VSRS Sodba U 3/2022-18

Tožba se zavrne.

A.

1Sodni svet je z odločbo Su 199/2021-4 z dne 17. 2. 2022 zavrnil predlog okrožne sodnice svétnice na Okrožnem sodišču v Mariboru A. A. za njeno hitrejše napredovanje v neposredno višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu. V odločbi je pojasnjeno, da je možnost izrednega napredovanja okrajnih in okrožnih sodnikov na podlagi 34. a člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) po učinku enakovredna napredovanju iz posebno utemeljenih razlogov v višji naziv. Šlo naj bi za odstop od splošne sistemske ureditve kariere sodnikov, ki mora biti v vsakem primeru posebej utemeljen. To naj bi terjalo skrbno presojo glede izpolnjenosti pogojev za napredovanje v vsakem obravnavanem primeru, kar Sodni svet opravlja v okviru z zakonom podeljene diskrecijske presoje. Takšno napredovanje je glede na sistemsko ureditev možnost in ne pravica posameznega sodnika. Namen uporabe prostega preudarka je po stališču toženke v oceni, ali obstaja pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka v smislu strokovnosti, delovnih sposobnosti in zmožnosti izpolnjevati vodstvene funkcije, pri čemer Sodni svet odloči, kateri kriteriji ocenjevanja iz 28. člena ZSS so pomembnejši oziroma imajo večjo težo z vidika zahtev sodniškega dela in funkcije, ki jo sodnik opravlja kot nosilec sodne oblasti. Sklicuje se na svoje stališče o upoštevanju podatkov vseh ocen sodniške službe posameznega sodnika, ki ga je Sodni svet zavzel na 25. seji 5. 9. 2019. V nadaljevanju obrazložitve podrobno predstavi (vse) tožničine ocene sodniške službe. Odločitev o zavrnitvi predloga utemeljuje s tem, da skupni rezultati sodničine kariere niso tako nadpovprečni, da bi lahko utemeljili pozitivno odločitev o predlogu za napredovanje. Tega je treba po nadaljnjem stališču presojati po strožjih kriterijih kot npr. hitrejše napredovanje v plačnih razredih ali v položaj svétnika. Sodni svet sklene, da glede na vse navedeno tudi v primeru sodničine kandidature na razpisu za prosto sodniško mesto z višjim nazivom ne bi bilo zagotovljeno, da bo v izbirnem postopku lahko uspela. To svoje stališče dodatno utemelji tudi s pojasnilom, da Sodni svet tožnice ni povabil na razgovor v zvezi z razpisom za tri mesta višjih sodnikov, na katerem je kandidirala tudi tožnica.

2Zoper odločbo Sodnega sveta tožnica vlaga tožbo na podlagi 36. člena Zakona o sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve). V njej uveljavlja zmotno uporabo določb ZSS, kršitev drugega odstavka 14. člena (enakost pred zakonom) in 155. člena (prepoved povratne veljave pravnih aktov) Ustave. Meni, da je toženka uporabila prosti preudarek v nasprotju z namenom zakonskega pooblastila, in ji očita neustrezno utemeljitev tožničinega neizpolnjevanja standarda nadpovprečnosti.

3Sklicujoč se na četrti odstavek 34. a člena ZSS, nasprotuje stališču toženke, da je za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu treba izpolniti pogoj nadpovprečnosti skozi celotno sodniško kariero. Navaja, da je takšno stališče v nasprotju z namenom zakonodajalca, ki je prvotno obliko napredovanja z novelo ZSS-H¹ dopolnil tako, da je bilo sodnikom omogočeno napredovanje v višji sodniški naziv pod milejšimi pogoji kot za izjemno napredovanje, z namenom ohranitve zasedenosti sodišč nižje stopnje z izkušenimi sodniki. Stališču toženke o upoštevanju vseh ocen sodniške službe očita kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave, ker povzroča neenakopravno obravnavo sodnikov, ki so bili obravnavani pred 5. 9. 2019 in po tem datumu, hkrati pa naj bi to stališče kršilo prepoved iz 155. člena Ustave. Nadalje meni, da se toženka ne bi smela opreti na stališče Vrhovnega sodišča iz sodbe U 5/2021 z dne 31. 8. 2022 v konkretni zadevi. Utemeljuje, da je bil v obravnavanem primeru prosti preudarek uporabljen na način, ki ni v skladu z namenom danega zakonskega pooblastila, in da je uporaba diskrecijske pravice pri odločanju o napredovanju posameznega sodnika znotraj njegove sodniške kariere bistveno bolj omejena kot v izbirnem postopku za prosto mesto na sodišču višje stopnje. V zvezi s tem graja odločanje o njenem napredovanju z obravnavo njene kandidature na razpisu za tri sodniška mesta višjih sodnikov na Višjem sodišču v Mariboru in poudarja, da je toženka zato, ker je ni povabila na razgovor, sklenila, da ne bi bilo zagotovljeno, da bi v izbornem postopku za prosto sodniško mesto z višjim nazivom lahko uspela. V nadaljevanju tožbe nato podrobno povzema podatke o svoji storilnosti, pritožbenem uspehu in vsebini svojega dela skozi celotno sodniško kariero, in v zvezi s tem opozarja na zanjo ugodne ocene njenega dela. Meni, da je Sodni svet praviloma vezan na oceno sodniške službe, ki jo izdela personalni svet, razen če bi v posebej predvidenem postopku ugotovil bistvena odstopanja med ugotovitvami iz ocene in dejanskimi podatki. Meni tudi, da je izpodbijana odločitev arbitrarna, ker ni obrazložena na način, ki omogoča njen preizkus glede na vnaprej znane objektivne podatke. Zatrjuje še, da toženka ni ustrezno utemeljila tožničinega neizpolnjevanja standarda nadpovprečnosti. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženki v novo odločanje. Podredno predlaga, da Vrhovno sodišče samo (vsebinsko) odloči o njenemu predlogu za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu.

4Toženka je na tožbo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev. V odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je takšno napredovanje sodnika možnost, ne pa pravica sodnika. Zavrača očitke o kršitvi načela enakosti pred zakonom, navaja, da odločitev o upoštevanju več ocen sodniške službe in s tem več podatkov o delu sodnika omogoča podlago za kakovostnejšo presojo in boljše odločitve, udejanjanje sprejetega stališča pa pomeni le spremembo postopka oziroma prakse. Zato po mnenju toženke ne more iti za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave, saj navedene spremembe, upoštevaje jezikovno razlago, namreč ni mogoče umestiti med akte, omenjene v določilu prvega odstavka 155. člena Ustave. Pojasnjuje, da je zgolj naključje, da je toženka na isti seji odločala o tožničinem napredovanju in njeni kandidaturi na razpisu za tri sodniška mesta višjih sodnikov na Višjem sodišču v Mariboru. Opozarja, da je dejstvo, da tožnice ni povabila na razgovor v zvezi z razpisom, sicer uporabila le kot dodatni argument za odločitev. Odklanja razlago, po kateri bi Sodni svet moral slediti oceni sodniške službe, ker bi takšno stališče zanikalo samostojnost Sodnega sveta pri odločanju. Poudarja, da toženka pri odločanju o napredovanjih upošteva tudi načelo enakosti pred zakonom med sodniki (enako plačilo za enako delo, enakost pri uporabi kriterijev za ocenjevanje itd.), vodi pa jo tudi skrb za učinkovito in odgovorno sodstvo. Pojasnjuje težave s sedanjo zakonsko ureditvijo napredovanja sodnikov v nazivu na istem sodniškem mestu in njenim izvajanjem (neprijavljanje sodnikov na zahtevnejša sodniška mesta, pogosta „nekonkurenčnost“ sodnikov z višjimi nazivi s sodniki z nižjimi nazivi pri izbirnih postopkih, neenotna uporaba kriterijev pri ocenjevanju sodnikov pri različnih personalnih svetih). Sklene, da je strožja presoja hitrejšega napredovanja v nazivih na istem sodniškem mestu za prvostopenjske sodnike v primerjavi z ostalimi oblikami hitrejšega napredovanja zakonsko skladna in pravzaprav nujna za pravilno delovanje obstoječega sistema napredovanj sodnikov. Poudarja še, da pri odločanju po prostem preudarku tudi ni omejena v smislu predpisanega postopka ugotavljanja bistvenih odstopanj med ugotovitvami v (zadnji) oceni sodniške službe in dejanskimi podatki o delu sodnika.

