UPRS Sklep I U 1100/2021-23

I. Tožba se zavrže.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom tožnici naložil, da mora v 14 dneh po njegovi vročitvi, na račun, naveden v 2. točki izreka, založiti znesek, potreben za kritje izvršilnih stroškov v inšpekcijski zadevi št. 06182-2605/2019, v višini 10.500.000 EUR (deset milijonov petsto tisoč eurov), sicer se bodo ta denarna sredstva prisilno izterjala (1. točka). Po opravljeni izvršbi bo izdan poseben sklep o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov (3. točka izreka). Odločil je še, da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve in izvedbe izvršbe (4. točka izreka).

2V obrazložitvi navaja, da je bilo tožnici, ki je upravljavec odlagališča inertnih odpadkov ..., z odločbo inšpektorice za okolje št. 06182-2605/2019-12 z dne 18. 11. 2019 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba) naloženo, da mora do 30. 6. 2020 odstraniti odpadke, ki so odloženi brez okoljevarstvenega dovoljenja. S sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 29. 9. 2020 ji je bil določen naknaden rok za odstranitev vseh odpadkov do 30. 12. 2020, vendar svoje obveznosti ni izvršila. Izvršba inšpekcijske odločbe se šteje kot nujni ukrep v javnem interesu, ker je to v Republiki Sloveniji edino odlagališče, ki ni zaprto v skladu z Direktivo Sveta 1999/31/ES z dne 26. 4. 1999, pri tem pa je sodišče Evropske unije s sodbo C-506/17 ugotovilo, da Republika Slovenija ni izpolnila obveznosti iz člena 14 (b) in člena 14 (c) te direktive, da se najpoznje do 16. junija 2009 med drugim zapre tudi odlagališče ... Zato Republiki Sloveniji grozi visoka denarna odškodnina.

3Glede na to je bilo treba na podlagi drugega odstavka 297. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločiti o založitvi zneska za izvršitev inšpekcijskega ukrepa, katerega višina je bila ugotovljena na podlagi informativne ponudbe najugodnejše ponudnice, ki vključuje predelavo 105.000 ton inertnih odpadkov. Tožnica se je v pisni izjavi strinjala, da je odstranitev odpadkov edina prava rešitev ter je tudi v njenem interesu, da odlagališča na tej lokaciji ne bo več. Ugovore, da je znesek 10,5 mio EUR za izvršitev inšpekcijske odločbe nesprejemljiv, da občina ni povzročitelj odpadkov niti lastnica zemljišč in da bi bil odvoz odpadkov v nasprotju s prostorskimi pogoji, določenimi v veljavnem podrobnem prostorskem občinskem načrtu zavrača, češ, da gre za dejstva, ki so obstajala že pred izdajo inšpekcijske odločbe, zoper katero se tožnica ni pritožila.

4Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da je sklicevanje na 149. člen Zakona o izvršbi in zavarovanju neutemeljeno, ker se uporablja za postopek izvršbe, po katerem postopa sodišče, upravno izvršbo pa opravljajo upravni organi po določbah ZUP ali posebnega zakona. Obveznost založiti znesek za kritje stroškov predstavlja začasno obveznost, saj bo o dejanskih stroških izvršbe odločeno s sklepom o obračunu stroškov izvršbe po tem, ko bo ta opravljena. Ugotavlja še, da za tožnico specifikacija stroška po posameznih postavkah ni sporna, tako da je znesek glede na vrsto in količino odpadkov, ki jih je treba odstraniti, primeren in utemeljen.

5Tožnica se z izpodbijanim sklepom ne strinja. V tožbi navaja, da ji je znana praksa naslovnega sodišča, po kateri sklep o založitvi zneska, potrebnega za kritje stroškov v postopku izvršbe, ni upravni akt, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Tudi iz knjige Upravno procesno pravo izhaja, da za tožnico, če sredstev ne bo založila, ne bo prišlo do posledic, ker naj bi moral sredstva založiti organ, ki je postopek uvedel po uradni dolžnosti. Vendar v konkretnem primeru sklep predvideva izvršbo, zaradi česar je poseženo v pravne koristi tožnice. Zavrženje tožbe bi pomenilo kršitev pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave in kršitev pravice do dostopa do sodišča iz 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP).

