UPRS sodba in sklep I U 2219/2009

1. Upravna spora pod opr. št. I U 2219/2009 in I U 274/2010 se združita v skupno obravnavanje in se zadeva naprej vodi pod opr. št. I U 2219/2009.

2. Tožbama se ugodi, odločbi župana Občine Žiri št. ... z dne 17. 11. 2009 in št. ... z dne 15. 12. 2009 se odpravita in se zadeva vrne upravnemu organu druge stopnje v ponovni postopek.

3. Toženka je tožniku dolžna povrniti 700 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je tožniku na prvi stopnji 3. 9. 2009 izdala odločbo, s katero mu je kot investitorju rušitve obstoječe in gradnje nove stanovanjske hiše na zemljišču parc. št. ... k.o. ... odmerila komunalni prispevek v višini 593,31 EUR. Iz obrazložitve je razvidno, da odmera temelji na določbah Odloka o komunalnem prispevku za Občino Žiri (v nadaljevanju Odloka o komunalnem prispevku), da je obstoječi objekt že komunalno opremljen in da se priključki zaradi novozgrajenega prizidka ne bodo povečali.

Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil pritožbo, v zvezi s katero je drugostopenjski organ izdal svojo prvo - v tem upravnem sporu izpodbijano - odločbo z dne 17. 11. 2009, s katero je tožnikovi pritožbi ugodil, odpravil prvostopenjsko odločbo (v izreku pomotoma navedeno kot „pritožba“) in tožniku odmeril komunalni prispevek v višini 1787,66 EUR. V obrazložitvi navaja, da je po določbah Odloka o komunalnem prispevku v primeru nadomestnih gradenj treba ugotoviti razliko med novo predvideno izrabo stavbnega zemljišča in obstoječo izrabo in da se na podlagi razlike določi višina povprečnih stroškov komunalnega opremljanja stavbnega zemljišča. Če je ta razlika med novo predvideno in obstoječo izrabo manjša ali enaka nič in ob pogoju, da se priključki na javno infrastrukturo ne povečujejo, investitor komunalnega prispevka ne plača. Tako je v konkretnem primeru ugotovil, da je razlika med novo in obstoječo izrabo zemljišča enaka nič, da pa se spremenijo oz. povečajo priključki na javno infrastrukturo, in sicer na ceste za 38 %, saj se obstoječi priključek širine 3 m poveča za dodatne 3 m. Po opravljenem izračunu to pomeni komunalni prispevek v višini 1787,66 EUR.

Drugostopenjski upravni organ je nato 15. 12. 2009 izdal še - prav tako v upravnem sporu izpodbijano - dopolnilno odločbo, s katero je dopolnil svojo odločbo z dne 17. 11. 2009 tako, da je v izreku odločil, da se zaradi določbe 253. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločba ne more popraviti v pritožnikovo škodo, zato se mu odmeri komunalni prispevek v višini 593,31 EUR. Obrazložitev te odločbe je identična predhodni, le v zaključku je še enkrat povzeta odločitev iz izreka dopolnilne odločbe, in sicer, da se odločba ne more popraviti v pritožnikovo škodo, zato se mu odmeri komunalni prispevek v enaki višini kot na prvi stopnji.

Tožnik je zoper drugostopenjsko odločbo z dne 17. 11. 2009 vložil tožbo pod opr. št. I U 2219/2009. V njej navaja, da je pritožbeni organ odmeril komunalni prispevek, ki bistveno presega njegovo višino iz prvostopenjske odločbe, s čimer je odločbo spremenil v pritožnikovo škodo. Za tako ravnanje pa niso izpolnjeni pogoji iz 2. odstavka 253. člena ZUP, pod katerimi se odločba lahko spremeni v pritožnikovo škodo le iz razlogov, določenih v 274., 278. in 279. členu ZUP. Drugostopenjski organ nobenega od teh razlogov ni ugotovil. Tožnik se pri tem sklicuje tudi na sodbo tega sodišča opr. št. U 907/2008 z dne 29. 1. 2009. S tem ko je zakonodajalec določil pogoje za odstop od prepovedi reformatio in peius, je opravil presojo o tem, kako uravnotežiti na eni strani strankino popolno pravico do pritožbe in na drugi strani varstvo javne koristi. Z ugotovitvijo, da so se povečali nekateri priključki na javno infrastrukturo, je drugostopenjski upravni organ ugotovil bistveno drugačno dejansko stanje v zadevi kot upravni organ prve stopnje in na tako dejansko stanje oprl svojo odločitev. Poleg tega je dejansko stanje ugotovljeno nepravilno, saj se dostop do državne ceste glede na že obstoječi dostop ne bo v ničemer povečal. To potrjujejo fotografije in soglasje Direkcije RS za ceste z dne 9. 9. 2009 in njeni projektni pogoji z dne 20. 5. 2009. Tožnik tudi meni, da priključek na državno cesto ne predstavlja ceste, saj gre zgolj za dostop do tožnikove nepremičnine čez pogreznjeni robnik. To pa ne more predstavljati podlage za odmero komunalnega prispevka v smislu b točke 1. odstavka 4. člena Odloka o komunalnem prispevku. Pri tem poudarja, da po njegovih podatkih občina še nikoli nobenemu zavezancu ni odmerila komunalnega prispevka na podlagi dostopa na državno cesto. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo opravi, ugodi njegovi pritožbi in postopek ustavi, podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe dalje do plačila.

