UPRS Sodba IV U 70/2018-12

I. Tožbi se ugodi, sklep Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Celje, pisarna Velenje, št. 06122-3265/2010-37 z dne 15. 12. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom, št. 06122-3265/2010-37 z dne 15. 12. 2016, zavrnil predlog inšpekcijskega zavezanca A.A., za ustavitev izvršbe dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe Inšpektorata za okolje in prostor, št. 06122-3265/2010-5 z dne 1. 2. 2011 (1. točka izreka); zavrnil vlogo za povrnitev vseh stroškov tega postopka (2. točka izreka) in odločil, da pri odločanju o predmetnem predlogu niso nastali stroški (3. točka izreka).

2Odločitev temelji na ugotovitvi, da inšpekcijski ukrep iz odločbe št. 06122-2100/2009 z dne 18. 9. 2009 ni bil realiziran, zato je bil izdan pravnomočen in izvršljiv sklep o dovolitvi izvršbe, ki ga zavezanec ni izpolnil in posledično ni bil izpolnjen pogoj za ustavitev postopka po prvem odstavku 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo z ugotovitvijo, da je inšpekcijski postopek lahko uveden samo po uradni dolžnosti, zato stranka ne more predlagati ustavitve inšpekcijskega postopka, niti nadaljevanja inšpekcijskega postopka, niti uvedbe tega postopka. Tako se v konkretnem primeru lahko predlog pritožnika obravnava zgolj kot pobuda, ne more pa pritožnik zahtevati ustavitve inšpekcijskega postopka. Pojasnjuje tudi, da bi morala biti skladno z določbo 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP tožnikova vloga zavržena, vendar s tem, ko je upravni organ prve stopnje njegovo vlogo za ustavitev izvršilnega postopka zavrnil namesto zavrgel, pritožnik v svojih pravicah ni bil oškodovan in zato ni podana bistvena kršitev določb postopka.

4Tožnik v tožbi pojasnjuje, da je sporno nepremičnino kupil v stečajnem postopku, ki se je vodil zoper premoženje izbrisane družbe B. podjetje d.o.o., dne 30. 9. 2016, za 34.300,00 EUR. Naknadno je ugotovil, da je z odločbo z dne 18. 9. 2009, ki je postala izvršljiva 16. 6. 2010, inšpektorat zavezancu - tedanjemu lastniku C.C., naložil ustavitev gradnje ter odstranitev objekta na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Ker objekt ni bil odstranjen v določenem roku, je bil 1. 2. 2011 izdan sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim je bila dovoljena izvršba in bilo zavezancu - družbi B., d.o.o., kot novemu pridobitelju, naložena odstranitev objekta v naknadnem roku. Odločba je postala izvršljiva 2. 8. 2011.

5Objekt ni bil odstranjen, nesporno pa je tudi, da odločba izdana na podlagi 152. člena ZGO-1 dne 18. 9. 2009, v nasprotju z določbo drugega odstavka 158. člena v zvezi s 152. členom ZGO-1, ni vsebovala prepovedi spremembe vpisov po 159. v zvezi s 158. členom ZGO-1 in zato posledično v zemljiški knjigi ni bila vknjižena zaznamba nedovoljene gradnje in prepovedi spremembe vpisov po 159. členu ZGO-1. Nesporno je tudi, da tožena stranka terjatve, ki izhaja iz odločbe z dne 29. 6. 2016 in sklepa z dne 15. 11. 2016 ni prijavila v stečajnem postopku nad premoženjem izbrisane družbe B., d.o.o., niti ni prijavila ločitvene ali izločitvene pravice in je bila ta družba zoper katero se glasi sklep o dovolitvi izvršbe, iz sodnega registra izbrisana 29. 10. 2012. Iz navedenih okoliščin je tožnik 30. 11. 2017 predlagal ustavitev izvršilnega postopka ter se skliceval tudi na odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/2014-20 z dne 12. 10. 2017, po kateri je rušenje gradnje lahko kršitev temeljnih ustavnih načel. Zaradi vseh navedenih okoliščin je tožnik predlagal ustavitev izvršilnega postopka.

