UPRS Sodba IV U 170/2020-11

I. Tožbi se ugodi, sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje številka 11065-46159/2020-2 z dne 20. 5. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ zavrgel vlogo vlagatelja (v tem postopku tožeče stranke) za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plač delavcem (1. točka izreka) in odločil, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka) ter da je sklep takse prost (3. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožeča stranka dne 18. 5. 2020 vložila vlogo za delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo, ki so bili napoteni na čakanje dne 1. 5. 2020. Vloga ni bila vložena v roku, ki ga določa Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20; v nadaljevanju ZIUZEOP) v prvem odstavku 29. člena, torej v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo, vendar najpozneje do 31. maja 2020. Ker je vlagatelj zamudil rok za vložitev vloge pri Zavodu, je organ skladno s prvim odstavkom 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vlogo zavrgel.

3Pritožba tožeče stranke zoper izpodbijani sklep je bila zavrnjena. Iz obrazložitve odločbe drugostopenjskega organa izhaja povzetek določb 22. in 29. člena ZUIZEOP in prvega odstavka 68. člena ZUP in ugotovitev, da je pritožnik vlogi priložil odredbe za čakanje na delo od doma, ki jih je dne 16. 3. 2020 vročil delavcem. Ker je ZIUZEOP začel veljati 11. 4. 2020, se je osmi dan iztekel na dan 18. 4. 2020, ko je bila sobota, zato se je rok za vložitev po šestem odstavku 29. člena ZIUZEOP iztekel na ponedeljek, 20. 4. 2020. Oseba, ki vloge oziroma izjave na podlagi šestega odstavka 29. člena in tretjega odstavka 38. člena ZIUZEOP ni predložila pravočasno, je lahko vlogo oziroma izjavo predložila v osmih dneh od uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 69/20, v nadaljevanju ZIUZEOP-A), ki je začel veljati 1. 5. 2020, tako je osmi dan iztekel na dan 9. 5. 2020, ko je bila sobota, zato se je rok za vložitev podaljšal najdlje na ponedeljek, 11. 5. 2020. Pravico je mogoče uveljavljati le v predpisanem roku, zamuda roka pa pomeni izgubo pravice. Obravnavana vloga, ki je bila preko informacijskega sistema vložena dne 18. 5. 2020, je prepozna, ker je vložnik zamudil materialni rok. Neupoštevne pa so pritožbene navedbe, ker je ZIUZEOP proti Zakonu o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljivih bolezni SARS-COV2 (Uradni list RS, št. 36/20 in 61/20, v nadaljevanju ZZUSUDJZ) lex specialis.

4Tožeča stranka se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo v tem upravnem sporu iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, odpravi izpodbijan akt in odloči, da se tožeči stranki prizna pravica do povračila izplačanih nadomestil plač za obdobje od 1. 5. 2020 do 31. 5. 2020 ter se tožeči stranki nadomestilo plače izplača za 8 delavcev iz vloge z dne 18. 5. 2020 za obdobje od 1. 5. do 31. 5. 2020, v roku 15 dni od vročitve odločbe toženi stranki, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila, ter da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5V tožbi nasprotuje stališču, da je ZIUZEOP lex specialis proti ZZUSUDJZ. Tega namreč noben od teh zakonov ne določa, niti ni takšna razlaga smiselna. V obravnavani zadevi je nosilec javnih pooblastil o vlogi vlagatelja odločal v upravnem postopku, saj gre za upravno zadevo. Ne glede na to, ali je rok za uveljavitev pravice iz 29. člena ZIUZEOP procesni ali materialni, se rok za oddajo vloge do 18. 5. 2020 glede na določilo 6. člena ZZUSUDJZ in dejstvo, da Vlada ukrepov po ZZUSUDJZ ni preklicala, ni iztekel. Vloge za uveljavitev pravice po 29. členu ZIUZEOP tudi ni šteti za nujno zadevo v smislu tretjega odstavka 6. člena ZZUSUDJZ. Ne obstaja podlaga za razlago, da so upravni roki, določeni v 29. členu ZIUZEOP izvzeti iz ZZUSUDJZ, še manj, da so lex specialis. Dodatno svojega stališča pritožbeni organ ni obrazložil, zato preizkus razumnosti odločitve upravnega organa druge stopnje ni mogoč. Takšno stališče je tudi pravno nepravilno. Razlog sprejeta ZZUSUDJZ je namreč prav v tem, ker se ne posluje normalno in zaradi razglašene epidemije ni možno učinkovito in pravočasno uveljavljanje pravic in interesov pred državnimi organi. Rok za vlogo za povračilo izplačanih nadomestil delavcev, napotenih na začasno čakanje na delo, materialno in procesno ni pravilna, saj se rok iz 29. člena ZIUZEOP glede na ZZUSUDJZ ni mogel izteči pred 8. junijem 2020.