Tožnik je nato vložil tudi tožbo zoper dopolnilno odločbo drugostopenjskega upravnega organa z dne 15. 12. 2009 pod opr. št. I U 274/2010. Navaja, da je njegova pooblaščenka (odvetniška pisarna) to odločbo prejela šele 5. 2. 2010, čeprav je pooblastilo za zastopanje predložila že v prilogi pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo. Nadalje poudarja, da je drugostopenjski upravni organ že z odločbo z dne 17. 11. 2009 odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, zato v zadevi niso bili izpolnjeni pogoji za izdajo dopolnilne odločbe iz 1. odstavka 220. člena ZUP. Navedeno izhaja tudi iz sodne prakse, pri čemer tožnik navaja nekatere odločitve Vrhovnega sodišča RS v podobnih zadevah. Poleg tega je tudi v tej odločbi nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, za kar navaja enake razloge kot v tožbi pod opr. št. I U 2219/2009. Predlaga, da sodišče dopolnilno odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe dalje.

Toženka v odgovoru na tožbo opr. št. I U 2219/2009 navaja, da je upravni organ druge stopnje sam izračunal komunalni prispevek po metodologiji za nadomestne gradnje in podatkih, ki jih je predložil tožnik. Zaradi določbe 253. člena ZUP je bila nato izdana dopolnilna odločba, ki je tožnik ni dvignil in je vložil upravni spor, čeprav je bila s strani toženke odločba že usklajena z zakonodajo. Neutemeljena je tudi tožnikova trditev, da toženka ni obračunavala komunalnega prispevka zaradi navezave na regionalne ceste. Krajevna skupnost (KS) Žiri je regionalno cesto z obojestranskimi pločniki gradila v letih 1988 do 1990 s sredstvi samoprispevka, zato je občina kot njena naslednica upravičena do obračuna komunalnega prispevka. Predlaga zavrnitev tožbe, saj je z dopolnilno odločbo sama odpravila nepravilnosti.

V zadevi I U 274/2010 toženka na tožbo ni odgovorila.

K 1. točki izreka

Sodišče lahko s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več odprtih postopkov o istem predmetu, ki se vodijo pri oddelku sodišča (1. odstavek 42. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). Ker sta tožbi v postopkih navedenih v 1. točki izreka, vloženi zoper upravna akta, izdana v isti upravni zadevi in s katerima je bilo odločeno o istem tožnikovem zahtevku, je sodišče zadevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.

V skladu z določbo 1. odstavka 249. člena Sodnega reda (Uradni list RS, št. 17/95 in naslednji; v nadaljevanju SR), po kateri se spisi združijo tako, da se kasnejši spis vloži v prejšnjega, je sodišče odločilo, da se združena zadeva vodi naprej pod starejšo opravilno številko I U 2219/2009.

K 2. točki izreka

Tožbi sta utemeljeni.

S tem ko je upravni organ druge stopnje na podlagi tožnikove pritožbe odpravil prvostopenjsko odločbo in sam odločil v zadevi (odmeril komunalni prispevek) z odločbo z dne 17. 11. 2009, zatem pa izdal še dopolnilno odločbo, s katero je dejansko spremenil svojo predhodno odločitev, je sprejel upravna akta, s katerima je posegel v tožnikov pravni položaj, saj je odločil o tožnikovi obveznosti plačila komunalnega prispevka. Obe odločbi – čeprav drugostopenjski – tako predstavljata dokončna upravna akta, ki sta na podlagi 1. in 2. odstavka 2. člena ZUS-1 predmet preizkusa zakonitosti v tem upravnem sporu.

