VSRS Sklep X Ips 16/2021

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1243/2018-11 z dne 27. 1. 2020 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za infrastrukturo, št. 06102-82/2017/14 z dne 12. 3. 2018, s katero je bilo tožniku naloženo, da mora odstraniti pet jumbo oglaševalnih panojev, postavljenih brez predpisanega soglasja v območju regionalne ceste R3/639 v naselju ..., na odseku 1141 (A - (B) – C), v dvometrskem pasu vzdolž vozišča, merjeno od zunanjega roba pločnika te ceste, rok za izvršitev pa je bil določen najkasneje do 30. 5. 2018.

2Iz obrazložitve izhaja, da je Upravno sodišče pritrdilo odločitvi upravnega organa. Ugotovilo je, da med strankama ni sporno, da tožniku soglasje v obliki upravne odločbe ni bilo izdano, ne po prej veljavnem predpisu (Zakonu o javnih cestah – ZJC), ne po predpisu, veljavnem v času izdaje izpodbijane odločbe (Zakonu o cestah – ZCes-1). Zavrnilo je tudi tožnikovo sklicevanje na pogodbo, ki sta jo sklenila Mestna občina in D., d. o. o., saj gre za pogodbo civilnega prava, ki ne more nadomestiti soglasja za postavitev oglasnih tabel, izdanega v obliki upravnega akta. Odločilo je brez glavne obravnave in ni zaslišalo tožnikovega zakonitega zastopnika, kot je bilo predlagano, saj je ocenilo, da ta dokaz ni potreben, ker tožnik z njim ne more dokazati tistih dejstev, ki so v tem upravnem sporu po mnenju sodišča relevantna. Pri tem se je sklicevalo na prvi odstavek 59. člena ZUS-1, saj dejansko stanje po oceni sodišča ni bilo sporno, ter na 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj predlagani dokaz ni pomemben za odločitev, ker izpoved predlagane priče v ničemer ne bi mogla vplivati na nesporno dejstvo, da tožnik ni imel soglasij.

3Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 141/2020-3 z dne 22. 10. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali predstavlja neizvedba glavne obravnave in posledično zavrnitev predloga za izvedbo dokaza z zaslišanjem prič nedopusten poseg v pravico tožeče stranke do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije.

4Zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča je tožnik (v nadaljevanju revident) na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložil revizijo iz razloga bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne upravnemu sodišču v novo sojenje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

5Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

7Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in upravnega sodišča, ki so povezane s pravnim vprašanjem glede katerega je bila revizija dopuščena in na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP). Izven konkretnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena, pa revizija ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP). Zato Vrhovno sodišče ne odgovarja na revizijske navedbe, ki to vprašanje presegajo, kot tudi ne na navedbe, s katerimi se nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8Revizijsko vprašanje se nanaša na obveznost izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu in s tem povezano izvedbo dokaza z zaslišanjem prič. Revident trdi, da bi Upravno sodišče moralo opraviti glavno obravnavo in na njej izvesti v tožbi predlagane dokaze. Ker tega ni storilo je podana kršitev 22. člena Ustave RS.

9Ustavno sodišče RS je v odločbi Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 pravico do glavne obravnave v upravnem sporu opredelilo kot samostojno človekovo pravico, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave RS. Poudarilo je, da izvedba glavne obravnave nima pomena le kot sredstvo za izvedbo dokazov, ampak je njen namen tudi omogočiti, da se organ in stranka srečata v procesno enakopravnem razmerju, kjer se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti upravno sodišče. S tem je nadgradilo svoje dotedanje stališče, da je glavna obravnava le sredstvo za izvedbo dokazov.¹ Glavna obravnava je glede na navedeno namenjena ne le izvedbi dokazov, ampak tudi odločanju o tem, katere dokaze je treba izvesti za razjasnitev dejanskega stanja.

10Iz stališč Ustavnega sodišča RS izhaja, da je glavna obravnava namenjena tudi zbiranju dokaznega gradiva ob sodelovanju obeh strank upravnega spora, nato pa izvedbi tistih dokazov, ki jih upravno sodišče oceni kot pravočasne, primerne in pomembne za odločitev. Vendar mora sodišče presojo, katere dokaze bo izvedlo, katere pa zavrnilo, opraviti na glavni obravnavi.² Pri tem Vrhovno sodišče dodaja, da je smisel zavrnitve predlaganega dokaza na glavni obravnavi tudi v tem, da omogoči stranki takojšen odziv na sprejeto procesno odločitev, sodišču pa, da jo ob izraženem nestrinjanju ponovno pretehta in morebiti spremeni, saj ni vezano na svoje prejšnje dokazne sklepe (četrti odstavek 287. člena ZPP).

