VSRS Sodba IV Ips 29/2020

Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi in se ugotovi, da je sodišče prve stopnje z izpodbijano sodbo storilo kršitev po 3. točki 156. člena Zakona o prekrških.

A.

1Okrajno sodišče v Ljubljani je s sodbo z dne 27. 5. 2020 ugodilo zahtevi za sodno varstvo storilke D. P. in odločbo o prekršku prekrškovnega organa Mestno Redarstvo, Mestna uprava, Mestna občina Ljubljana (MOL), št. 2240-28768/2018-65041199 z dne 4. 7. 2018, spremenilo tako, da se postopek o prekršku, kot je opisan v izreku odločbe o prekršku, ustavi. Odločilo je, da stroški postopka bremenijo proračun.

2Zoper pravnomočno sodbo vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti vrhovni državni tožilec mag. Andrej Ferlinc zaradi bistvene kršitve določb postopka po drugem odstavku 155. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju: ZP-1) v zvezi z 10. točko prvega odstavka 136. člena in prvim odstavkom 169. člena ZP-1 ter zaradi kršitev materialnih določb zakona po 3. točki prvega odstavka 156. člena ZP-1 v zvezi s prvim odstavkom 169. člena ZP-1, saj v obravnavani zadevi niso bile podane okoliščine, ki bi izključevale postopek o prekršku. V obrazložitvi utemeljuje, da drugi odstavek 9. člena Odloka o urejanju prometa v Mestni občini Ljubljana (Ur. l. RS, št. 8/2017 z dne 17. 2. 2017, v nadaljevanju: Odlok o urejanju prometa v MOL), ki storilcu prekrška omogoča plačilo nadomestila parkirnine v izogib prekrškovnemu postopku, ureja neke vrste mehanizem odvračanja postopka o prekršku. Ravnanje izvajalca gospodarske javne službe, ki ugotavlja nepravilnosti pri plačilu parkirnine in kršitelja obvešča o možnosti plačila nadomestila, ima po svoji vsebini značaj postopka o prekršku, plačilo nadomestila parkirnine pa naravo alternativne sankcije (in ne morebiti odškodnine za neplačano parkirnino). Kršitelj s prejemom obvestila izvajalca o možnosti plačila nadomestila parkirnine stopi v javnopravno razmerje z oblastnim organom, kar pomeni, da gre za ravnanje z učinki na področju javnega prava, ki mora temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu (četrti odstavek 153. člena Ustave RS). Postopek je podoben ureditvi po osmem odstavku 57. člena ZP-1, kjer prekršek osebno zazna pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa, v konkretnem primeru Mestno redarstvo MOL. Ker sistemska ureditev ZP-1 ne pozna možnosti, da bi osebe, ki nimajo položaja prekrškovnega organa, oblikovale tek postopka o prekršku, je izpodbijana ureditev v nasprotju z določbo osmega odstavka 57. člena ZP-1. Vložnik hkrati opozarja, da smejo občine na podlagi pooblastila iz četrtega odstavka 3. člena ZP-1 sicer določati prekrške za kršitve svojih predpisov, ne pa tudi s svojimi pravili urejati postopka o prekršku in organe tega postopka. Ker drugi odstavek 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL posega na področje procesnega prekrškovnega prava na način, ki ni v skladu z določbami ZP-1, ga sodišče pri sojenju ne bi smelo uporabiti (t.i. exceptio illegalis). Ključni tezi zahteve v povezavi s konkretno zadevo sta: (1) da je sodišče v izpodbijani sodbi v nasprotju z besedilom drugega odstavka 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL presodilo, da je rok za plačilo nadomestila parkirnine instrukcijski rok, in (2) da plačilo nadomestila parkirnine ni okoliščina, ki bi po ZP-1 izključevala postopek o prekršku v smislu 10. točke prvega odstavka 136. člena ZP-1, na katero se opira izpodbijana sodba. Gre namreč za okoliščino, ki jo določa občinski predpis, poleg tega pa prekrškovni organ v hitrem postopku o prekršku ni vezan na morebiten umik predloga oškodovanca. Ker je zahteva vložena v škodo storilke, vložnik Vrhovnemu sodišču predlaga, da ugotovi uveljavljane kršitve zakona, ne da bi poseglo v pravnomočno odločbo.

3Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi 171. člena ZP-1 v zvezi z drugim odstavkom 423. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju: ZKP) poslalo storilki, ki se o njej ni izjavila.

B.