6Če ni na razpolago drugo sodno varstvo, pa tožnica uveljavlja pravno varstvo po prvem odstavku 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj bi bilo z izvršitvijo izpodbijanega sklepa poseženo v njene ustavne pravice. Višina naložene obveznosti, tj. 10,5 mio EUR namreč presega tožničin proračun. Izvršitev izpodbijanega sklepa bi tako predstavljala blokado njenega delovanja, kar bi v celoti ogrozilo izvajanje njenih izvirnih nalog, opredeljenih v 21. členu Zakona o lokalni samoupravi. Te se financirajo s sredstvi "primerne porabe", ki jih upoštevaje zakonska merila ugotovi Ministrstvo za finance in za tožnico v letu 2021 znašajo 3.537.830 EUR. Izpodbijani sklep zato posledično predstavlja poseg v pravico do lokalne samouprave. Predlaga, da ga sodišče odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje oziroma, podrejeno, da ugotovi, da je toženka z odločitvijo, naj založi 10,5 mio EUR za kritje izvršilnih stroškov za izvršitev inšpekcijske odločbe, tožnici kršila pravico do lokalne samouprave. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

7Tožnica je predlagala tudi izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1, s katero naj sodišče do pravnomočne odločitve o tožbi zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa. Izpodbijani akt predstavlja poseg v ustavno pravico in temeljno svoboščino, kot tak pa že sam po sebi za oškodovanca predstavlja težko popravljivo škodo. V tem primeru učinkovito varstvo ustavnih pravic narekuje, da se izvršitev izpodbijane odločbe zadrži. Pojasnjuje, da so poleg proračunskih sredstev na računu občine še druga namenska sredstva, ki jih potrebuje za razne nujne namene. Nadalje tožnica za režijski obrat izvaja mesečne obračune komunalnih storitev in distribuira plačilne naloge, česar v primeru blokade računa ne bo mogla opravljati. Zato ne bo prejela 85.000 EUR prihodkov, ki jih nameni za vzdrževanje komunalne infrastrukture. V primeru blokade računa ne bo mogla prispevati svojega deleža v projektu Oskrba s pitno vodo na območju ..., kar pomeni nevarnost za projekt kot celoto. Prav tako pa ne bo mogla izpolniti nastalih obveznosti iz javnih razpisov v višini 211.560 EUR, ki so že zaključeni.

K I. točki izreka:

8Sodišče je s sklepom I U 774/2021 z dne 25. 5. 2021 tožbo zavrglo, ker je štelo, da izpodbijana odločitev ni akt iz 2. člena ZUS-1 niti sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Ker želi tožnica s tožbo preprečiti bodoč, negotov dogodek, zaradi katerega bi lahko prišlo do posega v njen ustavnopravni položaj, pa tudi niso bili izpolnjeni pogoji za vsebinsko obravnavanje tožbe po 4. členu ZUS-1. To odločitev je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 132/2021 razveljavilo in vrnilo sodišču v nov postopek, ker zaradi neobrazložitve pravne narave sklepa o predujmu ni moglo preizkusiti stališča, da ne gre za akt iz 2. člena ZUS-1. Strinjalo pa se je z odločitvijo sodišča, da ne gre za poseg iz 4. člena ZUS-1.

9Sodišče je tudi v ponovljenem postopku tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

10V skladu z 2. členom ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

11Iz zakona izhajata dva temeljna pogoja, ki ju je treba uporabiti pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt: 1. formalno so to le tisti akti, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil; 2. materialno pa so to tisti akti, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, in s tem posegajo v pravni položaj tožnika in so utemeljeni na normi javnega prava. Upravni akti po ZUS-1 torej niso akti, ki ne vsebujejo vsebinske odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, kot so akti, ki pomenijo samo procesno odločitev.¹

12Upravni organ s konkretnim upravnim aktom, ki ga izda na podlagi dejstev, dognanih v ugotovitvenem postopku, odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge stranke v upravni zadevi (1. člen ZUP). S tem aktom na avtoritativen način ustvarja določeno pravno razmerje. Izvršba pa je pravna institucija, ki omogoča prisilno realizacijo pravnega razmerja, ki je izraženo v dispozitivu konkretnega upravnega akta. Do takšne realizacije pride, kadar stranka, ki je dolžna ravnati po dispozitivu upravnega akta (zavezanec) prostovoljno ne ravna po njem².