5Tožnica je na javni glavni obravnavi dopolnila svoja tožbena izvajanja in odgovorila na trditve toženke iz odgovora na tožbo. Poudarila je, da upoštevanje vseh ocen sodniške službe pri tu spornem napredovanju, skladno stališču toženke, sprejetemu na 25. seji in dopolnjenemu na 52. seji, pomeni poseg v ustavno načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave brez intervencije zakonodajalca, za kar toženka nima pooblastila v okviru pooblastila odločanja po prostem preudarku. Določba 34.a člena ZSS jasno določa kriterije, ki morajo biti izpolnjeni, da lahko sodnik napreduje. Tožnica nadalje meni, da je navedeno stališče toženke zavezujoča podlaga za odločanje v posamičnih primerih, da ima lastnost splošnega akta, sprejetega na podlagi tretjega odstavka 33. člena »Pravilnika« (pravilno – Poslovnika) Sodnega sveta, in da zanj velja prepoved retroaktivne veljave iz 155. člena Ustave. Izpostavlja, da ta prepoved jamči, da predpisi ne bodo naknadno posegli v pričakovane pravice, sicer ni mogoče zaupati v veljavno pravo in ni mogoče govoriti o pravni državi. S tem v zvezi poudarja, da je bila njena prva ocena sodniške službe sprejeta pred uveljavitvijo novele ZSS-H in da je razumno predvidevanje, da bi se zoper nadaljnje svoje ocene pritožila, če bi poznala navedeno stališče toženke. Ne drži zato po njenem mnenju, da je zgolj špekulacija tožnice, da bi se pritožila, če bi navedeno stališče bilo znano že pred letom 2019. Tožnica izpostavlja stališče sodne prakse, da obstoj formalnih pogojev iz četrtega odstavka 34.a člena ZSS pomeni močno domnevo, da sodnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv in da ima toženka polje proste presoje, da presodi, ali obstaja pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka, in da oceni, ali bi sodnik, če bi se prijavil na prosto sodniško mesto, v izbirnem postopku lahko uspel. S tem v zvezi toženki očita postopanje, iz katerega sledi, da je bilo odločanje o njenem, tu obravnavanem predlogu, prestavljeno na sejo, na kateri se je obravnavala njena kandidatura na razpisana tri sodniška mesta na Višjem sodišču v Mariboru. Dodaja, da toženka ni upoštevala dejstva, da je namestnica vodje oddelka in da se nikoli ni izogibala sprejemati odgovornejših nalog. Zato ne sprejema pojasnila toženke, da tu obravnavni tip napredovanja povzroča težave pri zasedbah razpisanih prostih sodniških mest, ker se sodniki nižjih sodišč nanje ne prijavljajo iz razloga, ker se višji sodniški naziv lahko doseže na nižjem sodišču. Tožnica je poudarila tudi bistveno spremembo vsebine zadev, o katerih odločajo sedaj sodniki na družinskih oddelkih okrožnih sodišč, in izpostavila pomembno in zahtevno zadevo, o kateri je odločala - ugotavljanje očetovstva, spočetega z biomedicinsko pomočjo na Češkem. Podrobno je utemeljevala, zakaj s svojim delom odstopa po kriteriju učinkovitosti od drugih primerljivih sodnic. Podala je nadalje svoje razumevanje ocene Personalnega sveta Vrhovnega sodišča. Meni, da je imelo pri odločanju vpogled v primerjalne podatke o delu družinskih sodnikov na državni ravni in da zato očitek toženke, da je na državni ravni napredovalo največ sodnikov z območja Višjega sodišča v Mariboru, za tožnico ne drži. Toženki očita, da izpodbijana odločba nasprotuje navedeni oceni njene sodniške službe na način, da jo je izničila. Po razumevanju tožnice iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je smisel kariernega sodniškega sistema tudi v tem, da se poleg kvalitete nagrajujeta zvestoba in obseg opravljenega dela v sodnikovi poklicni karieri. Tožnica se sprašuje, kakšno nagrado za dosedanje delo in vzpodbudo za nadaljnje delo ji daje tožena stranka s sporočilom, da je sicer kvalitetna, učinkovita in uspešna sodnica, a je 13 let pred upokojitvijo dosegla višek sodniške kariere, saj glede na predhodne ocene sodniške službe ne more pričakovati napredovanja v nazivu na istem sodniškem mestu. To sporočilo izkrivlja namen tu sporne oblike napredovanja.

6Tožnica je v spis na javni glavni obravnavi vložila naslednje listine: pripad zadev 2008 junij do 2022 v odstotkih (A 21), pripad zadev 2008 - junij 2022 – številčno (A 22) in pripad zadev I/IV P N in I N 2008 - junij 2022 v odstotkih (A 23), odredbo višje sodnice Alenke Zadravec z dne 17. 4. 2019 (A 24), dopolnitev predloga za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu tožeče stranke z dne 13. 1. 2022 (A 25) in pa zapisnik Sodnega sveta s tega dne (A 26) ter dopolnitev predloga, to je poročilo elektronske pošte o oddaji (A 27).

7Toženka je na javni glavni obravnavi vztrajala pri stališčih iz izpodbijane odločbe in odgovora na tožbo. Poudarila je, da iz zakona ne izhaja, da je vzpostavljen avtomatizem, tj. da ni potrebna presoja Sodnega sveta, temveč je napredovanje uspešno ob izpolnjevanju v zakonu predpisanih kriterijev. Izpostavila je nadalje, da je njena odločba jasna, obrazložena s kriteriji, ki so bili z njene strani upoštevni; drugih, prikritih sporočil toženka ne podaja in jih ni podala niti v izpodbijani odločbi. Zato zavrača trditve tožnice o sporočilni vrednosti izpodbijane odločbe. Prav tako zavrača trditve, da je namenoma odločila, da bo tožničin predlog za hitrejše napredovanje obravnavala hkrati z izbirnim postopkom, ter pojasnjuje, da je znano in statistično izkazano, da toženka ne uspe obravnavati vseh predvidenih točk dnevnega reda. Zgolj naključje je, da se je na isti seji odločalo o tožničinem napredovanju in o izbirnem postopku, v katerem je bila tožnica tudi kandidatka za zasedbo prostega sodniškega mesta na Višjem sodišču v Mariboru. Razlogi za odločitev toženke so navedeni tako v izpodbijani odločbi kot tudi v obrazložitvi, zakaj tožnica ni bila povabljena na razgovor v izbirnih postopkih, kar pa ni predmet tega spora. Toženka se »distancira« od navedb tožnice v zvezi s pomenom opuščenih možnosti vložitve pritožb zoper starejše ocene tožničine sodniške službe. Meni, da to ne more biti predmet odločanja v tem sporu, in dodaja, da so tožnici kot sodnici poznane pravne možnosti v posameznem primeru. Poleg tega pritrjuje tožnici, da se njeno delo v času spreminja, kar pa je toženka upoštevala. Pojasnila je, da je upoštevanje več ocen sodniške službe namenjeno pridobivanju več podatkov o delu sodnika, kar omogoča bolj kakovostno presojo. Meni, da tožnica s predloženimi podatki o statističnem gibanju zadev pravzaprav pritrjuje, da je do določenega obdobja večino pripada na družinskih oddelkih predstavljal »lažji del odločanja« - tj. sporazumi, kar se v zadnjem obdobju bistveno spreminja. Toženka opozarja, da si striktno prizadeva upoštevati načelo enakosti pred zakonom med sodniki, enako plačilo za enako delo in enakost pri uporabi kriterijev za ocenjevanje. Vendar ni zgolj pozitivna osebna kariera sodnika cilj napredovanj sodnikov, temveč, da je napredovanje zgolj sredstvo za doseganje višjega cilja, tj. neodvisno, odgovorno in učinkovito sodstvo. Toženka ob odločanju v posamičnih primerih vrednoti izkušnje posameznega sodnika v primerjavi s celotnim sodnim sistemom.

8V dokaznem postopku je Vrhovno sodišče prebralo priloge tožbe, v spisu označene z A1 do A20, listine, ki so bile na javni glavni obravnavi vložene v spis s strani tožnice (v spisu označene z A 21 do A 27), priloženi spis toženke z opr. št. Su 199/2021 skupaj s prilogami tega spisa, označenimi z A1 do A16.

9Iz razlogov, razvidnih iz obrazložitve te sodbe, je zavrnilo dokazna predloga tožnice, naj se pridobijo: (1) podatki, izoblikovani v praksi Sodnega sveta o pogojih za napredovanje sodnikov v višji naziv na istem sodniškem mestu od sprejetja novele ZSS - H do 5. 9. 2019, in (2) statistični podatki o rezultatih dela družinskih sodnic in sodnikov na drugih sodiščih v Republiki Sloveniji.

B.

10Tožba ni utemeljena.