4Obravnavani primer se nanaša na parkiranje na javni parkirni površini na območju MOL brez plačila predpisane parkirnine, kar je prekršek po drugem odstavku 6. člena Odloka o urejanju prometa v MOL. Občinski predpisi določajo, da kontrolo plačila parkirnine na javnih parkiriščih na območju MOL izvaja javno podjetje Ljubljanska parkirišča in tržnice d.o.o. (v nadaljevanju: izvajalec JP LPT d.o.o.),¹ ki je dolžan med drugim evidentirati plačilo parkirnine na javnih parkirnih površinah ter o ugotovitvah neplačila parkirnine obvestiti Mestno redarstvo Mestne uprave MOL.² Po določbi drugega odstavka 9. člena Odloka lahko uporabnik, za katerega je bilo ugotovljeno, da nima plačane parkirnine in kateri je bil s strani izvajalca JP LPT d.o.o. obveščen, da bo zoper njega uveden predlog za začetek postopka o prekršku zaradi neplačane parkirnine, v roku osmih dni od prejema obvestila izvajalca o neplačilu parkirnine na vozilu plača parkirnino v višini 12 eurov. V primeru plačila navedenega zneska (t.i. nadomestila parkirnine) izvajalec ne poda predloga za začetek postopka o prekršku zaradi neplačane parkirnine.

5V konkretni zadevi je izvajalec JP LPT d.o.o. ob kontroli plačila parkirnine na javnih parkiriščih na območju MOL dne 9. 5. 2018 zaznal, da storilka nima plačane predpisane parkirnine oziroma da je potekel čas, za katerega je bila parkirnina plačana. Na njeno vozilo je pritrdil „Obvestilo o vložitvi predloga za začetek postopka o prekršku“, v katerem jo je med ostalim poučil, da lahko v roku osmih dni od prejema obvestila plača na transakcijski račun JP LPT d.o.o. nadomestilo parkirnine v znesku 12,00 EUR in da v primeru plačila nadomestila pristojnemu prekrškovnemu organu ne bo podan predlog za začetek postopka o prekršku. Ker nadomestilo v roku ni bilo plačano, je izvajalec JP LPT d.o.o. Mestnemu redarstvu Mestne uprave MOL dne 28. 5. 2018 podal predlog za začetek postopka o prekršku. Prekrškovni organ je dne 29. 5. 2018 storilko skladno s četrtim odstavkom 55. člena ZP-1 pozval, naj v petih dneh poda izjavo o prekršku, česar ni storila. Dne 4. 7. 2018 je bila izdana odločba o prekršku, s katero je prekrškovni organ storilki zaradi prekrška po drugem odstavku 6. člena Odloka izrekel globo 40,00 EUR ter ji naložil plačilo sodne takse v znesku 40,00 EUR. Storilka je v dopisu prekrškovnemu organu in kasneje v zahtevi za sodno varstvo pojasnila, da je nadomestilo parkirnine v znesku 12,00 EUR plačala dne 28. 5. 2018, za kar je priložila tudi dokazilo.

6Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi zavzelo stališče, da osemdnevni rok za plačilo nadomestila parkirnine iz drugega odstavka 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL ni zakonski (prekluzivni) rok, zaradi katerega bi storilka izgubila pravico do plačila nadomestila za neplačano parkirnino. Presodilo je, da je s plačilom nadomestila parkirnine pred izdajo odločbe o prekršku nastopila procesna ovira za vodenje postopka o prekršku po drugem odstavku 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL, zaradi česar bi moral izvajalec JP LPT d.o.o. (oškodovanec) svoj predlog za uvedbo prekrškovnega postopka umakniti. Zaradi obstoja okoliščin, ki izključujejo postopek o prekršku, je odločbo prekrškovnega organa spremenilo tako, da je postopek skladno z 10. točko prvega odstavka 136. člena ZP-1 ustavilo.

7Zahteva za varstvo zakonitosti v bistvenem uveljavlja, da v obravnavani zadevi niso obstajale okoliščine, ki bi izključevale postopek o prekršku v smislu 10. točke prvega odstavka 136. člena ZP-1. Pri tem kot prvenstveno zastavlja vprašanje zakonitosti določbe drugega odstavka 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL, na podlagi katere je sodišče prve stopnje utemeljilo svojo odločitev o ustavitvi postopka o prekršku zoper storilko.

8Vrhovno sodišče najprej ugotavlja, da postopkovna ureditev iz drugega odstavka 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL, ki uporabniku omogoča plačilo nadomestila parkirnine v primeru, ko prekršek zazna izvajalec JP LPT d.o.o., ne posega v ureditev iz osmega odstavka 57. člena ZP-1, kjer je urejeno postopanje pooblaščene uradne osebe prekrškovnega organa v primeru, ko ta neposredno zazna kršitev predpisov o ustavitvi in parkiranju vozil.³ Predpisa urejata različni vsebini, saj se ena nanaša na neposredno zaznavo prekrška s strani izvajalca JP LPT d.o.o. kot oškodovanca zaradi neplačane parkirnine, druga pa na neposredno zaznavo prekrška s strani pooblaščene uradne osebe prekrškovnega organa, ki je v konkretni zadevi Mestno redarstvo Mestne uprave MOL. V tem oziru določba drugega odstavka 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL torej ni v neskladju z zakonom, kot to utemeljuje zahteva.