6Tožnik pojasnjuje, da ima pravni interes za izpodbijanje sklepa, ker je bilo z odločitvijo poseženo v njegov premoženjski interes in ustavno pravico iz 33., 22. in 15. člena Ustave Republike Slovenije. Poseg v pravico iz 15. člena Ustave Republike Slovenije utemeljuje v povezavi z uporabo določb Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1), predvsem načelom zaupanja v zemljiško knjigo ter z uporabo določb ZFPPIPP (ker terjatve niso bile prijavljene v stečajnem postopku), ker ni urejeno zastaranja pravice do izterjave terjatve, ki temelji na določbah ZGO-1, in z vidika neenotne prakse tožene stranke na področju rušenja črnih gradenj, kar predstavlja neenak položaj zavezancev.

7Izkazuje premoženjski interes v ohranitvi nepremičnine, v višini vsaj 34.000,00 EUR (znesek kupnine za sporno nepremičnino) in pojasnjuje, da je za ta znesek zmanjšano njegovo premoženje, ker z nepremičnino ne sme razpolagati, še več, mora jo odstraniti. Njegovo premoženje se ne bi zmanjšalo, če bi bila prepoved vpisov vknjižena v zemljiško knjigo, ker nepremičnina ne bi bila predmet prodaje, kot tudi, če bi bilo varovano načelo zaupanja v zemljiško knjigo. S postopkom rušenja bo tožnik nadalje dodatno trpel stroške in zmanjšanje premoženja. Opisano dejansko in pravno stanje v času izdaje izpodbijanega sklepa, ki je posledica opustitve dolžne obveznosti državnega organa določene v 159. členu ZGO-1 in spremembe lastništva, terja odločitev o tem, ali so še podani pogoji za vodenje izvršbe ali ne.

8Pojasnjuje, da je postal lastnik sporne nepremičnine na podlagi določb ZFPPIPP (člen 342/1-3) in zato naslovni organ zoper tožnika, kot sedanjega lastnika, nima nobenih pravic ali terjatev. Tožnik je postal lastnik nepremičnine in zaradi zaupanja v zemljiško knjigo, ki ni izkazovala nobenih bremen, ki ne bi bila po nakupu izbrisana, je varovana tudi njegova lastninska pravica. Uveljavljanje pravic v zvezi z nepremičnino zoper tretjega je možno le, če ima ta pravica absolutni učinek. Prepoved pravnega prometa takšnega učinka nima, niti ni nastala, ker o prepovedi vpisov ni bilo odločeno niti z odločbo z dne 18. 9. 2009, niti ni bilo vknjižbe prepovedi v zemljiško knjigo. Ker obveznost do tožnika ni nastala, ni zavezanec in je treba v skladu z določbo prvega odstavka 293. člena ZUP, ustaviti.

9Nadalje tožnik, enako kot v pritožbi, navaja, da je bila zavezanec družba C., d.o.o., ki je bila izbrisana iz sodnega registra 29. 10. 2012. Ob prenehanju pravne osebe se po prvem odstavku 50. člena ZUP postopek lahko nadaljuje le v primeru, če gre v postopku za pravico, obveznost ali pravno korist, ki preide na pravnega naslednika, tega pa ta izbrisana družba nima, zato bi bilo treba postopek na podlagi prej navedene določbe ZUP ustaviti.