Splošna izhodišča

11Državni zbor sodnika izvoli na predlog Sodnega sveta (130. člen Ustave). Ustava nadalje predpisuje, da Sodni svet sestavlja enajst članov. Pet jih izvoli na predlog Predsednika republike Državni zbor iz vrst univerzitetnih profesorjev prava, odvetnikov in drugih pravnikov, šest članov pa izmed sebe izvolijo sodniki, ki trajno opravljajo sodniško funkcijo (131. člen Ustave). Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je Sodni svet z vidika organizacije državne oblasti poseben organ (državni organ sui generis), ki ga ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti (odločba Ustavnega sodišča U-I-224/96, 11. točka obrazložitve); da pri oblikovanju Sodnega sveta sodelujejo zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti (prav tam, 10. točka obrazložitve); da je zato, ker za sodnike ni vzpostavljena neposredna odgovornost sodnikov volivcem, v skladu z zahtevo po medsebojni odvisnosti nosilcev različnih funkcij državne oblasti to, da izvršilna in zakonodajna oblast sodelujeta pri imenovanju sodnikov (prav tam, 16. točka obrazložitve); in da je Sodni svet eden izmed garantov sodniške neodvisnosti, ker o sodnikovem položaju odloča organ, v katerem imajo sodniki večino, preostala sestava Sodnega sveta pa naj bi omogočala prevladujočo vlogo strokovnih kriterijev pri odločanju o vprašanjih, ki opredeljujejo sodnikov položaj (prav tam, 10. točka obrazložitve).

12Iz ustavnosodne presoje izhaja nadalje, da so pri opredeljevanju položaja sodnikov pomembni standardi in merila, izoblikovani v mednarodnih dokumentih, čeravno ti dokumenti niso bili sprejeti v obliki zavezujočih mednarodnih instrumentov (prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06, 62. točka obrazložitve). Po stališču Ustavnega sodišča gre za standarde in merila, ki so neodtujljivi v vsaki demokratični družbi. Med tovrstne standarde in merila spada zahteva, da mora biti vsaka odločitev, ki se nanaša na imenovanje ali kariero sodnika, utemeljena na objektivnih kriterijih in jo mora sprejeti neodvisen organ (prim. Mnenje št. 1 o standardih, ki se nanašajo na neodvisnost sodstva in nepremakljivost sodnikov, ki ga je sprejel Posvetovalni svet evropskih sodnikov pri Svetu Evrope). Iz standardov, razvidnih iz mednarodnih dokumentov, izhaja priporočilo, da se vzpostavijo, objavijo in uporabijo objektivni kriteriji za izbiro sodnikov na razpisanih prostih mestih in za napredovanje sodnikov s ciljem, da se o izbiri in napredovanju odloča vsebinsko, tj. v oziru na kvalifikacije, integriteto, usposobljenost in učinkovitost (prav tam). Izraža se pomen preglednosti delovanja neodvisnega organa in obrazložitev odločitev (prim. Mnenje št. 24, ki ga je sprejel Posvetovalni svet evropskih sodnikov pri Svetu Evrope).

13Sodni svet je po Ustavi eden izmed garantov sodniške neodvisnosti in opravlja pomembno vlogo pri konstituiranju sodne oblasti. Tudi na zakonski ravni je nanj naslovljeno varovanje samostojnosti in neodvisnosti sodne veje oblasti ter poleg tega skrb za zagotavljanje kakovosti dela sodišč in sodnikov ter javnega ugleda sodstva (prvi odstavek 2. člena ZSSve). Sodni svet ravna tako, da se varuje in krepi zaupanje v sodno vejo oblasti, ingriteto sodstva in neodvisnost sodnika (drugi odstavek 2. člena ZSSve). Ima pristojnost (med drugim) odločati o napredovanju sodnika v višji sodniški naziv (druga alineja 2. točke prvega odstavka 23. člena ZSSve), hitrejšem napredovanju v plačnih razredih, v položaj svetnika ali na višje sodniško mesto (tretja alineja iste določbe) in izjemnem napredovanju v višji sodniški naziv (četrta alineja iste določbe). ZSSve določa tudi, da je Sodni svet samostojen in neodvisen državni organ (2. člen ZSSve). Ko Sodni svet odloča o predlogih za izvolitev sodnika, o napredovanju sodnikov, potrditvi ocene, da sodnik ne ustreza sodniški službi, in o nezdružljivosti sodniške funkcije, samostojno oceni izpolnjevanje pogojev v skladu z zakonom, ki ureja sodniško službo (prvi odstavek 32. člena ZSSve). ZSSve določa tudi, da Sodni svet o teh vprašanjih, kot pomembnejših, odloča z dvotretinjsko večino. Sodni svet odloča oblastno-avtoritativno in strokovno avtonomno. Razumeti je treba, da je zakonska ureditev odsev stremljenj h krepitvi položaja Sodnega sveta kot pomembnega akterja pri uravnavanju razmerij med posameznimi vejami oblasti, ko gre za konstituiranje sodne oblasti in položaj sodnikov kot nosilcev sodne veje oblasti; pa tudi njegove odgovornosti pri spodbujanju učinkovitosti in kakovosti razsojanja.

14Jedro obravnavanega spora so vprašanja, ki jih sproža možnost napredovanja v neposredno višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu za sodnike svetnike sodišč prve stopnje. Ta je urejena v četrtem odstavku 34.a člena ZSS. Določba 34.a člena ZSS se v celoti glasi:

»Sodnik lahko iz posebno utemeljenih razlogov napreduje v neposredno višji sodniški naziv (okrožni, višji, vrhovni sodnik). O napredovanju odloči sodni svet na predlog personalnega sveta, ki je pristojen za oceno sodniške službe.

Ne glede na določbo prejšnjega odstavka odloči o izjemnem napredovanju v naziv vrhovni sodnik državni zbor na predlog sodnega sveta.

Posebno utemeljeni razlogi iz prvega odstavka tega člena so dani, če iz ocene sodniške službe izhaja, da sodnik izpolnjuje pogoje za izjemno napredovanje v višji sodniški naziv.

Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena lahko okrajni oziroma okrožni sodnik svetnik na istem sodniškem mestu napreduje v neposredno višji sodniški naziv, če so pretekla najmanj tri leta od imenovanja sodnika na položaj svetnika in če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Pri tem napredovanju lahko doseže največ naziv višjega sodnika, na istem sodniškem mestu pa ne more biti imenovan na položaj višjega sodnika svetnika.²

Sodnika iz prejšnjega odstavka se z letnim razporedom dela v skladu z zakonom, ki ureja sodišča, razporedi praviloma za sojenje v pomembnejših zadevah ter za opravljanje dodatnega dela pri izvrševanju sodne funkcije v okviru mentorstva, lahko pa se ga tudi dodeli na sodišče višjega položaja, ki ustreza njegovemu nazivu.«

15Iz besedila četrtega odstavka 34.a člena ZSS izhaja, da Sodni svet o predlogu za navedeno napredovanje odloča po prostem preudarku. Taka razlaga te določbe ZSS je uveljavljena v sodni praksi Vrhovnega sodišča. Kadar ima organ pooblastilo, da odloča po prostem preudarku, posameznik nima pravice zahtevati odločitve z določeno vsebino, a odločanje po prostem preudarku tudi ne pomeni pravno nevezanega odločanja.³ Zakon o upravnem postopku, ki se v postopkih pred Sodnim svetom smiselno uporablja, če ZSSve ne določa drugače (prvi odstavek 31. člena ZSSve), določa v tertjem odstavku 6. člena: »V upravnih zadevah, v katerih je organ po zakonu ali po predpisu lokalne skupnosti upravičen odločati po prostem preudarku, mora biti odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. Namen in obseg pooblastila določa zakon ali predpis lokalne skupnosti, ki vsebuje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.« Iz ustavnosodne presoje izhaja, da mora biti namen pooblastila za odločanje po prostem preudarku praviloma izrecno določen že v zakonu ali vsaj jasno razviden oziroma ugotovljiv iz zakonskega besedila in ne morda le iz obrazložitev zakonskega predloga v zakonodajnem postopku (odločba Ustavnega sodišča U-I-69/92).

