno prakso, iz katere izhaja, da se akti, s katerimi je odločeno o vlogah na javnem razpisu, lahko izpodbijajo v upravnem sporu, v postopku pa se smiselno uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

4Obvestilo, s katerim je bilo odločeno o njeni pravici oziroma pravni koristi, ima zanjo tudi pomembne finančne posledice, saj je zaradi odločitve ostala brez možnosti zakupa zemljišč, na katerih de facto zakup izvaja že več kot 50 let.

5V nadaljevanju tožbe tožeča stranka podrobneje navaja razloge (zmotna uporaba materialnega prava, kršitve pravil postopka ter zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje), zaradi katerih sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano obvestilo odpravi in odloči, da se tožbi ugodi in se izpodbijano Obvestilo o izboru zakupnikov št. 47801-898/2020-13-BSE z dne 10. 5. 2021 spremeni tako, da se zakupna pogodba za zgoraj navedena zemljišča sklene s tožečo stranko. Podredno predlaga, da se izpodbijani akt odpravi in se zadeva vrne tožeči stranki v ponovno odločanje. V obeh primerih pa toženi stranki naloži povračilo stroškov tega postopka.

6V odgovoru na tožbo tožena stranka najprej navaja, da ni podana pristojnost upravnega sodišča, saj gre za spor med dvema zasebnopravnima subjektoma. Sklicuje se na določbe Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), na podlagi katerih je mnenja, da izpodbijano obvestilo o izboru zakupnikov ni upravna odločba, niti drug javnopravni, enostranski in oblastvenega posamični akta, ki bi bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije tožene stranke. To obvestilo je potrebno šteti kot akt poslovanja tožene stranke o izbiri najboljšega sprejemnika ponudbe skladno s pogoji ZKZ in OZ. Zakupna pogodba za kmetijska zemljišča se namreč sklepa po določilih Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ) ter Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ) in je pravni posel zasebnega prava, ki ne ureja javnopravnih razmerij. V postopku sklepanja zakupne pogodbe se tako ne uporabljajo določila ZUP, temveč se pravni učinki ponudbe in sprejema ponudbe presojajo po določbah OZ. Varstvo pravic iz civilnopravnih razmerij med fizičnimi in pravnimi osebami je zato zagotovljeno v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti in ne v upravnem sporu.

7Tožena stranka dalje pojasnjuje, da je sklicevanje tožeče stranke na sodno prakso, da se akti s katerimi je bilo odločeno o vlogah na javnem razpisu, lahko izpodbijajo, ni utemeljeno, saj z izpodbijanim obvestilom ni bilo odločeno o vlogi na podlagi javnega razpisa. Zato zadeve, na katere se sklicuje tožeča stranka, z obravnavano niso primerljive. V nadaljevanju odgovora na tožbo tožena stranka pojasnjuje, zakaj meni, da je tožba neutemeljena tudi po vsebini.

8Tako tožena stranka sodišču primarno predlaga, da tožbo zavrže, podrejeno pa, da jo kot neutemeljeno zavrne, v vsakem primeru pa, da tožeči stranki naloži, da ji povrne stroške postopka.

9Tožba ni dovoljena.

10Na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt pa je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

11Po navedeni določbi je upravna stvar odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, za upravno stvar pa se šteje tudi, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

12V obravnavani zadevi tožeča stranka izpodbija obvestilo, s katerim je Sklad subjekte, ki so sprejeli javno objavljeno ponudbo za oddajo kmetijskih zemljišč v lasti države v zakup, obvestil o izboru prednostnega upravičenca po določbi drugega odstavka 27. člena ZKZ, s katerim bo sklenjena zakupna pogodba. Po odpravi obvestila tožeča stranka od sodišča primarno zahteva, da Skladu kot toženi stranki naloži, da zakupno pogodbo, katere predmet so kmetijska zemljišča, navedena v obvestilu, sklene z njo kot upravičencem do zakupa.

13Obvestilo po presoji sodišča po svoji vsebini ne predstavlja odločitve o kakšni pravici ali pravni koristi tožeče stranke (ali kateregakoli drugega sprejemnika ponudbe) v smislu 2. člena ZUS-1. Pri izboru prednostnega zakupnega upravičenca, s katerim bo sklenjena zakupna pogodba, namreč Sklad ni odločal oblastno v upravni stvari na področju upravnega prava, predpisi, ki urejajo postopek izbora zakupnika pa tudi ne določajo, da organ v zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Da bi bilo zaradi varstva javnega interesa treba v zadevi voditi upravni postopek, pa ne izhaja niti iz narave stvari.