6Tožeča stranka nasprotuje tudi obrazložitvi odločbe drugostopenjskega organa kot neobrazloženi. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da naj bi tožeča stranka delavce napotila na čakanje dne 1. 5. 2020. Ker je tožeča stranka novo vlogo vložila 18. 5. 2020, to je 17 dni kasneje, naj bi zamudila rok 8 dni za uveljavitev pravice do povračila. Tožeča stranka je prvostopenjskemu organu sklep o napotitvi delavcev na čakanje na delo doma z dne 16. 3. 2020 predložila že v svoji prvi vlogi, ki ga je vložila dne 17. 4. 2020. Ugotovitev v izpodbijanem aktu, da je tožeča stranka napotila delavce na čakanje dne 1. 5. 2020 je nepravilna. To odločilno dejstvo tudi ni obrazloženo, kar predstavlja tudi bistveno procesno kršitev. Edina pravna in dejanska podlaga za ugotovitev dejstva, kdaj so bili delavci napoteni na čakanje, je sklep delodajalca z dne 16. 3. 2020 in dejansko čakanje delavcev na delo doma. Ni jasno, na kateri podlagi je prvostopenjski organ zaključil, da je tožeča stranka delavce napotila na čakanje dne 1. 5. 2020. Obrazec (tipizirana vloga), na katerem je potrebno vložiti elektronsko vlogo, je pripravil prvostopenjski organ, ki zato nosi tudi vse (negativne) posledice, če je tipizirana vloga nejasna, nelogična, zavajujoča in ne vsebuje vseh relevantnih podatkov oz. iz nje ni možno natančno ugotoviti trajanja napotitve na čakanje. Poleg tega pomotni zapis v vlogi ne dokazuje dejstva, kdaj so delavci dejansko bili napoteni na čakanje, saj vloga ni dokaz. Če je tožeča stranka na obrazcu kot prvi datum napotitve pomotno napisala 1. 5. 2020, je to napisala zaradi vsebine rubrik obrazca. Direktorju tožeče stranke ni bilo logično, da v obrazec ponovno vpiše, da so delavci na čakanju od 16. 3. 2020 in je v vlogo napisal prvi datum po datumu, do katerega je bilo v aplikaciji zavedeno, da se tožeči stranki pravica prizna. Ker se z vlogo po 29. členu ZIUZEOP vsaj v pretežnem delu zahteva priznanje pravice za naprej, ni razumnega razloga, zakaj organ tožeči stranki pravice ni priznal vsaj za obdobje od 10. 5. 2020 do 31. 5. 2020, saj za to obdobje vloge ni bila prepozna.