16Namen prostega preudarka Sodnega sveta pri odločanju o hitrejšem napredovanju sodnikov v zakonu ni izrecno določen, ga je pa mogoče izluščiti iz določb ZSSve in ZSS. Pri tem je treba upoštevati naslednje. Možnost poklicnega napredovanja sodnikov glede na stimulacijski vpliv prispeva k izboljševanju strokovne usposobljenosti sodnikov, njihove uspešnosti pri obvladovanju izzivov sojenja in nadaljnji krepitvi osebnostnih lastnosti, pomembnih za lik sodnika, kot so odgovornost, zanesljivost in preudarnost. Vse to prispeva k ustvarjanju ugodnih pogojev za uresničevanje pravice do sodnega varstva, kar je izjemnega pomena za udejanjanje vladavine prava in izgrajevanje zaupanja v delo sodišč. Zakonsko urejene možnosti napredovanja v sodniški karieri so tako na eni strani gradnik posebej pomembnega javnega interesa, tj. kakovostnega in učinkovitega izvrševanja sodne oblasti, na drugi strani pa omogočajo uresničevanje upravičenega interesa ustreznega poklicnega napredovanja sodnikom pod enakimi pogoji. Ko zakon za odločanje o napredovanju določa, da ima Sodni svet prosti preudarek, mu prostor presoje daje, da v okviru zakonsko očrtanega prostora presoje, upoštevaje načelo enakosti pred zakonom, v primeru izpolnjevanja formalnih zakonskih pogojev pretehta, ali je predlog za napredovanje utemeljen tako z vidika navedenega javnega interesa kot tudi z vidika upravičenega interesa posameznega sodnika za ustrezno poklicno napredovanje. Sodni svet je pri tem vezan tako na formalne kot tudi na vsebinske zakonsko opredeljene kriterije. Upoštevati je nadalje treba, da je prvina procesa odločanja Sodnega sveta ovrednotenje zakonsko opredeljenih kriterijev iz prvega odstavka 28. člena ZSS (teh ni mogoče neposredno uporabiti), upoštevaje pri tem merila iz drugega odstavka istega člena, ki jih sprejme Sodni svet (prim. 4. točko prvega odstavka 23. člena ZSSve). To v procesu odločanja po logiki stvari same vključuje naslavljanje razlik pri standardih, pričakovanih za posamezen tip napredovanja. Naloga Sodnega sveta je, da z ustreznim ovrednotenjem kriterijev iz prvega odstavka 28. člena ZSS, pomembnimi za posamezni tip napredovanja, upoštevaje pri tem merila iz drugega odstavka istega člena, soprispeva k izgrajevanju pričakovanih standardov opravljanja sodniške službe. Na ta način udejanja svoj del odgovornosti in skrbi za kakovost dela sodišč, kar mu je zaupano z ZSSve. Prav skrb za kakovost in učinkovitost dela prvostopenjskih sodišč je bila izpostavljena kot posebni cilj v zakonodajnem gradivu ob uveljavitvi možnosti napredovanja sodnika svetnika na neposredno višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu, ker ta tip napredovanja pripomore k stalnosti izkušenih sodnikov pri sodiščih nižjega položaja (prim. op. 2). Za razumevanje namena prostega preudarka in v tem okviru izoblikovanja navedenih standardov s strani Sodnega sveta ni nepomembno, (1) da je sestava Sodnega sveta odsev sodelovanja sodne, izvršilne in zakonodajne veje oblasti, (2) da ima v strukturi delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti Sodni svet posebno mesto, ta njegov položaj pa se odraža na vseh področjih izvajanja njegovih pristojnosti, torej tudi pri oblikovanju navedenih standardov in odločanju po prostem preudarku v posamičnih primerih; in (3) da je Sodni svet kot neodvisen in samostojen ustavni organ avtonomen pri odločanju, kar ZSSve izrecno ureja, ko določa, da samostojno v skladu z zakonom oceni pogoje za napredovanje. Namen prostega preudarka izhaja tako iz namena celotnega delovanja, položaja in pooblastil Sodnga sveta. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da ni vezan na oceno sodniške službe personalnega sveta in da je Sodnemu svetu z namenom uresničevanja njegove vloge kot državnega organa sui generis in skladno z delom njegove odgovornosti za stanje v sodstvu treba priznati pristojnost, da odloči, kateri izmed kriterijev iz prvega odstavka 28. člena ZSS so pomembnejši oziroma imajo večjo težo z vidika zahtev sodniškega dela in funkcije (prim. npr. odločitev Vrhovnega sodišča U 1/2020). Sodni svet mora podatke o delu sodnika celostno ovrednotiti in pojasniti, katerim kriterijem ocenjevanja iz 28. člena ZSS daje večjo težo (prim. sodbo Vrhovnega sodišča U 3/2020). Javni interes pri tovrstnih predlogih za napredovanje je tudi v predvidljivosti pravil o napredovanju sodnikov, ki se kaže v vnaprej določenih primerljivih okoliščinah in kriterijih, ki tako javnosti kot sodnikom pomenijo jasen okvir za napredovanje (iz obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča U 2/2021).

17V danem primeru je treba imeti pred očmi še naslednje. ZSS v pogledu pričakovane strokovne usposobljenosti, uspešnosti pri obvladovanju izzivov sojenja in osebnostnih lastnosti, kot so odgovornost, zanesljivost in preudarnost, ne razlikuje med višjim sodnikom, ki je ta naziv pridobil z napredovanjem na neposredno višje sodniško mesto, in višjim sodnikom, ki je ta naziv pridobil z napredovanjem na istem sodniškem mestu. V sodni praksi je s tem v zvezi v kontekstu četrtega odstavka 34.a člena ZSS uveljavljeno stališče, da mora Sodni svet odgovoriti na vprašanje, ali bi sodnik, če bi se prijavil na razpis za prosto sodniško mesto z višjim sodniškim nazivom, lahko uspel; iz tega se izpeljuje, da je »zgornja meja nadpovprečnosti določena z izpolnjevanjem pogojev za neposredno višje sodniško mesto, kar pomeni, da mora Sodni svet opraviti presojo primernosti kandidata za višji sodniški naziv ob upoštevanju vseh meril, ki jih določa 28. člen ZSS« (prim. npr. sklep Vrhovnega sodišča U 11/2021). Pomembna je presoja, ali obstaja pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka v smislu strokovnosti, delovnih sposobnosti in zmožnosti opravljanja vodstvenih funkcij (prim. npr. sodbo Vrhovnega sodišča U 2/2021).

K domnevni kršitvi načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), prepovedi povratne veljave pravnih aktov (155. člen Ustave) in domnevni vezanosti Sodnega sveta na oceno sodniške službe

18Glede na obrazloženo zakonska ureditev ne daje opore za tožničino stališče, po katerem bi moral biti Sodni svet praviloma vezan na oceno sodniške službe, ki jo izdela personalni svet, razen če bi v vnaprej predpisanem postopku ugotovil bistvena odstopanja v ugotovitvah iz ocene sodniške službe. Spomniti je treba, da ZSSve izrecno določa, da Sodni svet samostojno oceni izpolnjevanje pogojev (med drugim) za napredovanje sodnika v skladu z zakonom, ki ureja sodniško službo (prvi odstavek 32. člena ZSSve), in da personalni svet po zakonu nima pristojnosti odločati o napredovanju sodnika. Drži pa, kar trdi tožnica, da je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, po katerem glede sodnika, ki izpolnjuje formalne kriterije iz četrtega odstavka 34.a člena ZSS, velja »močna domneva« o utemeljenosti hitrejšega napredovanja v neposredno višji sodniški naziv (prim. npr. sodbo Vrhovnega sodišča U 8/2021). Vendar bi bilo zmotno razumevanje, da se iz navedenega stališča lahko izpelje posledica, za katero se zavzema tožnica. Prav tako bi bilo zmotno razumevanje, da stališče o »močni domnevi« morda predpostavi obstoj zakonske domneve, ki bi Sodnemu svetu nalagala dolžnost, da ob odločanju o napredovanju na neposredno višji sodniški naziv ovrže oceno personalnega sveta o hitrejšem napredovanju. Pojma zakonske domneve, ki ima v pravu nedvoumno izoblikovan pomen, namreč niti ne omenja niti ne utemeljuje obstoja prvin zakonske domneve v zakonskem dejanskem stanu.

19Tožnica nadalje zatrjuje, da je stališče toženke, da je za sporno napredovanje potrebno izpolniti pogoj nadpovprečnosti skozi celotno sodniško kariero, v nasprotju z določbo 34.a člena ZSS in namenom zakonodajalca. Poleg tega po mnenju tožnice ne drži niti stališče, da sta napredovanji po prvem in četrtem odstavku 34.a člena ZSS enakovredni.

20Tožnica ne pojasni, kateri del obrazložitve izpodbijane odločbe vsebuje stališče toženke o pogoju nadpovprečnosti skozi celotno sodniško kariero. Vrhovno sodišče takega stališča v njej ni našlo. Tožnica prav tako ne pojasni, kje v izpodbijani odločbi je stališče, da sta napredovanji po prvem in četrtem odstavku 34.a člena ZSS »enakovredni«. Kot pravilno opozarja toženka v odgovoru na tožbo, je zavzela stališče, da sta napredovanji po prvem in četrtem odstavku 34.a člena enakovredni po učinku. To pomeni zgolj to, da v obeh primerih sodnik napreduje v neposredno višji naziv na istem sodniškem mestu. V tem smislu sta napredovanji po učinku enakovredni, kljub temu, da so formalni pogoji za ta tip napredovanja po navedenih določbah različni.

