VSRS Sodba I Up 215/2021

I. Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1272/2021-23 z dne 1. 10. 2021 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Ministrstva za pravosodje, št. 704-23/2020 z dne 28. 7. 2021, odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna v roku 15 dni po prejemu te sodbe tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora na obeh stopnjah v višini 936,35 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

1Sodišče prve stopnje je na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo, ki jo je vložila tožnica kot neizbrana kandidatka zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, s katero je bila na prosto notarsko mesto s sedežem v Ljubljani imenovana A. A. (stranka z interesom).

2V obrazložitvi sodbe je sodišče navedlo, da je izbirni postopek v skladu z 10. a členom Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN) opravila komisija, ki je strokovno usposobljenost kandidatov presojala na podlagi predložene dokumentacije in z ustnim razgovorom ter obe kandidatki (tožnico in stranko z interesom) ocenila z enakim številom točk. Presodilo je tudi, da iz zapisnika z dne 25. 5. 2021 izhaja, da komisija v oceni ni zajela le ustnega razgovora, ampak je upoštevala tudi predloženo dokumentacijo, čeprav vsake posamezne listine ni posebej točkovala. Del ocene komisije je bilo torej tudi ovrednotenje listinske dokumentacije, kar pomeni, da je komisija upoštevala vse relevantne okoliščine pri oceni kandidatov. Ker gre za izbirno pravico, minister svoje izbire med enako strokovno usposobljenima kandidatkama ni bil dolžan posebej obrazložiti, prav tako se ni bil dolžan opredeliti do mnenja notarske zbornice, saj je to nezavezujoče. Zato je zadoščala obrazložitev, da je izbrana kandidatka na dodatnem razgovoru podala prepričljivejše odgovore, ki so bolj naslavljali potrebe iz prakse, in pokazala več naklonjenosti digitalizaciji notarskih storitev in s tem večjo dostopnost notariata strankam.

3Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov ter zaradi kršitve ustavnih pravic iz 22., 23., 25. in 49. člena Ustave. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi njenemu tožbenemu zahtevku, podrejeno, naj razveljavi izpodbijano sodbo in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Poudarja, da s tožbo ni izpodbijala le pravilnosti strokovne ocene komisije, temveč pravilnost postopka ugotavljanja strokovnosti kandidatov, saj komisija ni upoštevala predložene listinske dokumentacije in se ni opredelila do relevantnih okoliščin, ki jih je izkazovala s to dokumentacijo. O tem ni bilo opredelitve niti v izpodbijani odločbi, prav tako ne pojasnil, kakšna vprašanja so bila zastavljena in s kakšnim namenom. Zato enako število doseženih točk v izbirnem postopku ne zadošča za zaključek, da sta bili kandidatki enako strokovno usposobljeni, saj ni razvidno, zakaj sta obe dosegli po 29 točk. Zaradi nepravilno izvedenega postopka ocenjevanja strokovne usposobljenosti kandidatov (neupoštevanja okoliščin, s katerimi je izkazovala svojo strokovno usposobljenost) je bila kršena njena pravica do enake dostopnosti delovnega mesta in pravica do svobode dela (49. člen Ustave). Sodišču očita, da se zaradi zmotnega stališča, da je izpodbijala le pravilnost strokovne ocene, ni vsebinsko opredelilo do tožbenih navedb. Vztraja tudi, da bi se minister moral v odločbi opredeliti tudi do mnenja notarske zbornice, v katerem jo je ta opredelila kot najprimernejšo kandidatko.

4Toženka in stranka z interesom sta v odgovoru predlagali zavrnitev pritožbe. Bistvo njunih navedb je, da ZN v 10. a členu ali drug predpis ne določa obveznosti komisije, da posebej točkuje listinsko dokumentacijo, ki jo predloži kandidat, to pa potrjuje tudi metodologija, ki jo je sprejela komisija. Vrednotenje dokumentacije je tako del ocene izbirne komisije, pritožnica pa z ugovori, da je bolj strokovno usposobljena od stranke z interesom, izpodbija vsebinsko odločitev komisije oziroma njeno strokovno oceno usposobljenosti kandidatk. Ta ocena pa po stališču Vrhovnega sodišča (nazadnje v sodbi I Up 168/2019) ne more biti predmet presoje v upravnem sporu.

K I. točki izreka

5Pritožba je utemeljena.