13Glede na navedeno je po presoji sodišča upravni akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni obveznosti izvršilni naslov, tj. odločba, s katero je stranki priznana pravica ali naložena obveznost. Sklepi, izdani v izvršilnem postopku, pa so upravni akt, če se z njimi posega v vsebino tega izvršilnega naslova. Le v tem primeru namreč vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, saj zavezancu nalagajo, da mora izvršiti nekaj, kar po izvršilnem naslovu ni (več) njegova obveznost ali določajo, da se izvršba opravlja na način, ki za konkreten primer ne pride v poštev. Taka je tudi praksa Vrhovnega sodišča³. Gre za odraz določbe 284. člena ZUP, po katerem se izvršba opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost, iz katere je mogoče razbrati eno od materialnih predpostavk za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe, in sicer obstoj izvršljive obveznosti.⁴

14V obravnavanem primeru je bilo o obveznosti tožnice odločeno z inšpekcijsko odločbo, s katero ji je bilo naloženo, da je dolžna v roku do 30. 6. 2020 z zemljišč parc. št. 1419 del, 1420 del, 141, 1422 del, 1424 del, 1425 del, 1426 del, 1427 del, 1429 del, 1431 del, vse k.o. ..., odstraniti odpadke, ki so tam odloženi brez okoljevarstvenega dovoljenja. Med strankama je nesporno, da je ta odločba pravnomočna in da je tožnica ni prostovoljno izvršila.

15Tožnica s tožbo izpodbija sklep o založitvi zneska za kritje izvršilnih stroškov, izdan na podlagi 297. člena ZUP, ki določa, da če je zavezanec dolžan storiti kaj takega, kar lahko stori tudi kdo drug, pa te obveznosti sploh ne izpolni ali je ne izpolni popolnoma, se tako dejanje opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške. Zavezanca je treba na to poprej opozoriti (prvi odstavek). V primeru iz prvega odstavka tega člena lahko organ, ki opravlja izvršbo, naloži zavezancu s sklepom, naj založi znesek, ki je potreben za kritje izvršilnih stroškov, proti poznejšemu obračunu. Sklep o položitvi tega zneska je izvršljiv (drugi odstavek).

16Sodišče se ne strinja s stališčem, zavzetim v zadevi III U 95/2020, na katero v svojem sklepu opozarja Vrhovno sodišče, da je s sklepom o založitvi stroškov zavezančeva obveznost iz izvršilnega naslova preoblikovana. Stališče se opira na komentar ZUP, v katerem avtor navaja, da se s tem, ko je zavezanec dolžan plačati stroške storitev druge osebe, ki je opravila storitev namesto njega, nedenarna obveznost spremeni v denarno. Izvršilni organ ima tako regresni zahtevek do zavezanca (dolžnika).⁵ To stališče namreč ne upošteva nadaljevanja avtorjevega komentarja 297. člena ZUP, ko pravi, da se po opravljenih neposrednih dejanjih izvršbe s strani druge osebe, ko je torej znan celoten strošek opravljenih storitev, naredi obračun v sklepu o stroških izvršilnega postopka, v katerem se odloči tudi, ali je treba morebiten presežek predujma vrniti zavezancu (dolžniku), mu naložiti, da plača še razliko, ali pa zgolj ugotoviti, da je predujem zadostoval za pokritje vseh stroškov izvršilnega postopka.⁶

17Do spremembe nedenarne obveznosti v denarno in s tem do spremembe pravnega položaja zavezanca torej pride tedaj, ko so opravljena vsa neposredna dejanja izvršbe in je obveznost izvršena, saj (šele) takrat ne obstaja več in že zato zavezanec odločbe ne more več izvršiti sam. Mora pa poravnati vse v zvezi s tem nastale stroške, ki so do tedaj nastali s prisilno izvršitvijo njegove obveznosti.