21Očitek, da stališče Sodnega sveta, sprejeto 5. 9. 2019 in upoštevano v izpodbijani odločbi, po katerem se pridobijo, pa tudi upoštevajo vse ocene sodniške službe, krši načelo enakosti pred zakonom, je treba zaradi specialnosti umestiti na področje varovanja pravice, ki jo jamči 22. člen Ustave. Toda pravica do enakega varstva pravic ne jamči, da se praksa v času ne sme spreminjati (prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-164/15). Tudi načelo enakosti pred zakonom ne jamči pred različno zakonsko ureditvijo v različnih časovnih obdobjih (prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-239/14, Up-1169/12). Vendar skladno z načeli pravne države (2. člen Ustave) je treba poiskati ravnovesje med stalnostjo in predvidljivostjo in s tem zaupanjem v pravo na eni strani ter potrebo po razvoju prava oziroma prilagajanju prava spremenjenim družbenim razmeram na drugi strani (prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-164/15).

22Presoja okoliščin danega primera z vidika teh premis izpostavlja naslednje. Prvič. V sodni praksi je uveljavljeno stališče, da je za sporno obliko napredovanja ključna presoja, ali bi sodnik lahko uspel, če bi se prijavil na razpisno prosto mesto z višjim nazivom.⁴ Drugič. Za izbirne postopke Merila za izbiro kandidatov za sodniško mesto v drugem odstavku 8. člena za tiste kandidate, ki že opravljajo sodniško službo, izrecno zapovedujejo pridobitev ocen sodniške službe. Tretjič. Ta določba je procesne narave, a ni mogoče spregledati, da navedena Merila v drugem odstavku 10. člena določajo, da se izpolnjevanje kriterijev ugotavlja zlasti na podlagi dejstev in ugotovitev, ki izhajajo iz ocen sodniške službe ter ob upoštevanju doseženega sodniškega naziva. Četrtič. Navedena merila so bila sprejeta in objavljena leta 2017. Petič. Sodni svet je v izpodbijani odločbi obrazložil, da mu podatki o delu sodnika skozi njegovo celotno sodniško kariero omogočajo celostno in ekstenzivno presojo z vidika usposobljenosti za opravljanje sodniške službe v bodoče. S tem je pojasnil stvaren razlog za stališče, po katerem se pregledajo podatki o delu sodnika skozi celotno sodniško kariero, vsebovani v ocenah sodniške službe. Vrhovno sodišče ne najde razlogov zoper stališče, da koristi tovrstnega vpogleda v celotno sodniško kariero pred odločitvijo Sodnega sveta o napredovanju v neposredno višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu iz razlogov pomena tovrstnega napredovanja pretehtajo morebitno poslabšanje položaja tistih sodnikov, ki ga lahko sproži tovrstni vpogled. Šestič. Morebiten pomislek, da v okoliščinah obravnavanega primera ne bi moglo biti razumno predvidljivo upoštevanje stališča tožene stranke (iz leta 2019), po katerem se upošteva (med drugim) pregled celotne sodnikove poklicne poti tudi, ko se odloča o napredovanju v neposredno višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu, ni utemeljen. Dodati velja, da je tudi tožnica predlog za hitrejše napredovanje zasnovala ob upoštevanju dejstev iz celotne svoje sodniške kariere. Smiselno uveljavljenemu očitku kršitve pravice iz 22. člena Ustave glede na obrazloženo ni mogoče slediti. Iz doslej razloženega je razvidno, zakaj ni bil pomemben pregled odločitev toženke o tu spornem tipu napredovanja, izdanih pred 5. 9. 2019, in posledično, zakaj je Vrhovno sodišče zavrnilo dokazni predlog za pridobitev teh odločitev toženke.

23ZSSve v tretjem odstavku 25. člena določa, da Sodni svet sprejema ocene in mnenja v obliki stališč (vsebinsko enaka je določba 33. člena Poslovnika Sodnega sveta). Da bi ZSSve stališčem, sprejetim na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZSSve, pripisal naravo splošnega akta, iz tega zakona ne izhaja. Četudi se pričakuje, da bo Sodni svet lastna mnenja, pomembna za odločanje v posamičnih zadevah iz drugega odstavka 25. člena ZSSve (tak je obravnavani primer), dosledno upošteval, to samo zase ne pomeni, da ima tako mnenje že zato naravo splošnega akta. Temeljni značilnosti splošnega akta po materialnem kriteriju sta splošnost in abstraktnost pravil z eksternim učinkom. Teh značilnosti tu sporno stališče Sodnega sveta nima. Kadar odločba Sodnega sveta iz drugega odstavka 25. člena ZSSve izhaja (med drugim) iz že zavzetega (in objavljenega) stališča Sodnega sveta, je tako stališče sestavni del razlogov izpodbijane odločitve. Kot tako je predmet sodnega preizkusa v upravnem sporu. Vrhovno sodišče dodaja, da se po 43. členu Poslovnika Sodnega sveta stališča Sodnega sveta objavijo na njegovi spletni strani, kar prispeva k preglednosti dela Sodnega sveta.

24Upoštevanje stališča Sodnega sveta z dne 5. 9. 2019, oprtega na Merila za izbiro kandidatov za sodniško mesto, ima v danem primeru učinek za naprej (prim. s tem v zvezi npr. odločbo Ustavnega sodišča U-I-80/16, U-I-166/16, U-I-173/16, točki 19 in 20). Očitek kršitve prepovedi iz 155. člena Ustave zato ni utemeljen.

K domnevnemu nedopustnemu posegu v načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov

25Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člena Ustave) se v ustavnosodni presoji razume kot prepoved izpostavljanja naslovnikov pravnih norm stopnji nepredvidljivosti in negotovosti pravnih posledic njihovih storitev in opustitev, ki je, upoštevaje vse okoliščine, ustavnopravno nesprejemljiva. To načelo pravne države prepoveduje obstoj predpisov, ki že zaradi svoje nejasne ubeseditve v konkretnih primerih omogočajo arbitrarno delovanje javne oblasti (iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-49/17, U-I-98/17). Tožničine trditve, da je določba 34.a člena ZSS v pogledu zahtevanih kriterijev za tu sporni tip napredovanja jasna, izključujejo njen očitek o kršitvi ustavne zahteve po jasnosti in pomenske določljivosti predpisov. Tega očitka, naslovljenega sicer na upoštevanje vseh ocen sodniške službe pri tu spornem napredovanju, ki ga ureja navedena zakonska določba, zato ni mogoče presojati z vidika zahteve po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov. Razumeti jih je, da tožnica (smiselno) zatrjuje samovoljo pri razlagi navadnega prava in s tem kršitev pravice iz 22. člena Ustave. Vrhovno sodišče mora zato odgovoriti na vprašanje, ali morda besedilo četrtega odstavka 34.a člena ZSS izključuje možnost upoštevanja vseh ocen sodniške službe.

26Besedilo četrtega odstavka 34.a člena ZSS opredeljuje formalne pogoje za tu sporni tip napredovanja. Temu pritrjuje tudi tožnica, ko se sklicuje na sodno prakso in stališče sodne prakse, da četrti odstavek opredeljuje formalne pogoje za tu sporni tip napredovanja (prim. npr. sodbo Vrhovnega sodišča U 8/2021).

27Hierarhija v nazivih (kar je tema spornega tipa napredovanja) je odsev potrebe po tovrstnem razlikovanju med sodniki. Na ta način se izrazijo različna pričakovanja v pogledu usposobljenosti, uspešnosti in osebnostne primernosti za izzive sodniške službe, ker so po naravi stvari z višjim sodniškim statusom povezane večje zahteve, pa tudi odgovornost. Iz tega izhaja naslednje: kadar so za pridobitev višjega sodniškega statusa, izraženega z enakim sodniškim nazivom, v zakonu predpisani različni formalni pogoji, to ne pomeni, da so z njimi (pred)opredeljena različna pričakovanja v pogledu usposobljenosti, uspešnosti in osebnostne primernosti za izzive, ki jih prinašajo zahteve po večji stopnji odgovornosti, povezani z višjim nazivom. Tako razumevanje pomena formalnih pogojev bi preseglo njihov namen. Poleg tega bi ustvarilo razlike znotraj višjega statusa, kot se izraža z višjim sodniškim nazivom. Če beremo skupaj v formalnem pogledu različne možnosti napredovanj na neposredno višje sodniško mesto v kontekstu pridobitve višjega sodniškega naziva, je zato na mestu stremljenje k iskanju skupnega imenovalca za vsebinsko presojo za vse te možnosti. Ta mora izhajati iz ugodne ocene o prognozi sodnikovega napredka v karieri in s tem iskanja odgovora na vprašanje, ali bi sodnik lahko uspel v izbirnem postopku. Dodati velja, da se z upoštevanjem skupnega vsebinskega imenovalca za vse v formalnem pogledu različne možnosti napredovanja v neposredno višji sodniški naziv (tega se opredeljuje po poti ustreznega ovrednotenja v zakonu na splošni in abstraktni ravni opredeljenih vsebinskih kriterijev), doseže zasledovani stimulacijski vpliv te oblike napredovanja na ravni države. To je izjemnega pomena, saj je možnost napredovanja v sodniški karieri na eni strani gradnik posebej pomembnega javnega interesa, tj. izboljševanje kakovosti in učinkovitosti izvrševanja sodne oblasti, na drugi strani pa omogoča uresničevanje upravičenega interesa ustreznega poklicnega napredovanja sodnikom v neposredno višji sodniški naziv pod vsebinsko enakimi pogoji.