9Vložnik kljub temu utemeljeno navaja, da sta postopkovni ureditvi po drugem odstavku 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL in osmem odstavku 57. člena ZP-1 primerljivi in da z vidika kršitelja ni videti razlike, ko zaradi neplačane parkirnine na vozilo obvestilo pritrdi mestni redar ali pa izvajalec JP LPT d.o.o. Tudi slednji namreč kršitelja obvesti o zaznavi neplačane parkirnine, ga pouči o možnosti plačila določenega zneska v določenem roku od izdaje obvestila in nadalje tudi o tem, da bo v primeru neplačila tega zneska podan predlog za uvedbo prekrškovnega postopka. Čeprav ravnanje izvajalca JP LPT d.o.o. kot oškodovanca sega v čas pred formalnim začetkom prekrškovnega postopka (prvi odstavek 50. člena ZP-1), ima vložnik prav, da kršitelj že z obvestilom izvajalca JP LPT d.o.o. o zaznani kršitvi de facto stopi v javnopravno razmerje z oblastnim subjektom, pri čemer ima posamični akt izvajalca že značaj začetka postopka o prekršku, nadomestilo parkirnine pa naravo alternativne (nadomestne) kaznovalne sankcije.⁴ Kršitelj se s plačilom nadomestila parkirnine izogne postopku o prekršku, kar pomeni, da drugi odstavek 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL po vsebini ureja mehanizem odvračanja kaznovalnega postopka, ki ga ZP-1 sicer ne pozna.⁵

10Vrhovno sodišče ugotavlja, da ZP-1 kot temeljni zakon s področja prekrškovnega prava samoupravnim lokalnim skupnostim (občinam) ne daje pooblastila, da z lastnimi pravili urejajo postopkovna vprašanja, ki so celovito urejena v določbah ZP-1 (45. do 198. člen). Določba četrtega odstavka 3. člena ZP-1 samoupravnim lokalnim skupnostim dopušča le urejanje materialnopravnih vprašanj, ko lahko za kršitve lastnih predpisov določijo prekrške ter zanje predpišejo globe v določenem znesku, ne pa tudi predpisovanje postopka o prekrških in organov, pristojnih za odločanje o prekrških, kar ureja ZP-1 (prvi in drugi odstavek 1. člena ZP-1). Navedeno pomeni, da drugi odstavek 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL posega na področje procesnega prekrškovnega prava na način, ki ni v skladu z navedenimi določbami ZP-1 (prvim in drugim odstavkom 1. člena ZP-1 ter četrtim odstavkom 3. člena ZP-1), kar utemeljeno uveljavlja vložnik.

11Kadar sodišče meni, da podzakonski predpis, ki bi ga moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, tega akta ne sme uporabiti (exceptio illegalis), saj je vezano le na ustavo in zakon (125. člen Ustave RS in 3. člen Zakona o sodiščih). Glede na to, da je samoupravna lokalna skupnost z obravnavano določbo drugega odstavka 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL presegla meje zakona in s tem mejo dopustnega normativnega urejanja, kot jo določa ZP-1, sodišče prve stopnje te podzakonske določbe pri odločanju v konkretni zadevi ne bi smelo uporabiti in nanjo vezati zakonskih posledic v smislu 10. točke prvega odstavka 136. člena ZP-1. Ker podzakonska določba v izpodbijanem delu ne bi smela predstavljati podlage za sodno odločanje, Vrhovnemu sodišču ni bilo treba presojati nadaljnjih vložnikovih navedb glede vprašanja, ali osemdnevni rok za plačilo nadomestila parkirnine iz drugega odstavka 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL predstavlja prekluzivni ali instrukcijski rok.

12Vložnik dodatno napada tudi stališče prvostopenjskega sodišča, da bi z umikom oškodovančevega predloga za uvedbo prekrškovnega postopka nastopila procesna ovira za izvedbo postopka o prekršku. Pri tem utemeljeno navaja, da ZP-1 v določbah o hitrem postopku ne ureja možnosti umika oškodovančevega predloga, niti ne predpisuje posledic morebitnega umika predloga, temveč določa, da mora prekrškovni organ po ugotovitvi, da so podani zakonski pogoji za izvedbo postopka, izvesti postopek o prekršku in sam izdati odločbo o prekršku (prvi in drugi odstavek 51. člena ZP-1). Izpodbijana sodba zato tudi v delu, kjer okoliščine za izključitev postopka o prekršku povezuje z umikom oškodovančevega predloga (do katerega v konkretni zadevi sicer sploh ni prišlo), zmotno utemeljuje obstoj pogojev za ustavitev postopka o prekršku po 10. točki prvega odstavka 136. člena ZP-1.