11Izjeme od splošnega pravila, da sodišče na prvi stopnji upravnega spora odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1), so določene v 59. členu ZUS-1 in jih je po presoji Vrhovnega sodišča treba razlagati skladno z Ustavo RS in restriktivno.³ Ustavno sodišče poudarja, da mora iz razlogov za zavrnitev izvedbe glavne obravnave izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi glavna obravnava ni potrebna.⁴

12Po prvem odstavku 59. člena ZUS-1 lahko sodišče odloči na seji, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Drugi odstavek 59. člena pa taksativno našteva primere, ko sodišče lahko odloči brez glavne obravnave kljub spornemu dejanskemu stanju. Glede izjeme iz 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1⁵ je Vrhovno sodišče že odločilo, da je navedena zakonska določba protiustavna, saj ureja nedopustno izjemo od glavne obravnave. Sodišče je torej ne sme uporabiti kot podlago za opustitev izvedbe glavne obravnave, saj bi s tem nedopustno poseglo v ustavno pravico strank do izvedbe glavne obravnave.⁶

13V obravnavani zadevi je revident v tožbi izrecno zahteval razpis obravnave, navedel, da pogoji iz 59. člena ZUS-1 niso izpolnjeni, predlagal zaslišanje priče, ter poudaril, da je dejansko stanje med strankama sporno, v nobeni fazi postopka pred upravnimi organi pa ni bilo izvedeno ustno zaslišanje. Pojasnil je, kaj bi dokazoval z zaslišanjem predlagane priče - priča bi pojasnila ozadje oziroma okoliščine sklenitve Pogodbe o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih, ki sta jo sklenila Mestna občina in D., d. o. o., saj naj bi ta, tudi glede na njeno vsebino, predvsem pa okoliščine in posledice sklenitve, nadomeščala upravni akt soglasja. Upravno sodišče pa je presodilo, da izvedba dokaza z zaslišanjem predlagane priče ni potrebna, ker revident s tem ne more dokazati tistih dejstev, ki bi bila v tem upravnem sporu po mnenju Upravnega sodišča relevantna, in sicer obstoja veljavnega soglasja v obliki upravnega akta. V tem delu, da revident soglasij v obliki upravnih aktov nima, pa dejansko stanje ni sporno. Pri tem je citiralo prvi odstavek 59. člena ZUS-1. Glede (ne)pomembnosti izpovedbe predlagane priče pa se je sklicevalo na 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

14Revident utemeljeno opozarja, da je bilo dejansko stanje sporno (to potrjuje tudi povzetek tožbenih navedb v izpodbijani sodbi ter sklicevanje sodbe na drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1). S predlaganim dokazom je navajal, da bi dokazoval okoliščine v smeri obstoja soglasja občine za oglaševanje na javnih mestih, obstoj soglasja pa je za odločitev v obravnavani zadevi bistven. Seveda sodišče ni dolžno izvesti predlaganih dokazov, če za njihovo zavrnitev obstajajo upravičeni razlogi⁷, vendar pa sama presoja, da pogoji za izvedbo predlaganega dokaza niso izpolnjeni, ne more biti razlog, zaradi katerega bi se v primeru, ko stranke nasprotujejo dejanskemu stanju, lahko odreklo izvedbo obravnave.⁸

15Ker je po navedenem Upravno sodišče odločilo brez glavne obravnave v nasprotju z določbami ZUS-1, je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu po četrtem odstavku 75. člena ZUS-1, ki hkrati pomeni kršitev revidentove pravice do glavne obravnave iz 22. člena Ustave RS. Odgovor na revizijsko vprašanje je torej pritrdilen.

16Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1). V njem bo moralo Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo in na njej razjasniti, katere dokaze bo izvedlo za namen presoje spornega dejanskega stanja.

K II. točki izreka

17Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

Glasovanje

18Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča RS Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019 in Up-1135/17 z dne 21. 11. 2019.
² Glej sklepe VS RS I Up 144/2020 z dne 11. 11. 2020, X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, X Ips 59/2020 z dne 18. 11. 2020 in druge. Izvedba glavne obravnave torej ni odvisna od presoje, katere dokaze je mogoče oziroma potrebno izvesti na glavni obravnavi, temveč je tudi to presojo treba opraviti na sami glavni obravnavi.
³ Glej npr. zadeve VS RS X Ips 22/2020, X Ips 59/2020, X Ips 118/2020 in X Ips 120/2020.
⁴ Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 (14. točka obrazložitve).
⁵ Ta določa, da lahko upravno sodišče odloči brez glavne obravnave tudi, če je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev.
⁶ Glej sklep VS RS X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020 (15. točka obrazložitve).
⁷ Npr. sodišče zavrne dokazni predlog, s katerim bi se dokazovala dejstva, ki niso pravno relevantna, dejstva, ki niso predmet dokazovanja ali dejstva, ki so že dokazana, prav tako ni dolžno izvesti dokazov, ki so popolnoma neprimerni za ugotovitev določenega dejstva, ipd.
⁸ Glej tudi sklep VSRS X Ips 24/2021 z dne 2. 6. 2021.