28Besedilo četrtega odstavka 34.a člena ZSS s tem, ko opredeljuje formalne pogoje za tu sporni tip napredovanja, ne izključuje možnosti, da Sodni svet upošteva (med drugim) tudi celotno sodnikovo poklicno pot zlasti na podlagi dejstev in ugotovitev, ki izhajajo iz ocen sodniške službe (prim. drugi odstavek 10. člena Meril za izbiro kandidatov za sodniško mesto). Tako očrtana podlaga za odločanje Sodnega sveta ni v nasprotju z namenom četrtega odstavka 34.a člena ZSS, saj ni nezdružljiva s posebnim ciljem/namenom tega tipa napredovanja – zagotoviti visoko strokovno in učinkovito delo sodišč po poti stalnosti sodnikov na prvostopenjskih sodiščih z možnostjo napredovanja pod blažjimi formalnimi pogoji, kot je to omogočeno po prvem odstavku istega člena (tj. če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za izjemno napredovanje v višji sodniški naziv). Stališče Sodnega sveta z dne 5. 9. 2019 glede na obrazloženo ne temelji na razlagi, ki bi jo ustaljene metode razlage prava izključevale. Smiselno uveljavljena kršitev pravice iz 22. člena Ustave zato ni podana.

29Navedeni razlogi dodatno pojasnjujejo stališče iz sodbe Vrhovnega sodišča U 5/2021, po katerem je Sodni svet pri oceni o prognozi sodnikovega kariernega napredka, ki spada v polje prostega preudarka, »utemeljeno upošteval tudi celotno [sodnikovo] kariero,« upoštevajoč pri tem tudi prejšnje ocene sodniške službe. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča pred citirano sodbo je razvidno drugačno stališče. Po tem stališču »zahteva Sodnega sveta, izražena v (načelnem) stališču, da se pri napredovanju po četrtem odstavku 34.a člena ZSS upoštevajo rezultati sodnikovega dela skozi celotno sodniško kariero ni niti logična niti smiselna in nasprotuje sistematiki napredovanja, kot jo vzpostavlja že zakon« (iz obrazložitve odločitve Vrhovnega sodišča U 2/2020).

K domnevnim nepravilnostim pri uporabi prostega preudarka in pomanjkljivi obrazložitvi

30Tožnica ne nasprotuje prostemu preudarku Sodnega sveta, a zatrjuje, da je bil prekoračen oziroma da je bil uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, zaradi katerega je bilo pooblastilo za odločanje o prostem preudarku Sodnemu svetu zaupano. Kot je razumeti, meni, da je bilo odločeno v nasprotju z namenom zakonskega pooblastila zato, ker je polje proste presoje Sodnega sveta ob odločanju o napredovanju na neposredno višje sodniško mesto bistveno bolj omejeno, kot je v izbirnem postopku kandidata za višje sodniško mesto. Po stališču tožnice v zakonu ni podlage za strožje ocenjevanje sodnikov, ki so že »na položaju svetnika.« Meni, da je pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka pri njej izkazana, kar potrjujeta zadnji dve oceni sodniške službe. Poleg tega izraža nestrinjanje z oceno izpodbijane odločbe, da njeni skupni rezultati niso tako nadpovprečni, da bi lahko utemeljili pozitivno odločitev. To svoje mnenje opira na dejanske okoliščine iz njene poklicne sodniške kariere. Te okoliščine (kot je reševanje težjih zadev na družinskem oddelku, majhno število pritožb v zadevah, v katerih je odločala, njena učinkovitost, delež potrjenih odločitev, delež sklenjenih poravnav, število rešenih zadev glede na letnico prvega vpisa, njena pripravljenost reševanja sodnih zaostankov, dodatno izobraževanje in uspešen zaključek magistrskega študija) podrobno opisuje. Navaja še, da Personalni svet Višjega sodišča pri njej v nasprotju z drugimi ocenjevanimi sodniki ni upošteval razmerja med številom rešenih zadev in številom zadev, v katerih je bilo vloženo pravno sredstvo. Poleg tega meni, da je Personalni svet Vrhovnega sodišča upošteval podatke o delu sodnikov na družinskih oddelkih v državi in da delajo na njenem oddelku sodnice na zgornji meji zmogljivosti ter da boljšega rezultata zato niti ni mogoče doseči.

31Vrhovno sodišče mora najprej odgovoriti na vprašanji s področja grajane razlage zakonskega prava: (1) ali je četrti odstavek 34.a člena ZSS bistveno bolj omejujoč za prosti preudarek tožene stranke, kot ji je zaupan v izbirnih postopkih; in (2) ali je pravilna razlaga tožene stranke o strožjih zahtevah glede odstopanja od povprečja pri tu spornem tipu napredovanja v razmerju do napredovanja v položaj sodnika svetnika in hitrejšega napredovanja v plačnih razredih.

32Postopka izbire kandidata za razpisano prosto višje sodniško mesto (kar pomeni napredovanje za sodnike, ki že opravljajo sodniško službo) in napredovanje v neposredno višji naziv na istem sodniškem mestu sta različna, a oba omogočata, da sodnik pridobi višji sodniški naziv. V tem pogledu sta obe možnosti v primeru uspeha kandidata po učinku primerljivi, kljub temu da so različni formalni pogoji in postopek za navedena tipa napredovanj. Vendar se z vidika pridobitve višjega sodniškega naziva drugi tip ne razlikuje od prvo navedenega tipa napredovanja.

33Vrhovno sodišče tako pritrjuje tožnici, da sta različna postopka izbire kandidatov za višje sodniško mesto na razpisanem prostem mestu in napredovanja sodnika v neposredno višji naziv na istem sodniškem mestu. Tudi sicer so okoliščine v obeh postopkih različne. V drugem postopku se sodnik ne sooča z drugimi sodniki, ki se potegujejo za izbiro, glede na to, kdo izmed njih najbolje izpolnjuje zakonsko predpisane kriterije. Vendar mora tudi v drugem postopku Sodni svet odgovoriti na vprašanje, ali sodnik, upoštevaje usposobljenost, učinkovitost in osebne lastnosti, dosega pričakovanja za možnost izbire, izhajajoč pri tem iz zahtevanih standardov za opravljanje sodniške službe na neposredno višjem sodniškem mestu. Z vidika te dolžnosti prosti preudarek pri odločanju o drugem tipu napredovanja (po četrtem odstavku 34.a člena ZSS) ni bolj omejen kot pri odločanju o prvem tipu napredovanja. Vrhovno sodišče dodaja, da iz razlogov, navedenih v 16. točki obrazložitve, ne more slediti tožničinemu stališču, da so v ZSS vsi pogoji za napredovanje določno opredeljeni.

34Napredovanje v neposredno višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu se glede na to, da je ključen odgovor, ali bi bil sodnik lahko izbran na razpisu, ker izpolnjuje pogoje za višje sodniško mesto, razlikuje od hitrejšega napredovanja na položaj sodnika svetnika in hitrejšega napredovanja v plačnih razredih. Ta razlika utemeljuje možnost stopnjevanja zahtev po odstopanju od povprečja primerljive skupine sodnikov do meje, ki omogoča uspeh v izbirnem postopku pri tu spornem tipu napredovanja. Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) zahteva tudi, da se različni položaji urejajo ustrezno različno (prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča U-I-186/12, 24. točko obrazložitve).