10Tožnik je nadalje v obeh pravnih sredstvih uveljavljal tudi, da naslovni organ terjatve v stečajni postopek ni prijavil, v zemljiški knjigi pa prepoved prodaje zaradi črne gradnje ni bila zabeležena in je zato terjatev prenehala in je proti novemu lastniku ni več mogoče uveljavljati, kar je prav tako razlog za ustavitev izvršbe. O pritožbenih razlogih, ki so ponovljeni razlogi iz predloga drugostopenjski organ nima nobenih razlogov, zato izpodbijanega sklepa in odločbe drugostopenjskega organa ni mogoče preizkusiti in obstoji bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, v zvezi s četrtim odstavkom 27. člena ZUS-1. Organ prve stopnje je v izpodbijanem sklepu tudi zmotno uporabil materialno pravo v zvezi z določitvijo zavezanca, prav tako je zmotno uporabil oziroma kršil določbo 50. člena ZUP glede prenosa obveznosti ter določila ZFPPIPP glede prenehanja terjatev in je odločitev zato napačna.

11Tožnik je navedel tudi, da je rušenje gradnje tudi kršitev temeljnih ustavnih načel in se v zvezi s tem skliceval na odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, o čimer se drugostopenjski organ ni izrekel, navedel pa je, da se v vsebinsko presojo vloge ni spuščal, zato sklep in drugostopenjska odločba nimata razlogov o tem in ju ni mogoče preizkusiti. Ker torej izpodbijani sklep v povezavi z odločbo organa druge stopnje nima razlogov o odločilnih dejstvih ali pa je bilo materialno pravo zmotno uporabljeno, je treba tožbi ugoditi, izpodbijani sklep odpraviti in zadevo vrniti organu prve stopnje v nov postopek.

12Drugostopenjski organ je zavzel stališče, da se inšpekcijski postopek vodi po uradni dolžnosti in zato pritožnik ne more zahtevati uvedbe, nadaljevanja ali ustavitve postopka, zato je treba njegovo zahtevo obravnavati le kot pobudo, ki bi jo bilo treba preizkusiti po 2. točki prvega odstavka 129. člena točka ZUP in jo nato zavreči. Ta določba je bila po stališču tožnika nepravilno uporabljena, v posledici pa je prišlo do kršitve postopka, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve. Drugostopenjski organ je namreč zmotno presodil, da tožnik ne uveljavlja pravne koristi. Da je pravna korist tožnika to, da je postopek izvršbe ustavljen, je tožnik že obrazložil in se na te navedbe v izogib ponavljanju sklicuje. Tožnik je tako izkazal pravno korist, posledično pa ni bilo podlage za uporabo citirane določbe ZUP in prav tako ne razlogov za zavrnitev stroškovnega zahtevka.

13Ko se je tožena stranka ukvarjala z razlogi za ustavitev postopka, je spregledala, da spada v uradno dolžnost tudi presoja zastaranja. Tožnik tega v predlogu izrecno ni uveljavljal, ker to niti ni bilo nujno, saj zastaranje pravice do izterjave pomeni ugotavljanje pravno odločilnih okoliščin po uradni dolžnosti. Ne ZUP ne ZGO-1 določb o zastaranju izterjave oziroma zastaranju terjatev ugotovljenih z odločbo nimata, zato gre za pravno praznino, ki je nedopustna, ker ne zagotavlja varnosti in sigurnosti zavezancev (VSM II Cp 777/2004), zato tožnik sodišču predlaga, da prekine postopek in pri Ustavnem sodišču RS začne postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti ZUP in ZGO-1. Po prepričanju tožnika bi moral upravni organ po uradni dolžnosti odločiti o ustavitvi postopka tudi zato, ker ni bil zagotovljen publicitetni učinek črne gradnje. Tožnik je namreč diskriminatorno obravnavan, torej drugače kot ostali imetniki različnih stvarnopravnih upravičenj, ko je varovan tisti posameznik, ki se je lahko upravičeno zanesel na podatke zemljiške knjige.

14Tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek oziroma podrejeno, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep tožene stranke spremeni tako, da predlogu tožeče stranke za ustavitev izvršbe ugodi in izvršbo ustavi ter tožeči stranki prizna tudi priglašene stroške.

15Tožena strank je sodišču poslala upravne spise. Odgovora na tožbi ni poslala.

K I. točki izreka:

16Tožba je utemeljena.