18Sodišče zato drugače kot v zadevi III U 95/2020 sodi, da z obveznostjo založitve zneska za stroške izvršilnega postopka obveznost zavezanca (odstraniti odpadke) še vedno ostaja enaka kot je določena v (inšpekcijski) odločbi, ki je izvršilni naslov. To izhaja že iz samega zakona, ki pravi, da če zavezanec obveznosti delno ali v celoti ne izpolni, se tako dejanje opravi po drugi osebi na njegove stroške. Obveznost se torej izvrši po drugi osebi, ki bo proti plačilu (in ne na podlagi odločbe) izvršila tujo obveznost. Pri tem pa lahko zavezanec po prejemu sklepa o založitvi predujma za stroške še vedno sam izpolni naloženo obveznost in s tem prepreči rubež sredstev, kar prav tako pomeni, da se njegova obveznost (še) ni spremenila, saj je sicer ne bi mogel več veljavno izpolniti sam. Enako (tj. kot argument, da se pravnomočno ugotovljena obveznost z zahtevo po založitvi predujma za stroške izvršilnega postopka ne spreminja) sodišče razume stališče avtorjev knjige Upravno procesno pravo, da če se znesek, ki je potreben za kritje izvršilnih stroškov, ne more izterjati od zavezanca, ga mora založiti stranka, ki je predlagala izvršbo, oziroma organ, če je uvedel izvršilni postopek po uradni dolžnosti.⁷

19Glede na navedeno po presoji sodišča v obravnavanem primeru izpodbijani sklep obveznosti, ki izhaja iz inšpekcijske odločbe, ne spreminja oziroma ne določa na novo, česar tožnica nenazadnje niti ne zatrjuje. Zato z njim ni bilo odločeno o njeni materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi in izpodbijani sklep ni akt iz 2. člena ZUS-1. Taka je tudi večinska praksa naslovnega sodišča.⁸

20Enak zaključek izhaja iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Zoper sklepe izdane v upravnem postopku je treba zagotoviti možnost samostojnega sodnega varstva tedaj, kadar v postopku ne bo izdan upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati⁹. Kot je sodišče že pojasnilo bo v postopku izdan upravni akt, ki ga bo mogoče izpodbijati. Z odstranitvijo odpadkov bo obveznost tožnice odstraniti odpadke prenehala, s sklepom o določitvi stroškov pa bo postopek odločanja o stroških te odstranitve in obveznosti tožnice, da jih plača, končan. Enako izhaja iz 3. točke izreka izpodbijanega akta, po katerem bo po dejansko opravljeni izvršbi izdan sklep o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov. To pa glede na drugi odstavek 5. člena ZUS-1 pomeni, da bo tožnici sodno varstvo zagotovljeno zoper (končno) odločitev o stroških izvršilnega postopka. Zato so njeni očitki, da bi zavrženje tožbe pomenilo kršitev pravice iz prvega odstavka Ustave in kršitev pravice do dostopa do sodišča iz 6. člena EKČP, neutemeljeni. Glede na navedeno pa po presoji sodišča izpodbijani akt tudi ni sklep po drugem odstavku 5. člena ZUS-1.

21Kot je sodišče obrazložilo že v sklepu I U 774/2021 tožnica ne more izpodbijati sklepa o založitvi stroškov niti na podlagi 4. člena ZUS-1.

22Po 9. členu Ustave je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava, ki prebivalcem lokalnih skupnosti zagotavlja, da sami upravljajo z lokalnimi zadevami na podlagi posebnega pravnega položaja lokalne skupnosti. V Sloveniji je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni (...). Ustava določa, da prebivalci uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih (138. člen Ustave). Iz ustavne opredelitve občine pa izhaja zahteva, naj bo občina sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve oziroma zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev (prvi odstavek 140. člena Ustave). To pomeni, da sta za opravljanje lokalnih zadev neogibno potrebni tudi finančna sposobnost in avtonomnost občine. Sistem financiranja občin mora zato po presoji Ustavnega sodišča občinam zagotavljati takšen obseg sredstev, za kolikšnega je zakonodajalec opredelil, da lahko občina z njim zagotovi izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog (tako U-I-82/96 z dne 17. 4. 1997 in U-I-43/99 z dne 10. 6. 1999).¹⁰ Glede na navedeno se izvršba na sredstva za "primerno porabo" po presoji sodišča res ne sme opravljati. Pri tem pa z izpodbijanim sklepom, kot navaja tudi Vrhovno sodišče v sklepu I Up 132/2021, v času tožbe ni prišlo do rubeža sredstev namenjenih izvajanju nalog lokalne samouprave, kar posledično pomeni, da tudi ni moglo priti do posega v tožničin ustavno varovani pravni položaj.