35Že je bilo obrazloženo, da proces odločanja Sodnega sveta po prostem preudarku predpostavlja ovrednotenje zakonsko opredeljenih kriterijev iz prvega odstavka 28. člena ZSS (saj teh ni mogoče neposredno uporabiti pri odločanju), upoštevaje pri tem merila iz drugega odstavka istega člena. Ta proces po logiki stvari same vključuje v okviru zakonsko očrtanega prostora presoje tudi naslavljanje razlik v pogledu standardov, pričakovanih za posamezen tip napredovanja (prim. 16. točko te obrazložitve). Spomniti je treba tudi, da je naloga Sodnega sveta, da z ustreznim ovrednotenjem kriterijev iz prvega odstavka 28. člena ZSS, pomembnim za posamezni tip napredovanja, upoštevaje pri tem merila iz drugega odstavka istega člena, soprispeva k izgrajevanju pričakovanih standardov opravljanja sodniške službe. Obseg presoje Vrhovnega sodišča je, izhajajoč pri tem iz tretjega odstavka 40. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), na tem področju izvajanja pristojnosti Sodnega sveta v upravnem sporu po prvem do tretjem odstavku 36. člena ZSSve soopredeljen z ustavno očrtanim položajem Sodnega sveta. Ta je izražen z njegovo sestavo, ki je odsev sodelovanja med sodno, izvršilno in zakonodajno vejo oblasti, ter njegovim posebnim mestom v strukturi delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti, ko gre za odločanje o konstituiranju sodne veje oblasti in odločanje o položaju sodnikov. Da bi bil lahko ta ustavni položaj Sodnega sveta spoštovan in ohranjen v sodnem sporu med sodnikom in Sodnim svetom, Vrhovno sodišče ne sme nedopustno omejevati prostora presoje, ki je iz že navedenih razlogov zaupan Sodnemu svetu kot posebnemu ustavnemu organu. Drugačno stališče bi nesprejemljivo okrnilo ustavno očrtani položaj Sodnega sveta in lahko celo izničilo ustavno zasnovo Sodnega sveta kot ustavnega organa sui generis v strukturi delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti. Preizkus Vrhovnega sodišča je, upoštevaje te značilnosti upravnega spora po prvem, drugem in tretjem odstavku 36. člena ZSSve, na tem področju kontrolne narave in se v tem okviru omejuje na preizkus: (1) zakonitosti postopka, (2) morebitne prekoračitve zakonskega okvira za prosti preudarek in (3) morebitnega odločanja v nasprotju z namenom prostega preudarka (prim. 2. točko prvega odstavka in drugi odstavek 27. člena ZUS-1 v zvezi s 36. členom ZSSve); (4) ali je bil morda popačen zakonski pojem ali prostor presoje, (3) ali so bila spoštovana splošno in posebej določena merila za ovrednotenje, (4) ali so bili morda kot odločilni upoštevani premisleki, ki so tuji področju in (5) ali je sodišču omogočeno, da opravi kontrolno funkcijo.

36Izpodbijano odločbo bo Vrhovno sodišče z vidika domnevnih nepravilnosti pri uporabi prostega preudarka in očitka pomanjkljive obrazložitve preizkusilo v navedenem okviru. Upoštevati mora nadalje, kot je že bilo obrazloženo, da je v sodni praksi v kontekstu četrtega odstavka 34.a člena ZSS uveljavljeno stališče, da mora Sodni svet odgovoriti na vprašanje, ali bi sodnik, če bi se prijavil na razpis za prosto sodniško mesto z višjim sodniškim nazivom lahko uspel in da se iz tega izpeljuje, da je »zgornja meja nadpovprečnosti določena z izpolnjevanjem pogojev za neposredno višje sodniško mesto. To pomeni, da mora Sodni svet opraviti presojo primernosti kandidata za višji sodniški naziv ob upoštevanju vseh meril, ki jih določa 28. člen ZSS« (prim. npr. sklep Vrhovnega sodišča U 11/2021). Pomembna je presoja, ali obstaja pozitivna prognoza sodnikovega kariernega napredka v smislu strokovnosti, delovnih sposobnosti in zmožnosti opravljanja vodstvenih funkcij (prim. npr. sodbo Vrhovnega sodišča U 2/2021). Vrhovno sodišče pri preizkusu izpodbijane odločbe tudi ne more spregledati, da Merila za izbiro kandidatov na sodniško mesto izrecno predpisujejo, da se izpolnjevanje kriterijev presoja »zlasti na podlagi dejstev in ugotovitev, ki izhajajo iz ocen sodniške službe« (drugi odstavek 10. člena navedenih meril).

37Sodni svet je v izpodbijani odločbi celostno in skupno oceno podal, izhajajoč iz dejstev in ugotovitev iz njenih ocen sodniške službe (te tudi konkretno povzema) ter upoštevaje mnenja instančnih sodnikov, izdelana ob priložnosti izdelave ocen sodniške službe. Na tej podlagi je sklenil, da se tožnica uvršča (le) nekoliko nad povprečje. Poudaril je, da po številu vloženih pritožb zoper odločitve ne odstopa od primerljivih drugih sodnikov, kar, po toženkinem stališču, velja tudi za leti 2019 in 2020. Personalni svet Vrhovnega sodišča je, ko je odločal o pritožbi tožnice zoper oceno Personalnega sveta Višjega sodišča v Mariboru, posebej poudaril, da sta bili od 828 rešenih zadev v ocenjevanem obdobju v pritožbenem postopku le dve razveljavljeni in tri zadeve spremenjene.

38Izpodbijana odločba je utemeljena torej na konkretnih podatkih o delu tožnice v njeni sodniški karieri, izhajajoč pri tem iz dejstev in ugotovitev iz ocen sodniške službe, kot to določajo Merila za izbiro kandidatov za sodniško mesto v drugem odstavku 10. člena. Kot sledi iz prilog spisa toženke Su 166/19, temelji (med drugim) na primerjavah s sodniki z oddelka, kjer je sodniško službo opravljala tožnica – predlagateljica tu spornega napredovanja. Iz prilog spisa Su 166/19 so namreč konkretni podatki za primerjavo razvidni iz priloženih tabel, izdelanih na Okrožnem sodišču v Mariboru. Vrhovno sodišče dodaja, da Merila za kakovost dela sodnikov in oceno sodniške službe, ki jih je sprejel Sodni svet, upoštevajo kot primerljive tiste sodnike, ki sodniško službo opravljajo na sodišču ocenjevanega sodnika, saj se podatki za primerjavo zberejo in mnenje izdela na tem sodišču (prim. 4. člen teh meril). Ta primerjava je običajna in v mnenju predsednika oziroma vodje oddelka tudi upoštevana (4. člen teh meril).

39Vrhovno sodišče v razlogih priložene odločitve Personalnega sveta Vrhovnega sodišča o tožničini pritožbi zoper oceno Višjega sodišča v Mariboru ni našlo nobene podlage za razumevanje, da so bili za primerjavo tožničinih dosežkov morda upoštevani podatki o delu družinskih sodnikov v državi. Če bi v pritožbenem postopku Personalni svet Vrhovnega sodišča morda imel pred očmi te podatke za primerjavo, bi odstopil od tistih iz Meril za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe in od podatkov, s katerimi je razpolagal Personalni svet Višjega sodišča v Mariboru. Razumno je predpostaviti, da bi na to posebej opozoril in te podatke v obrazložitvi tudi predstavil. Dodati velja, da tožnica ni pojasnila, kje v odločitvi Personalnega sveta Vrhovnega sodišča vidi podlago za svoje stališče, da naj bi upošteval primerjavo s podatki o delu družinskih sodnikov v državi. Vrhovno sodišče zato tem tožničinim trditvam ne more slediti.

40Tožnica izpostavlja v tožbi pomen statističnih podatkov o rezultatih dela družinskih sodnikov na drugih sodiščih v državi še z naslednjega zornega kota. Njene trditve s tem v zvezi in o delu na zgornji meji zmogljivosti bi se dalo namreč razumeti, da s temi podatki želi dokazovati, da se učinkovitosti ne da več izboljševati in da so zato nerealne zahteve po bistvenem odstopanju od povprečja. Toda tožnica bi lahko opozorila na nerealne zahteve glede pričakovanja po večjem odstopanju od povprečja in še boljši učinkovitosti svojega dela v predlogu za hitrejše napredovanje. S tem bi lahko utemeljevala potrebo po iskanju drugačnih, dodatnih podatkov za primerjavo od tistih, ki so običajni za primerjavo, tj. po podatkih o delu družinskih sodnikov v državi, kar izpostavlja šele v tožbi. Vrhovno sodišče ni našlo ovir za opozorilo v tej smeri že v predlogu za hitrejše napredovanje. Ob tem izhodišču je dokazni predlog, naj se (šele) v tem sodnem postopku pridobijo navedeni podatki, nedovoljena tožbena novota (prim. tretji odstavek 20. člena ZUS-1). Spomniti je treba še, da bi predlagana primerjava odstopala od tiste, ki se zahteva po Merilih za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe in je običajna. Z gledišča presoje, ali so bili upoštevani bistveni vidiki za odločanje Sodnega sveta, Vrhovno sodišče zato nima podlage za očitek, da je bila morda presoja Sodnega sveta, ki je izhajala iz dejstev in ugotovitev ocen tožničine sodniške službe, pomanjkljivo zasnovana, ker ni zaobjela tudi podatkov za vse sodnike, ki sodijo na družinskih oddelkih v državi. Predlagano dokazovanje se z navedenega gledišča izkaže kot nepotrebno.