17V obravnavani zadevi je sporna odločitev, s katero je prvostopenjski upravni organ zavrnil tožnikov predlog za ustavitev izvršbe dovoljene s Sklepom o dovolitvi izvršbe, št. 06122-3265/2010-5 z dne 1. 2. 2011.

18Sodišče ugotavlja, da se je v obravnavani zadevi inšpekcijski postopek zaradi gradnje enoetažnega prizidka, v nivoju pritličja večstanovanjske stavbe z lokaloma na zemljišču s parc. št. 1 in 2, obe k.o. V., začel po uradni dolžnosti in zaključil z izdajo odločbe istega inšpektorata št. 06122-210072009-1208 z dne 18. 9. 2009, s katero je inšpekcijski organ C.C. (tedanjemu lastniku objekta), naložil ustavitev gradnje ter odstranitev objekta na podlagi 152. člena ZGO-1 ter v nadaljevanju, ker objekt ni bil odstranjen v določenem roku, dne 1. 2. 2011 izdal sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim je bila dovoljena izvršba in določen zavezanec za izpolnitev ukrepa, družba B., d.o.o.

19Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je namen vodenja inšpekcijskih postopkov nadzor nad izvajanjem zakonov, torej varovanje javnega interesa. V obravnavani zadevi postopek nadzora (in izvršitve odločbe inšpektorja) izvaja gradbena inšpekcija, ki je izpodbijani akt izdala po uradni dolžnosti, ob upoštevanju 26. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), v povezavi s prvim odstavkom 125. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) ter določb 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

20Sodišče pojasnjuje tudi, da se za vsa postopkovna vprašanja, ki niso urejena z Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) ali s posebnim zakonom, subsidiarno uporablja ZUP (drugi odstavek 3. člena ZIN). Ker določbe ZIN ne določajo kako se začne postopek inšpekcijskega nadzora, je po presoji sodišča, skladno z določbo prvega odstavka 126. člena ZUP, ob ugotovitvi namena inšpekcijskega postopka (varstvo javnega interesa) šteti, da se inšpekcijski postopek lahko začne samo po uradni dolžnosti. Skladno z določbo prvega odstavka 127. člena ZUP, pa se upravni postopek po uradni dolžnosti začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. Navedeno pomeni tudi, da način uvedbe postopka določa praviloma tudi način ustavitve postopka.

21V obravnavani zadevi zgornje ugotovitve pomenijo, da postopka končanega z dokončno odločbo (z dne 27. 1. 2010), pravnomočno odločbo (z dne 27. 4. 2010) in izvršljivo odločbo (z dne 18. 9. 2009) št. 06122-210072009-1208 z dne 18. 9. 2009, ne bi bilo mogoče ustaviti niti po uradni dolžnosti, glede na način vodenja postopka (po uradni dolžnosti), pa niti na predlog ali zahtevo stranke, drugačna pravila pa lahko, ob upoštevanju določb ZUP, veljajo za postopek izvršbe.

22Sodišče ugotavlja, da je tožnikov predlog za ustavitev izvršilnega postopka z dne 30. 11. 2017 prvostopenjski upravni organ obravnaval na podlagi določbe prvega odstavka 293. člena ZUP, ki določa, da se upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavi in opravljena dejanja odpravijo, če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena, da izvršba sploh ni bila dovoljena ali da je bila opravljena proti komu, ki ni zavezanec, ali če upravičenec zahtevo umakne oziroma če je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen in ugotovitve, da je tožnik inšpekcijski zavezanec, ki obveznosti iz izvršilnega naslova ni realiziral. Prvostopenjski organ pa je spregledal tožnikove ugovore, v katerih oporeka ugotovitvi, da je inšpekcijski zavezanec, torej uveljavlja dovoljeni razlog za ustavitev izvršbe iz 293. člena ZUP. Iz tožnikovih navedb v predlogu z dne 30. 11. 2020 namreč izhaja, da tožnik trditev, da ni inšpekcijski zavezanec, opira na podatek, da je sporno nepremičnino odkupil v stečajnem postopku St .../2013, ki se je pred Okrožnim sodiščem v Celju vodil zoper premoženje izbrisane družbe B. d.o.o. ter postal lastnik sporne nepremičnine, ob upoštevanju pogojev iz prvega, drugega in tretjega odstavka 342. člena ZFPPIPP.