14Pravna razmerja, ki nastanejo pri zakupu kmetijskih zemljišč, ureja zaradi posebnosti zakupa teh zemljišč specialno ZKZ v IV. poglavju z naslovom: „Zakup kmetijskih zemljišč“ (členi od 26 do 38), ki predstavlja v odnosu do splošnega obligacijskega zakonika poseben predpis.¹ To izrecno izhaja tudi iz petega odstavka 27. člena ZKZ, ki določa, da se za zakupna razmerja po tem zakonu uporabljajo določbe zakona o obligacijskih razmerjih, kolikor s tem zakonom ni drugače odločeno. ZKZ v 26. členu določa predmet zakupa, vsebino zakupne pogodbe ter njeno obliko, v drugem, tretjem in četrtem odstavku 27. člena določa vrstni red prednostnih zakupnih upravičencev, v šestem odstavku 27. člena pa ZKZ določa tudi posebnost, ki velja v primeru, ko so predmet zakupa nepremičnine, ki so v lasti Republike Slovenije. V takšnem primeru namreč dovoljenje upravne enote pri izbiri zakupnika ni potrebno. S kmetijskimi zemljišči, ki so v lasti Republike Slovenije, po Zakonu o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju: ZSKZ) gospodari Sklad (prvi odstavek 2. člena ZSKZ), gospodarjenje pa po izrecni zakonski določbi zajema tudi upravljanje, v okvir katerega sodi (poleg ostalega) oddajanje zemljišč v zakup (tretji odstavek 2. člena ZSKZ). Obveznosti in pravice zakupodajalca in zakupnika pa so v splošnem urejena v OZ v X. poglavju z naslovom: „Zakupna (najemna) pogodba“ (členi od 587 do 618).

15Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da pravice in obveznosti strank iz naslova zakupne pogodbe v celoti urejajo predpisi s področja obligacijskega prava, kar velja tudi v primeru, kakršen je obravnavani, ko so predmet zakupa kmetijska zemljišča v lasti države. Varstvo teh pravic, ki sodijo na področje civilnopravnih razmerij, je zato strankam zagotovljeno pred sodišči splošne pristojnosti in ne v upravnem sporu.² To potrjuje tudi sodna praksa civilnih sodišč, v skladu s katero ima neizbrani kandidat, ki je sprejel ponudbo za oddajo kmetijskih zemljišč v zakup, na voljo tožbo, ki jo lahko vloži pred sodiščem splošne pristojnosti, v kateri od sodišča zahteva, da zakupno pogodbo, sklenjeno med Skladom in izbranim kandidatom, razveljavi ter Skladu naloži, da zakupno pogodbo sklene z njim kot prednostnim zakupnim upravičencem.³

16Vrhovno sodišče RS je zavzelo stališče, da aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem in ne pomenijo oblastvenega ravnanja, temveč ravnanje tožene stranke kot vsakega drugega lastnika. Gre za upravljanje s premoženjem Republike Slovenije. Zakonodajalec je namreč Sklad ustanovil z ZSKZ in mu podelil pooblastilo, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije ( prvi odstavek 2. člena ZSKZ). Gospodarjenje pa obsega razpolaganje in upravljanje, ki vključuje tudi oddajanje v zakup. Država je s tem eno izmed svojih neoblastnih funkcij (upravljanje nepremičnega premoženja) prenesla na Sklad, ki opravlja svoje naloge v imenu Republike Slovenije in za njen račun ( peti odstavek 2. člena ZSKZ). Pri tem pa ne ZSKZ, ne ZKZ in tudi ne Pravilnik o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč ne določajo, da Sklad za postopek izbire zakupnika vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Zaradi navedenega Sklad na podlagi določb ZSKZ glede oddajanja kmetijskih zemljišč v zakup ni nosilec javnega pooblastila, na podlagi katerega izdaja upravne akte.⁴

17Ker torej akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, sodno varstvo pravic v zvezi s sklenitvijo zakupnega razmerja pa je tožeči stranki zagotovljeno pred sodiščem splošne pristojnosti, je upravno sodišče iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo kot nedopustno zavrglo. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do navedb v tožbi po vsebini ni opredelilo.

18Stranki sta zahtevali tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrglo, mora vsaka stranka sama nositi svoje stroške.

¹ Točka 17. odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-176/94-19 z dne 5. 10. 1995.
² Sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 861/2003 z dne 28. 9. 2005.
³ Na primer sklep Višjega sodišča v Kopru opr. št. Cp 543/2008 z dne 18. 3. 2009 in sodba opr. št. I Cp 578/2019 z dne 5. 5. 2020 ter sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. II Ips 88/2020 z dne 13. 1. 2021 ter sodba opr. št. II Ips 144/2019 z dne 29. 5. 2020.
⁴ Sklep Vrhovnega sodišča RS opr.št. I Up 194/2021 z dne 3. 11. 2021.