7Tožeča stranka navaja, da je podala vlogo za priznanje pravice do povračila nadomestila plače že z vlogo 17. 4. 2020 in organ ji je to pravico priznal. Druge vloge tožeče stranke z dne 18. 5. 2020 zato ni možno šteti kot nove vloge za priznanje pravice, saj mu je ta že priznana, temveč le kot vlogo za evidentiranje dodatnega obdobja napotitve delavcev na čakanje v aplikaciji organa. To pa iz razloga, ker obdobje v aplikaciji organa ni bilo pravilno evidentirano. Tožeča stranka dne 18. 4. 2020 (ob prvi vlogi) ni vedela, kako dolgo bodo krizne razmere trajale in kako dolgo bodo delavci na čakanju. Ker je tožeča stranka ravnala konzervativno in pošteno, jo je organ kaznoval z izgubo pravice. S sklepom št. 11065-25415/2020 z dne 25. 4. 2020 je v 1. točki odločeno, da se delodajalcu prizna pravica do povračila nadomestil plač delavcem, napotenih na začasno čakanje na delo v obdobju od 13. 3. 2020 do 31. 5. 2020, v 2. točki pa, da se pravica izplačuje za vseh 8 delavcev za obdobje iz vloge, vendar najkasneje do 31. 5. 2020. Direktor tožeče stranke je šele dne 18. 5. 2020 ob preverjanju v aplikaciji organa ugotovil, zakaj še ni izplačil organa za mesec marec in april. Takrat je v aplikaciji prvič videl, da mu organ za mesec maj dejansko in v nasprotju s sklepom št. 11065-25415/2020 z dne 25. 4. 2020 v aplikaciji ni priznal pravice do povračila za mesec maj 2020. Tožeča stranka je zato laično še isti dan (18. 5. 2020) in brez pravne pomoči, ki je bila zaradi epidemije onemogočena, ponovno vložila vlogo še enkrat za mesec maj. Ravnanje organa do tožeče stranke je bilo zavajujoče in nepošteno. Pravno nesprejemljivo in nezakonito je, da organ v sklep zapisuje eno, izvaja pa drugo. Tožeča stranka meni, da ji je bila pravica do povračila nadomestila plač priznana do 31. 5. 2020 že s sklepom št. 11065-25415/2020 z dne 25. 4. 2020 in po tem stališču niti ni potrebe, da je tožeča stranka dne 18. 5. 2020 še enkrat vložila novo vlogo po 29. členu ZIUZEOP. Ker pa je tožeča stranka vložila novo vlogo, bi bilo pravno pravilno postopanje organa, da bi tožečo stranko zgolj podučil, da ji je pravica do povračila nadomestil plače po ZIUZEOPO priznana do 31. 5. 2020 že s sklepom z dne 25. 4. 2020, ki ga organ ni razveljavil in še vedno velja.

8Tožena stranka je sodišču posredovala upravni spis, odgovora na tožbo ni podala.

9Tožba je utemeljena.

10Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim je prvostopenjski organ na podlagi ZIUZEOP kot prepozno zavrgel vlogo tožeče stranke, ki jo je vložila dne 18. 5. 2020 in s katero je uveljavljala pravico do povračila izplačanih nadomestil plače delavcem, napotenih na začasno čakanje na delo.

11Sodišče pritrjuje tožbenemu očitku, da izpodbijani sklep ni obrazložen na način, da bi ga bilo mogoče preizkusiti, pomanjkljiva obrazložitev pa omejuje učinkovito varstvo pravic strank v postopku. Po določbi prvega odstavka 214. člena ZUP, ki se uporablja tudi v obravnavanem postopku, mora obrazložitev odločbe upravnega organa obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Poleg tega je v osmem odstavku 29. člena ZIUZEOP določeno, da mora sklep o povračilu izplačanih nadomestil plače vsebovati zlasti predmet, osnovo za izračun nadomestil plače, način izračuna povračila nadomestil plače, višino povračila nadomestil plače, vsebino zahtevkov za povračilo nadomestil plače in njihovih prilog, razloge za zavrnitev zahtevka za povračilo, rok za izplačilo, obdobje vračanja sredstev, spremljanje in poročanje, sankcije za kršitev sklepa ter nadzor nad njegovim izvajanjem. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidna vsebina zahtevka za povračilo nadomestil plače in njegovih prilog, predvsem za katero obdobje je tožeča stranka uveljavljala pravico do delnega povračila izplačanih nadomestil plače, za katere delavce ter na podlagi česa je ugotovljeno, da je tožeča stranka delavce napotila na čakanje dne 1. 5. 2020.