23Kot izhaja iz pojasnil strank, je tekom tega postopka Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) na podlagi izpodbijanega sklepa izdala sklep o davčni izvršbi št. 4933-54840/2021-15 z dne 23. 6. 2021, ki je podlaga za rubeže in prenose sredstev na prehodni podračun. Pri tem bi lahko prišlo do kršitve, če bi FURS pri izvrševanju sklepa posegla v tista sredstva, ki so namenjena izvajanju nalog lokalne samouprave. Vendar iz sklepa FURS ne izhaja, da posega na sredstva, namenjena izvajanju teh nalog oziroma so ta sredstva iz izvršbe po tem sklepu izrecno izvzeta. Tožnica poleg tega niti ne zatrjuje, da naj bi prišlo do njihovega rubeža. V vlogi z dne 1. 8. 2021 namreč navaja le, da ji je bilo doslej zarubljenih 551.988,06 EUR in da izvršitev na dolžnikova denarna sredstva v celoti ni mogoča, saj načrtovani prihodki, ki so lahko predmet izvršbe, znašajo 1,2 mio EUR in v naslednjih letih 1,5 mio EUR, kar pomeni, da bo normalno delovanje tožnice onemogočeno najmanj 7 let. Četudi je bil izpodbijani sklep že delno izvršen, torej ni prišlo do rubeža sredstev, ki so zaradi ustavnopravnega položaja tožnice iz njega izvzeta. Glede na to je tožba še vedno usmerjena v preprečitev bodočega negotovega dogodka, tj. rubeža sredstev namenjenih izvajanju nalog lokalne samouprave, če bi do njega prišlo.

24Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri se tožba zavrže s sklepom, če akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Tožnica bo morebiten poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine, ki bo storjen, če bi v postopku izvrševanja izpodbijanega sklepa prišlo do blokade sredstev, namenjenih za ti. "primerno porabo", lahko uveljavljala s tožbo iz 4. člena ZUS-1 kot nastali poseg v ustavne pravice in ne s to tožbo, v kateri uveljavlja, naj se preprečijo morebitne bodoče posledice.¹¹ Zato tudi tožba zoper izpodbijani sklep, vložena po 4. členu ZUS-1 (subsidiarni upravni spor), s katero želi tožnica preprečiti bodoč, negotov dogodek, ki bi pomenil poseg v njen ustavnopravni položaj, ni dovoljena.

K točki II izreka:

25Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1, na katerega tožnica opira zahtevo za izdajo začasne odredbe, lahko sodišče do izdaje pravnomočne sodne odločbe na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Ker je bilo v obravnavani zadevi s sklepom že odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

K točki III. izreka:

26Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Glej Erik Kerševan v: Erik Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 20-21.
² Erik Kerševan, Vilko Androjina, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2018, stran 475.
³ Glej I Up 64/2015, I Up 532/2021.
⁴ J. Podlipnik v Polonca Kovač in Erik Kerševan (ur.), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 764.
⁵ J. Podlipnik, "nav. delo", stran 849.
⁶ J. Podlipnik, "nav.delo", stran 850.
⁷ Erik Kerševan, Vilko Androjina, "nav.delo", stran 490.
⁸ Glej I U 220/2017, III U 273/2017, I U 840/2017, I U 932/2017, I U 1903/2017.
⁹ Glej Erik Kerševan v: Erik Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 49.
¹⁰ Glej U-I-24/07-66 z dne 4. 10. 2007, točka 14. in 17.
¹¹ Glej I Up 184/2020.