Pravilno je tožbeno stališče, da toženka v pritožbenem postopku, ki se je vodil na podlagi tožnikove pritožbe, ni imela podlage za sprejem zanj neugodne odločbe. Po 2. odstavku 253. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) lahko organ druge stopnje v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena tega zakona, spremeni odločbo v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu tega zakona. Gre za razloge, ko se lahko odločba odpravi oz. razveljavi po nadzorstveni pravici (274. člen ZUP), razloge za izredno razveljavitev odločbe (278. člen ZUP) ali razloge, zaradi katerih se odločba izreče za nično (279. člen ZUP). V zadevi ni sporno, da toženka v svoji odločbi teh razlogov, ki morajo biti podani v primeru, ko se pritoži le ena stranka, ni ugotovila. Na to kaže tudi odgovor na tožbo, v kateri toženka priznava, da je v smislu 253. člena ZUP z dopolnilno odločbo že sama odpravila nepravilnosti. Z odločitvijo v pritožnikovo škodo je upravni organ druge stopnje kršil pravila postopka iz 2. odstavka 253. člena ZUP, kar je imelo za posledico izdajo nezakonite odločbe o odmeri komunalnega prispevka.

Na navedeno ne more vplivati niti kasnejša dopolnilna odločba istega organa z dne 15. 12. 2009. Tudi v tem delu je treba pritrditi tožnikovemu stališču, da pritožbeni organ za njeno izdajo ni imel pravne podlage. Po 1. odstavku 220. člena ZUP je mogoče izdati dopolnilno odločbo le v primeru, če pristojni organ ni z odločbo odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka. V obravnavanem primeru je bila predmet odločanja drugostopenjskega organa tožnikova pritožba zoper prvostopenjsko odločbo z dne 3. 9. 2009, o kateri je odločil z odločbo z dne 17. 11. 2009. To pomeni, da drugostopenjski organ v zvezi z vloženo pritožbo ni smel izdati druge odločbe in z njo odpravljati svojih morebitnih napak, storjenih s prvo odločitvijo, saj tako ravnanje ni v skladu z namenom, zaradi katerega se izda dopolnilna odločba. Materialne oz. procesne pomanjkljivosti v upravnem postopku sprejetih odločb je mogoče odpraviti le v postopku z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, predvidenimi v ZUP. Tudi Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. VIII Ips 126/99 z dne 23. 11. 1999, na katero se sklicuje tožnik, navaja, da z dopolnilno odločbo ni mogoče dopolnjevati razlogov prejšnje odločbe, s katero je bilo odločeno o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka. Izpodbijana dopolnilna odločba zato pomeni kršitev pravil postopka, kar je imelo za posledico izdajo nezakonite odločbe.

Poleg tega je izdaja dopolnilne odločbe povzročila situacijo, ko je tožnik dolžan plačati dva različna zneska komunalnega prispevka zaradi iste gradnje, to je 1787,66 EUR in 593,31 EUR, saj odločba z dne 17. 11. 2009 z izdajo dopolnilne odločbe ni bila odpravljena.

Ker je sodišče že iz navedenih razlogov ugotovilo, da sta tožbi utemeljeni, je izpodbijani odločbi odpravilo (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu druge stopnje v ponovni postopek (3. odstavek istega člena). V njem bo moral pritožbeni organ ponovno odločiti o tožnikovi pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo z dne 3. 9. 2009, zato se sodišče v tem postopku ni bilo dolžno opredeliti do tožnikovih ugovorov glede nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja v zvezi s povečanjem priključka na cesto. O tem bo moral zavzeti stališče upravni organ prve stopnje, če bo v nadaljevanju postopka (po morebitni odpravi njegove odločbe) odločal o ponovni odmeri komunalnega prispevka za to vrsto komunalne opreme.

Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je izpodbijani odločbi odpravilo zaradi postopkovnih kršitev.

K 3. točki izreka

Ker je sodišče ugodilo tožbama in odpravilo izpodbijana upravna akta, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07; v nadaljevanju Pravilnik). Ker sta bili zadevi rešeni na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika) za vsako od zadev. V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti povrnejo v skladu z ZPP in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje VS RS z dne 13. 12. 2006) in ne od izdaje sodbe dalje, kot je to zahteval tožnik.