23Ne glede na sicer pravilno uporabljeno pravno (procesno) podlago za odločanje o tožnikovi vlogi za ustavitev postopka izvršbe, pa sodišče ugotavlja, da tožnikova obveznost izvršiti odločbo istega inšpektorata, št. 06122-2100/2009 z dne 18. 9. 2009 (odstraniti enoetažni prizidek v nivoju pritličja večstanovanjske stavbe z lokaloma na zemljišču s parc. št. 1 in 2, obe k.o. V.) in s tem povezana določitev lastnosti inšpekcijskega zavezanca, ne izhaja ne iz izreka sklepa o dovolitvi izvršbe, niti izreka izvršilnega naslova, kjer je kot zavezanec določena družba B. d.o.o., ampak je določitev zavezanca razvidna (le) iz obrazložitve izpodbijanega akta oprtega na sicer nesporen podatek, da je tožnik zemljiškoknjižni lastnik prej navedenega objekta. Sodišče se sicer strinja z mnenjem toženke, da je treba kot zavezanca za izvršitev inšpekcijske odločbe obravnavati osebo, ki je bila v času izdaje izpodbijanega sklepa zemljiškoknjižni lastnik sporne nepremičnine, torej tožnika, vendar mora določitev te lastnosti izhajati iz izreka sklepa o dovolitvi izvršbe (odločitve), razlogi zanjo pa morajo izhajati iz obrazložitve sklepa (286. člen ZUP).

24Ker v obravnavani zadevi določitev inšpekcijskega zavezanca za izvršitev izvršilnega naslova, odločbe št. 06122-2100/2009 z dne 18. 9. 2009 ne izhaja iz izreka te odločbe (izvršilnega naslova), ne iz Sklepa o dovolitvi izvršbe št. 06122-3265/2010-5 z dne 1. 2. 2011, je sodišče zaradi kršitve določbe 293. člena ZUP v povezavi z določbo prvega odstavka 286. člena ZUP, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom tega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani upravni akt izdal v ponovni postopek. V ponovnem postopku naj upravni organ, ponovno odloči o zadevi ter pri odločitvi upošteva, da se izvršba opravi lahko samo zoper tistega, ki je dolžan izpolniti obveznost (zavezanec), to lastnost pa zavezanec pridobi z odločitvijo (izraženo v izreku odločbe ali sklepa organa) ter upošteva tudi, da je vprašanje dovoljenosti gradnje pravna lastnost objekta, na katerega sprememba lastništva ne more vplivati. To pomeni, da prenos lastninske pravice, tudi prodaja v stečajnem postopku, sam po sebi ne more povzročiti, da bi nedovoljena oziroma nelegalna gradnja postala dovoljena oziroma legalna, upoštevati pa bo moral tudi, da je izdajanje inšpekcijskih odločb in skrb za njihovo izvršitev v javnem interesu, ki ne preneha zgolj zaradi poteka časa, ter s tem povezano dejstvo, da ZUP instituta zastaranja upravnih odločb ne pozna.

25Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe in ustaljene sodne prakse ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

26Ker je tožnik s tožbo uspel, je bilo treba odločiti tudi o njegovi zahtevi za povrnitev stroškov. Priglašene stroške za tožbo, je sodišče priznalo upoštevaje tretji odstavek 25. člena ZUS-1. Stroške za tožbo je odmerilo v skladu s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu v pavšalnem znesku v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV v višini 62,70 EUR, torej skupaj 347,70 EUR. Tožena stranka jih je tožniku dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila. Plačana sodna taksa pa bo skladno z določbo točke C. opombe 6.1. Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1) vrnjena tožnici po uradni dolžnosti.