13Vrhovno sodišče po vsem navedenem sprejema vložnikove očitke, da sodišče prve stopnje v okoliščinah obravnavane zadeve ni imelo nobene zakonske ali na zakonu temelječe podlage za ugotovitev, da obstojijo (druge) okoliščine, ki izključujejo postopek o prekršku, kar predstavlja kršitev materialnih določb zakona po 3. točki 156. člena ZP-1. Zahteva v tej zvezi zatrjuje tudi bistveno kršitev določb postopka po drugem odstavku 155. člena ZP-1 v zvezi z 10. točko prvega odstavka 136. člena ZP-1, ker da sodišče prve stopnje ni imelo podlage za ustavitev postopka o prekršku zaradi ugotovitve, da obstojijo druge okoliščine, ki izključujejo postopek o prekršku. Ob upoštevanju, da je ta postopkovna kršitev le logična posledica ugotovljene kršitve materialnih določb zakona, Vrhovno sodišče v tem delu ni sprejelo vložnikovega predloga za ugotovitev (tudi) te kršitve zakona.

C.

14Ker je bila zahteva za varstvo zakonitosti vložena v storilkino škodo, je Vrhovno sodišče samo ugotovilo kršitev zakona po 3. točki 156. člena ZP-1, ne da bi posegalo v pravnomočno sodbo (drugi odstavek 426. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1).

¹ Odlok o urejanju javnih parkirišč (Ur. l. RS, št. 48/2011 z dne 24. 6. 2011) določa, da obvezno gospodarsko javno službo urejanje in čiščenje javnih parkirišč na območju MOL opravlja javno podjetje Ljubljanska parkirišča in tržnice d.o.o. (2. člen Odloka o urejanju javnih parkirišč). Ta je v zvezi z izvajanjem javne službe med ostalim dolžan pobirati parkirnino za parkiranje na javnih parkiriščih in izvajati kontrolo plačila parkirnine na javnih parkiriščih (6. člen Odloka o urejanju javnih parkirišč). Javna služba se financira med drugim tudi iz parkirnin (9. člen Odloka o urejanju javnih parkirišč).
² Prvi odstavek 9. člena Odloka o urejanju prometa v MOL.
³ Pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa po določbi osmega odstavka 57. člena ZP-1 v primeru kršitve predpisov o ustavitvi in parkiranju vozil ob ugotovitvi prekrška, o katerem kršitelja ni bilo mogoče seznaniti na kraju prekrška, na primernem mestu pritrdi na vozilo obvestilo o prekršku, ki vsebuje kraj in čas storitve, registrsko številko vozila, pravno opredelitev prekrška, višino za prekršek predpisane globe ter vse predpisane pouke (tj. o pravici do plačila polovice predpisane globe v osmih dneh od dneva izdaje obvestila; da se bo ob pravočasnem plačilu globe štelo, da je bil plačniku izdan plačilni nalog za prekršek, ki je označen na obvestilu, in da je ta postal pravnomočen, ker se je plačnik odpovedal ugovoru zoper plačilni nalog in zahtevi za sodno varstvo; da v primeru pravočasnega plačila globe stroški postopka ne bodo zaračunani, da prekršek ne bo vpisan v evidenco o prekrških in da bo postopek zaradi prekrška s pravočasnim plačilom globe končan, ter da morebitno neplačilo globe nima pravnih posledic).
⁴ Razmerja med izvajalcem JP LPT d.o.o. in kršiteljem ni mogoče šteti za civilnopravno razmerje med dvema prirejenima subjektoma, saj ima izvajalec JP LPT d.o.o. nadrejen položaj, s katerim oblastno vpliva na kršiteljev pravni položaj s tem, da mu omogoči plačilo nadomestila parkirnine in do poteka roka za plačilo odloži sprožitev postopka o prekršku.
⁵ Pri tem ne gre zanemariti, da tudi pristojni prekrškovni organ Mestno redarstvo Mestne uprave MOL glede na navedbe v pobudi za vložitev zahteve za varstvo zakonitosti v obravnavanih situacijah šteje, da je postopek o prekršku uveden (že) z obvestilom izvajalca JP LPT d.o.o., pritrjenim na vozilo, ko je storilec tudi seznanjen s prekrškom, neplačilom parkirnine in predpisanimi posledicami.