41Iz izpodbijane odločbe nadalje sledi, da niso bile spregledane ocene sodnikov, ki so njeno delo spremljali z zornega kota vloge sodnikov pritožbenega sodišča in so bili pritegnjeni k sodelovanju v postopku izdelave ocen sodniške službe. Če se toženka ni oprla na mnenje vodje oddelka za družinsko sodstvo na Okrožnem sodišču v Mariboru, to ne pomeni, da odločitev ni utemeljena z bistvenimi razlogi za odločitev po prostem preudarku. Smiselno enako velja za: pomen (dveh) mnenj, izdelanih ob priložnosti tožničine kandidature na prosto sodniško mesto na Višjem sodišču v Mariboru s strani tega sodišča, iz katerih sledi, da ima tožnica ustrezne delovne sposobnosti, strokovno znanje, osebnostne lastnosti in socialne veščine, potrebne za zasedbo prostega mesta pri Višjem sodišču v Mariboru; za pomen dejstva, da opravlja naloge namestnice vodje oddelka; za tožničine trditve o svojih dosežkih z vidika zahtevnosti obravnavanih zadev in števila sklenjenih poravnav v primerjavi s sodnicami z oddelka, za tožničino ovrednotenje pomena majhnega števila vloženih pravnih sredstev zoper njene odločitve v družinskih zadevah in sojenja v zahtevnih kazenskih zadevah ter za njeno prizadevanje na področju mentorstva in izobraževanja ter izven opravljanja sodniškega poklica. Drugačno ovrednotenje pomena navedenih okoliščin za celostno in skupno oceno tožničine sodniške kariere zaradi odločitve o pozitivni prognozi sodničinega kariernega napredka v smislu strokovnosti in delovnih sposobnosti v tem sodnem postopku bi preseglo prostor presoje Vrhovnega sodišča, kot mu je zaupan v prvem do tretjem odstavku 36. členu ZSSve v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ter tretjim odstavkom 40. člena ZUS-1, izhajajoč pri tem iz ustavno očrtanega položaja Sodnega sveta. V okviru tega je na tu obravnavanem področju izvajanja pristojnosti Sodnega sveta pomemben odgovor na vprašanje, ali je mogoče na toženo stranko nasloviti očitek, da v postopku niso bile raziskane pomembne okoliščine in da morda niso bili upoštevani bistveni vidiki. Tega očitka pa na toženko ni mogoče nasloviti, saj so bila upoštevana dejstva in ugotovitve iz ocen tožničine sodniške službe, kot je to že bilo obrazloženo; pri čemer iz podatkov spisa ni razvidno, da bi tožnica že pred tem sodnim sporom predlagala, skladno z drugim odstavkom 7. člena Meril za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe, npr. vpogled v zadevo ugotavljanja očetovstva v primeru oploditve z biomedicinsko pomočjo na Češkem, ki jo je obravnavala in ki jo je kot zahtevno izpostavila na glavni obravnavi.

42Prav tako toženi stranki ni mogoče očitati, da bi pomembni vidiki ostali nepojasnjeni, ali da so bili morda kot odločilni upoštevani razmisleki, ki bi bili tuji področju. Toženi stranki v okoliščinah primera ni mogoče očitati niti, da bi bili popačeni zakonski kriteriji iz prvega odstavka 28. člena ZSS, niti da bi bile popačene zahteve drugega odstavka 32. člena istega zakona, ki določa, da morajo biti za oceno o hitrejšem napredovanju nadpovprečno izpolnjeni vsi kriteriji iz 28. člena ZSS. Enako velja za prostor presoje, ki je v zvezi z izoblikovanjem zahtevanih standardov za posamezen tip napredovanja na zakonski ravni zaupan Sodnemu svetu (in ne Vrhovnemu sodišču). Prav tako se izpodbijana odločba ne odmika niti od splošno uveljavljenih meril za ovrednotenje. Očitku arbitrarnosti, ki ga naslavlja tožnica na izpodbijano odločbo, Vrhovno sodišče zato ne more slediti. Razlogom izpodbijane odločbe, ki utemeljujejo, zakaj je Sodni svet podal izpodbijano celostno in skupno oceno, ni mogoče očitati nerazumnosti.

43Če je tožena stranka pretehtala, da dosedanji uspehi tožnice še ne dajejo podlage za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu, s tem ni odločila v nasprotju z namenom določbe četrtega odstavka 34.a člena ZSS, razvidnim iz zakonodajnega gradiva. Sodni svet z zavrnitvijo predloga glede na obrazloženo tudi ni prekoračil okvira za prosti preudarek in Vrhovno sodišče je lahko opravilo kontrolno vlogo. Dodati je treba še, da pojasnila toženke v izpodbijani odločbi v zvezi s položajem tožnice v postopku izbire sodnikov za tri razpisana mesta na Višjem sodišču v Mariboru ni mogoče razumeti kot nosilni razlog izpodbijane odločitve.

44Drži, da si tožnica očitno in iskreno prizadeva za opravljanje sodniške funkcije na pritožbenem sodišču in se torej nikakor ne izogiba večji odgovornosti, ki jo prinaša delo višjega sodnika. Vendar ta njena prizadevanja glede na vse obrazloženo na drugačno presojo ne morejo imeti vpliva. Specifične težave z zasedbo prostih sodniških mest, pojasnjene s strani Sodnega sveta, so opis stanja na splošni ravni. Nanje navedena prizadevanja tožnice ne morejo vplivati. Vrhovno sodišče pritrjuje tožnici tudi, da v danem primeru okoliščina neenakosti kriterijev za oceno o hitrejšem napredovanju sodnikov svetnikov na prvostopenjskih sodiščih pri personalnih svetih na ravni pritožbenih sodišč v državi, na kar opozarja toženka, ne more biti upoštevna. Tožnica je namreč toženki predložila odločitev o hitrejšem napredovanju, ki jo je podal Personalni svet Vrhovnega sodišča. Vendar tudi to glede na vse obrazloženo ne more imeti odločilnega pomena. Dodati velja še, da neprimernosti sistema napredovanj za okrožne sodnike svetnike na zakonski ravni, na katerega opozarja tožnica, v sodnem postopku ni mogoče naslavljati. Ti njeni pomisleki zato niso mogli biti upoštevni pri odločanju v danem primeru. Toda Vrhovno sodišče na tem mestu ponovno izpostavlja, da se po izpodbijani odločitvi ne zahteva ocena sodniške službe o hitrejšem napredovanju za vsa ocenjevana obdobja v sodnikovi karieri in da izpodbijane odločitve zato ni mogoče razumeti na način, da je po stališču toženke zato, ker tožnica takih ocen nima, za vselej izključeno, da bi v prihodnosti lahko napredovala v neposredno višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu. Morebitno drugačno tožničino stališče je zmotno.

45Glede na navedeno je Vrhovno sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

¹ Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (ZSS-H) (Uradni list RS, št. 57/2007 z dne 29. 6. 2007).
² Iz Poročevalca Državnega zbora z dne 3. 1. 2006 k predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o sodniški službi (ZSS-F), str. 50, 51 (komentar k 10. in 17. členu) izhaja, da je namen možnosti napredovanja sodnikov v neposredno višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu zagotavljanje stalnosti sodnikov pri sodiščih nižjega položaja, zlasti pri sodiščih prve stopnje, kar je po mnenju predlagatelja zakona največje zagotovilo za visoko strokovno in učinkovito delo sodišč. Ta, nova oblika napredovanja (tj. napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu) je bila prvotno predvidena le kot oblika izjemnega napredovanja – napredoval je lahko le sodnik svétnik, če so potekla 3 leta od zadnjega imenovanja na položaj svétnika in če je iz ocene izhajalo, da izpolnjuje pogoje za izjemno napredovanje. Novela ZSS-H je ureditev dopolnila, tako da je bilo sodnikom omogočeno napredovanje v višji sodniški naziv pod milejšimi pogoji (kot za izjemno napredovanje) z namenom, da se ohrani zasedenost sodišč nižje stopnje z izkušenimi sodniki.
³ Prim. L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1018, 1019.
⁴ Prim. sklep Vrhovnega sodišča U 1/2020 z dne 17. 2. 2020.