6Vrhovno sodišče najprej zavrača pritožbeno stališče, da bi se morala toženka v odločbi o imenovanju opredeliti do mnenja notarske zbornice. ZN v prvem odstavku 10. člena sicer določa, da pristojni minister pred imenovanjem notarja pridobi mnenja navedene zbornice o prijavljenih kandidatih, ki zanj ni zavezujoče, ter da notarska zbornica lahko poda to mnenje v 30 dneh. Iz te določbe izhaja, da zbornica mnenja ni dolžna dati, če ga, pa ga minister ni dolžan upoštevati. To pomeni, da je po sedanji zakonski ureditvi narava mnenja notarske zbornice le svetovalna, saj ministru, če dobi mnenje, lahko pomaga pri odločitvi. Vendar ker minister svoje izbire ni dolžan pojasnjevati, kar med strankami ni sporno, mu v odločbi ni treba navajati niti razlogov, zakaj ni sledil mnenju zbornice.

7Notarja imenuje na podlagi razpisa na prosto notarsko mesto minister, pristojen za pravosodje na podlagi izbire, ki jo opravi po izvedenem izbirnem postopku, urejenem v določbah 10. a člena ZN. V izbirnem postopku se preverja strokovna usposobljenost kandidatov in izpolnjevanje pogoja javnega zaupanja za opravljanje notariata iz 6. točke prvega odstavka 8. člena tega zakona (drugi odstavek 10. a člena), kar opravijo člani komisije, ki jo imenuje minister, pristojen za pravosodje (tretji odstavek). Člani komisije po opravljenem izbirnem postopku posredujejo ministru svoje mnenje o strokovni usposobljenosti kandidata (peti odstavek). Izbirni postopek se opravi s preverjanjem strokovne usposobljenosti iz predložene dokumentacije in s pisnim preizkusom ali z ustnim razgovorom (četrti odstavek), ki ga lahko opravi tudi minister (šesti odstavek).

8Za razlago teh določb so pomembna tudi stališča, ki jih je Vrhovno sodišče navedlo v sodbi I Up 179/2018 z dne 24. 10. 2018. V njej je izpostavilo, da je temelj samostojnega opravljanja zaupanih pooblastil in nalog notarjev strokovnost, ki zagotavlja varstvo temeljnih načel poštenosti, vestnosti in zakonitosti pri opravljanju tega poklica, določenih v 6. členu ZN. Navedlo je, da pogoje in postopek imenovanja notarjev urejajo 8., 10. in 10. a člen ZN ter da je navedeni zakonski okvir namenjen tako zagotovitvi strokovnosti izvajanja notariata kot javne službe kot zagotovitvi enake dostopnosti navedenih mest vsem pod enakimi pogoji (tretji odstavek 49. člena Ustave). V zvezi z ustavno pravico do svobode dela je poudarilo, da ima ta pravica skozi zahteve 137. člena Ustave¹ tudi objektivni pomen, saj se prav preko zagotavljanja poštenega in enakopravnega dostopa do mesta notarja zagotavlja tudi izbira strokovno najboljšega kandidata za opravljanje navedenih nalog osebam, ki potrebujejo storitve notariata kot javne službe. Tako je temeljni cilj izbirnega postopka pred komisijo strokovna presoja, ali kandidati izpolnjujejo zahteve strokovne usposobljenosti, ki jo je pri kandidatu možno (ker zakon tega ne izključuje) izraziti tudi z oceno. Ta namreč omogoča primerjavo z drugimi kandidati, prav to pa je v skladu s temeljnim ciljem izvedbe javnega razpisa za zasedbo prostega mesta notarja, ki je v izbiri najboljšega kandidata za notarsko mesto.²

9Cilj celotnega postopka kandidiranja za prosto notarsko mesto je torej imenovanje kandidata, ki izpolnjuje razpisne pogoje iz 8. člen ZN ter – kot to izhaja iz drugega odstavka 10. a člena – za katerega komisija tudi po ponovni preveritvi v izbirnem postopku ne dvomi, da izpolnjuje pogoj javnega zaupanja iz 6. točke prvega odstavka 8. člena tega zakona in ki po presoji iste komisije najbolje izpolnjuje kriterij strokovne usposobljenosti. V ta namen komisija v skladu s četrtim odstavkom 10. a člena ZN opravi preverjanje strokovne usposobljenosti iz dokumentacije, ki jo je predložil kandidat, in s pisnim preizkusom usposobljenosti ali z ustnim razgovorom. Z določitvijo uporabe predloženih listin in izvedbo pisnega preizkusa ali ustnega razgovora s kandidati ZN ureja način izvedbe postopka pred komisijo. Predpisani način se nanaša na oblikovni (formalni) vidik izvajanja postopka, saj daje odgovor na vprašanje, s katerimi sredstvi komisija opravi preverjanje. Kot izhaja iz izpodbijane sodbe in odgovora toženke na tožbo, je tak način preverjanja strokovne usposobljenosti del metodologije ocenjevanja, ki jo je izoblikovala komisija pred izvedbo ustnih razgovorov v tej zadevi, s čimer je v metodologijo povzela, kar določa že zakon.