12Ker v postopku izdaje upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve, je s tem podana bistvena kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), kar pomeni, da je to v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe. V tem primeru se sodišču ni treba opredeljevati do drugih tožbenih navedb.

13Sodišče pa zaradi nadaljnjega obravnavanja zadeve pred upravnim organom, glede na trditve tožeče stranke v tožbi, da ji je bila pravica, ki jo je z vlogo z dne 18. 5. 2021 (ponovno) uveljavljala, že priznana s sklepom prvostopenjskega organa št. 11065-25415/2020 z dne 25. 4. 2020, o čemer se tožena stranka ni opredelila ne v pritožbenem postopku ne v odgovoru na tožbo, pripominja, da mora organ ob predhodnem preizkusu zahteve med preveritvijo procesnih predpostavk iz prvega odstavka 129. člena ZUP preveriti tudi, ali je bilo o zahtevi že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti (4. točka navedene določbe). Če je že bilo, organ na podlagi navedene določbe vlogo zavrže, pri čemer mora svojo odločitev z dejanskega in pravnega vidika ustrezno obrazložiti.

14V zvezi s presojo pravočasnosti vloge, ki je procesna predpostavka po 3. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, pa sodišče pritrjuje tožeči stranki, da je v času vložitve obravnavane vloge tožeče stranke veljal tudi ZZUSUDJZ. ZZUSUDJZ v 6. členu določa, da roki v upravnih in drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, za opravljanje procesnih dejanj strank in za izpolnitev njihovih materialnih obveznosti ter roki za opravljanje procesnih dejanj upravnih in drugih državnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil in za izdajanje upravnih aktov ne tečejo (prvi odstavek) in da se roki za uveljavitev materialnih pravic v upravnih zadevah, ki se iztečejo v času izvajanja ukrepov po tem zakonu, s tem zakonom podaljšajo tako, da se iztečejo osmi dan od dneva prenehanja ukrepov v skladu z 2. členom tega zakona; če z iztekom roka za uveljavitev pravice preneha istovrstna pravica, se šteje, da je prenehala z iztekom roka iz prejšnjega stavka (drugi odstavek). Rok za uveljavitev pravice do povračila izplačanih nadomestil plače po ZIUZEOP je materialni rok, saj velja za uveljavitev materialne pravice do nadomestila plače delavcem na začasno čakanje na delo, zato zanj veljajo pravila o teku rokov iz 6. člena ZZUSUDJZ. S tem zakonom je namreč v začetku epidemije nalezljive bolezni kot začasni ukrep za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) bila v upravnih in drugih javnopravnih zadevah, v katerih se ZUP uporablja smiselno, vzpostavljena prekinitev vseh procesnih in materialnih rokov, razen v nujnih zadevah in podaljšan iztek materialnih rokov.¹

15Zaradi kršitve pravil postopka je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ slediti pravnemu stališču sodišča, ki se tiče postopka. Nov upravni akt bo moral izdati v 30 dneh od dneva prejema te sodbe.

16Tožeča stranka je v tožbi predlagala odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije. Po prvem odstavku 65. člena ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1. bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Ker v predmetni zadevi niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1 (podatki postopka ne dajejo za to zanesljive podlage), tožeča stranka pa tudi ne zatrjuje, da bi ji odprava izpodbijanega upravnega akta in nov postopek pred prvostopenjskim organom prizadela težko popravljivo škodo, sodišča presoja, da bo dovolj učinkovita tudi odprava izpodbijanega sklepa, upoštevajoč vezanost upravnega organa na stališča sodišča ter obveznost, da izda nov sklep v roku 30 dni.

17Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnimi interesi (1. alineja drugega odstavka odstavka 59. člena ZUS-1).

18Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani akt odpravi, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). V skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika pripadajo tožeči stranki, ker je bila zadeva rešena na seji in jo je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, stroški v višini 285,00 EUR. Prisojeni znesek se poveča še za 22% DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo dalje (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

¹ Tako Predlog Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19), nujni postopek, EVA 2020-2030-0015, obrazložitev k 6. členu.