10Vendar način izvajanja postopka ocenjevanja sam po sebi ne odgovarja na drugo vprašanje, in sicer kaj komisija upošteva v okviru svojega preverjanja, konkretno, katere vsebine vrednoti in prek njih ugotavljala večjo ali manjšo strokovno usposobljenost kandidatov. Če namreč v skladu z 10. a členom ZN izvedeni izbirni postopek temelji na strokovni presoji članov komisije, je izraz kandidatove ustavne pravice glede enake dostopnosti delovnega mesta tudi njegova pravica, da komisija opravi presojo kvalifikacij vseh kandidatov z uporabo enotnih in znanih meril. Ta morajo biti povezana s predmetom preverjanja, kar pomeni, da se morajo nanašati na vidike, izhajajoče iz zahtev, ki temeljijo v značilnostih opravljanja notariata kot javne službe. V tem okviru gre za znanja, veščine, izkušnje kandidatov, s katerimi kandidati izkazujejo svojo strokovnost za opravljanje notarskega poklica, komisija pa preverja, na kakšni ravni jih kandidat dosega. S pojmom preverjanja se za razliko od same metode oziroma načina izvajanja postopka kot sredstva poudarja vsebina izbirnega postopka pred komisijo, ki je v ocenjevanju strokovne usposobljenosti in s čimer se med drugim kvalitativno nadgrajuje tudi zakonski pogoj iz 5. točke prvega odstavka 8. člena ZN, da je za notarja lahko imenovan, kdor ima pet let praktičnih izkušenj na pravniških delih po opravljenem pravniškem državnem izpitu, od tega najmanj eno leto pri notarju, na sodišču, pri odvetniku, na državnem tožilstvu ali pri državnem pravobranilstvu. Pritožnica ima zato prav, da je že zakonodajalec kot pogoj za imenovanje na prosto notarsko mesto predpisal minimalne delovne izkušnje, da pa je večja izkušenost kandidata ena od okoliščin, ki kaže na njegovo večjo strokovno usposobljenost.

11Presoja komisije, če naj bo v skladu z določbami ZN sprejeta kot strokovna, mora torej temeljiti na enotnih, objektivno določenih merilih, kar lahko, če so merila vnaprej določena oziroma sprejeta. V nasprotnem primeru ne gre za izbiro, ki bi bila skladna z zakonom, saj pomeni odsotnost meril, kot pojasnjeno, tveganje za nedopustno neenako obravnavanja kandidatov pri ocenjevanju, s tem pa za doseganje ciljev, ki niso enaki tem, kot izhajajo iz določb ZN. Navedeno pa tudi v povezavi s pomenom notariata, ki ga kot javno službo določa že Ustava v 137. členu, vzpostavlja zahtevo po določitvi meril s predpisom.

12Kandidatovi pravici do sodelovanja v zakonitem izbirnem postopku mora z razlogi slediti tudi ministrova odločba o izbiri, ko povzema delo strokovne komisije pri vrednotenju strokovne usposobljenosti kandidatov. Iz obrazložitve mora biti tako razvidno najmanj, katera vnaprej določena merila je komisija uporabila v posamičnem primeru. To neizbranemu kandidatu omogoča uveljavljanje učinkovitega sodnega varstva, ki pred sodiščem lahko uveljavlja kršitev, da postopek za izbiro ni temeljil na vidikih in zahtevah strokovnosti, med drugim, da niso bili znani ter enotno določeni in uporabljeni kriteriji za vrednotenje strokovnosti kandidatov za notarja. Pri tem ne gre za vsebinsko presojo, kako so bili navedeni kriteriji uporabljeni z vidika pravilnosti njihovega vrednotenja v konkretnem postopku (npr. vrednotenje delovnih izkušenj kandidatov), saj sodi ocenjevanje v sfero avtonomne presoje komisije.

13Glede na navedeno se stališče Vrhovnega sodišča (npr. v sodbi I Up 168/2019 z dne 9. 10. 2019³), da ocenjevanje kot strokovno opravilo in subjektivno vrednotenje znanja s strani članov komisije ne more biti predmet upravnega spora zoper odločbo o imenovanju notarja, na kar se sklicujeta toženka in stranka z interesom, nanaša le na primere izpodbijanja ocene komisije kot izraza osebnega vrednotenja ocenjevalca kandidatove strokovnosti na podlagi meril ocenjevanja. Ni pa ga mogoče razumeti v smislu, ki bi komisiji ali celo vsakemu članu posebej v vsakokratnem izbirnem postopku dopuščal arbitrarno odločanje, katera merila bodo uporabljena pri presoji kandidatove strokovnosti, s tem pa tudi odločanje, kaj sploh se bo preverjalo z dokumentacijo, kaj s pisnim ali ustnim preizkusom, kaj pa v kombinirani obliki.

14Po obrazloženem pritožnica z navedbami, da komisija pri sprejemu ocene ni upoštevala vseh relevantnih okoliščin na njeni strani,⁴ kar je izpostavila že v tožbi, ne izpodbija pravilnosti ocene v smislu osebnega vrednotenja ocenjevalcev, niti se te navedbe ne nanašajo na vprašanje, ki ga je tudi sama v tožbi zmotno pravno ocenila kot nepopoln način izvedbe izbirnega postopka, ker da komisija ni upoštevala njene dokumentacije. Prvostopenjsko sodišče, ki je temu sledilo, je zato omenjene navedbe neutemeljeno zavrnilo z razlago, da (pri)tožnica ne more izpodbijati ocene komisije, ter z ugotovitvijo, da so člani komisije pogledali listinsko dokumentacijo in si na njeni podlagi ustvarili vtis o pritožničini strokovnosti. Očitek neupoštevanja okoliščin, ki se nanašajo na pritožničino delo pred kandidaturo, namreč v prvi vrsti zadevajo vprašanje, ali bi jih komisija morala upoštevati v okviru katerega od meril ocenjevanja, s tem pa tudi, na podlagi katerih meril je komisija sploh preverjala strokovno usposobljenost kandidatov. Okoliščina, ali je pri tem uporabila predloženo dokumentacijo, je tako drugotnega pomena.

15Glede na navedeno bi bil sklep v 25. točki izpodbijane sodbe, da so bile na strani pritožnice upoštevane vseh relevantne okoliščine, pravilen le, če bi temeljil na ugotovitvi, da je bilo ocenjevanje izvedeno ob upoštevanju vseh predpisanih meril. Tako pa je utemeljen pritožničin ugovor, da ni preverljivo, zakaj sta z izbrano kandidatko dosegli 29 točk. Ne iz sodbe ne iz odločbe, na razloge katere se sodba sklicuje, namreč ne izhaja, da so bila uporabljena obstoječa in enotna merila strokovnosti, s katerimi bi komisija vrednotila dokumentacijo in opravljeni razgovor.

16Prvostopenjsko sodišče, pred njim pa že toženka, sta torej nepravilno razlagala določbo četrtega odstavka 10. a člena ZN (njunim stališčem se je v odgovoru na pritožbo pridružila tudi stranka z interesom). Vrhovno sodišče je zato zaradi zmotne uporabe materialnega prava, na katero pazi tudi po uradni dolžnosti, pritožbi ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijano odločbo (drugi odstavek 79. člena ZUS-1). Ta je nezakonita, ker ne temelji na objektivnih, s predpisom sprejetih merilih, ki jih mora vsakokratna komisija upoštevati v izbirnih postopkih po ZN. Ker tega predpisa ni, zadeve ni vrnilo toženki v ponovni postopek v fazo opravljanja izbirnega postopka pred komisijo, saj ta v odprtem postopku zaradi neobstoja meril ne more opraviti preverjanja strokovne usposobljenosti kandidatov.

K II. točki izreka

17Pritožnica je s pritožbo in s tožbo uspela, zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških upravnega spora na obeh stopnjah (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

18Stroški postopka s tožbo so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in četrtega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV (84,70 EUR) skupaj znaša 469,70 EUR.

19Stroški pritožbenega postopka so odmerjeni v skladu z drugim odstavkom 155. člena ZPP, ki glede nagrade in stroškov odvetnika napotuje na uporabo veljavne Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT). Po 4. točki tarifne številke 30 OT nagrada za pravno sredstvo v neocenljivih zadevah znaša 500 točk, povišanih za 25% (125 točk), kar znaša 625 točk. Ob upoštevanju vrednosti odvetniške točke 0,60 EUR znaša nagrada za pritožbo 375,00 EUR. Za pritožbeni postopek se pritožnici tako priznajo stroški v višini 375,00 EUR (625 točk) in 7,5 EUR (12,5 točk) materialnih stroškov (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV (84,15 EUR), skupaj torej 466,65 EUR.

¹ Po drugem odstavku navedenega člena je notariat javna služba, ki jo ureja zakon.
² Obrazložitev v 8., 9. in 13. točki navedene sodbe.
³ V njej se je sklicevalo še na sodbe I Up 40/2019 z dne 18. 4. 2019, I Up 155/2013 z dne 29. 5. 2013, I Up 1354/2006 z dne 10. 10. 2006.
⁴ Da ima več delovnih izkušenj na področju notariata, da je večkrat in za daljša obdobja nadomeščala notarko, da je opravila več dodatnih izobraževanj s področij, ki so neposredna povezana z opravljanjem notarske službe, da je mediatorka in da je prej opravila pravniški državni izpit.