UPRS Sodba I U 1704/2019-39

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Toženka je s sklepom z dne 25. 8. 2011 dovolila obnovo postopka, končanega z izdajo dopolnilnega gradbenega dovoljenja št. 35105 – 35/2010 – PK/VML z dne 30. 3. 2011 za gradnjo daljnovoda DV2 x 110 KV ... – ... (v nadaljevanju gradbeno dovoljenje). Dne 22. 10. 2012 je nato v obnovljenem postopku izdala odločbo, s katero je odločila, da ostane gradbeno dovoljenje v veljavi. Upravno sodišče je s sodbo I U 1598/2012 z dne 10. 3. 2016 to odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. V ponovljenem postopku je toženka izdala novo, izpodbijano odločbo, s katero je odločila, da se gradbeno dovoljenje razveljavi v delu, ki se nanaša na zemljišče parc.št. 208/13 in 208/14 k.o. ... (točka 1 izreka). Pod izpodbijano 2. točko izreka odločbe pa je odločila, da se investitorju A. d.o.o. izda dopolnilno gradbeno dovoljenje za gradnjo tega daljnovoda na zemljišču parc.št. 208/13 in 208/14 k.o. ... v skladu s Projektom za izdajo gradbenega dovoljenja št. D 772-A025/157, ki ga je novembra 2009 izdelal B. d.d. (v nadaljevanju novo gradbeno dovoljenje). Zahtevek za povračilo stroškov je zavrnila (točka 3).

2V obrazložitvi navaja, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja štela, da je investitor izkazal pravico graditi na parc.št. 208/13 in 208/14 k.o. ... s potrdilom Okrajnega sodišča v Ljubljani, da zapuščinski postopek po pok. C.C. še ni končan. Vendar je Upravno sodišče v zadevi IU 1598/2012 presodilo, da odločitve ne bi smela opreti na določilo tretje alinee 59a. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ), ker je bil zapuščinski postopek dejansko končan že leta 1971 in so se dodatni sklepi o dedovanju nanašali le na pozneje najdeno premoženje. Pravica graditi tudi ni bila izkazana na podlagi določbe osme alineje prvega odstavka 59a. člena EZ, tj. s potrdilom upravne enote, da je začet postopek razlastitve za ustanovitev služnosti v javno korist. Ustavno sodišče je namreč ugotovilo, da je bila ta zakonska določba neustavna. Investitor pa z drugimi dokazili o pravici graditi ni razpolagal. Zato toženka ugotavlja, da pravica graditi v času izdaje gradbenega dovoljenja ni bila izkazana. Ker je bila gradnja po gradbenem dovoljenju že izvršena, v tem primeru pa po ustaljeni sodni praksi odprava odločbe ni več mogoča, je toženka gradbeno dovoljenje v obnovljenem delu razveljavila. Nato je ugotavljala, ali ima investitor pravico graditi na zemljiščih 208/13 in 208/14 k.o. ... v času izdaje izpodbijane odločbe in investitorja pozvala, naj vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja dopolni s temi dokazili. Investitor je kot dokazilo o pravici graditi predložil odločbi Upravne enote Ljubljana št. 352-42/2014 z dne 13. 6. 2016 in 352 – 100/2014 – 34 z dne 13.6.2016, iz katerih izhaja, da je v njegovo korist dovoljena obremenitev teh nepremičnin na deležu tožnice v javno korist. Na podlagi teh listin je toženka štela, da je pravica graditi izkazana in zato odločila, kot izhaja iz 2. točke izreka.

3Tožnik¹ je vložil tožbo zoper odločitev iz druge in tretje točke izreka odločbe. Navaja, da je služnost ustanovljena v nasprotju z določbo 59. člena EZ in da še vedno ni prejel odškodnine. Druga točka izreka je neskladna z zahtevami iz 68. člena ZGO-1, ki določa obvezne sestavine, ki jih mora vsebovati izrek gradbenega dovoljenja, česar konkretni izrek ne vsebuje. Toženka bi morala investitorju tudi naložiti plačilo nadomestila za degradacijo prostora. Napačno je odločila, da že dokončna odločba ustvarja pravne posledice omejitve lastninske pravice. Res je, da pritožba ne zadrži izvršitve, vendar je takšen stavek brez pravne podlage in učinka. Dejstva, da upravna enota ne odloča v razumnem roku, ni dopustno reševati na ta način, da se s takimi zapisi jemlje in omejuje lastninska pravica. Toženka je taktizirala s časom izdaje posamezne odločbe in s tem de facto onemogočila učinkovito uporabo pravnega sredstva ter povzročila, da gradbenega dovoljenja ni več mogoče odpraviti. Služnost v korist pravne osebe ne daje pravice graditi, saj gre za osebno služnost po 228. členu Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ). Osebne služnosti pa so užitek, raba in služnost stanovanja, ki dajejo pravico uporabljati tujo stvar, ne pa pravice graditi. Predlaga odpravo 2. točke izreka odločbe in spremembo 3. točke izreka. Nadalje predlaga, da mu sodišče za nezakonito uzurpacijo nepremičnine ter za pravično zadoščenje zaradi kršitve ustavnih pravic in pravic določenih v Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin prisodi odškodnino v višini 9000,00 EUR. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je bila odločba izdana v postopku obnove, katere predmet je bilo zgolj izkazovanje pravice graditi na tožnikovi nepremični. Izrek odločbe tako ni klasično gradbeno dovoljenje, zato tudi ne vsebuje navedb iz 68. člena ZGO-1. Toženka ni taktizirala s časom izdaje posamezne odločbe. Postopek se je vlekel zaradi več upravnih sporov, ki jih je sprožila pravna prednica tožnika, o eni od tožbenih zahtev pa je odločalo tudi Ustavno sodišče, pri čemer se v konkretni zadevi odražajo posledice celo dveh odločitev Ustavnega sodišča. Predlaga zavrnitev tožbe.

5Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je bilo gradbeno dovoljenje razveljavljeno in ne odpravljeno, kar pomeni, da je do trenutka razveljavitve veljalo, tedaj pa je bilo izdano novo dovoljenje. Vmes ni časovnega intervala, ko bi bil prostor nedovoljeno degradiran. Tožniku je bila odškodnina zaradi posega v njegovo zemljišče že davno ponujena, a jo je odklanjal, zato je ni bilo mogoče izplačati, je bil pa za obe nepremičnini ustanovljen sodni depozit. Postopanje na podlagi nepravnomočnih odločb upravne enote omogoča 104. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), ko je mogoče razlastitveno odločbo izvršiti že pred njeno pravnomočnostjo. Pridobitev gradbenega dovoljenja je akt izvršitve, saj omogoča gradnjo. Predlaga zavrnitev tožbe.

6Tožba ni utemeljena.

7Sodišče je v obravnavani zadevi že odločalo s sodbo in sklepom IU 1333/2016 z dne 14. 12. 2017 in sicer je 2. točko izreka izpodbijane odločbe, s katero je toženka izdala novo gradbeno dovoljenje, izreklo za nično, 3. točko izreka te odločbe pa odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek. S sklepom X Ips 4/2019 z dne 23. 10. 2019 je Vrhovno sodišče odločitev naslovnega sodišča, da se 2. točka izpodbijane odločbe izreče za nično, razveljavilo in mu zadevo vrnilo v novo sojenje. Odločitev o odpravi 3. točke izreka izpodbijane odločbe pa je postala pravnomočna.

8V ponovljenem postopku mora torej sodišče ponovno odločiti o tožbi zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe. Vrhovno sodišče v citiranem sklepu poudarja, da razveljavitev odločbe učinkuje za naprej, vendar gre pri tem le za usodo in materialnopravne učinke prejšnje odločbe. Ti učinki pa ne pomenijo, da je bilo o zahtevi stranke odločeno. Tudi razveljavitev odločbe vrača obnovljeni postopek v procesni položaj, v katerem mora pristojni upravni organ, če stranka zahteve sama ne umakne, o njej odločiti ponovno, bodisi jo zavreči ali zavrniti, bodisi ji ugoditi in razveljavljeno oziroma odpravljeno odločbo nadomestiti z novo. Na podlagi prvega odstavka 270. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je pristojni organ v obnovljenem postopku odločil ne le s 1. točko (razveljavitev prejšnje odločbe), temveč tudi z 2. točko izreka, s katero je odločil o revidentkini zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja na tožnici solastnih zemljiščih. Ničnostni razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP torej ni obstajal tudi zato, ker odločitev o razveljavitvi dela gradbenega dovoljenja še ne pomeni, da je bilo o tem delu zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja odločeno. Razveljavitev pravnomočnega gradbenega dovoljenja zaradi ugotovljene nezakonitosti je povzročila, da je bil upravni organ o zahtevi za izdajo tega dovoljenja dolžan ponovno odločati.

9Med strankami ni sporno, da stranka z interesom v času izdaje gradbenega dovoljenja z dne 30. 3. 2011 ni izkazovala pravice graditi na solastniških deležih nepremičnin parc. št. 208/13 in 208/14 k.o. ... Toženka je pri ponovnem odločanju o izdaji novega gradbenega dovoljenja ugotavljala, ali ima stranka z interesom pravico graditi na teh nepremičninah po stanju na dan izdaje izpodbijane odločbe, s katero je nadomestila razveljavljeno dopolnilno gradbeno dovoljenje. Tožnik v zvezi s tem v odgovoru na revizijo navaja, da je stranka z interesom svoj zahtevek v obnovljenem postopku spremenila, ker je spremenila podlago za pravico graditi. Sklicuje se na drugi odstavek 270. člena ZUP, po katerem lahko stranka spremeni svoj zahtevek le v soglasju s stranko z nasprotnim interesom, tožnica pa se s spremembo ni strinjala. Zato pogoj za izdajo novega gradbenega dovoljenja (točka 2. izreka izpodbijane odločbe) ni bil izkazan.

10Sodišče je upoštevaje napotek iz 13. točke sklepa Vrhovnega sodišča opravilo vsebinsko presojo vprašanja, ali je imel upravni organ v ponovljenem postopku podlago za izdajo novega gradbenega dovoljenja, četudi tožnica v spremembo ni privolila. Za tako presojo je torej v obravnavanem primeru odločilno, ali je stranka z interesom spremenila svoj zahtevek. Za spremembo zahtevka pa gre, če stranka v postopku, ki ga je uvedel organ na njeno zahtevo, razširi postavljeni zahtevek ali namesto prejšnjega v istem postopku postavljenega zahtevka postavi nov zahtevek ( prvi odstavek 133. člena ZUP).

11Po presoji sodišča bi prišlo do razširitve postavljenega zahtevka ali nadomestitve z drugim zahtevkom v primeru, če bi investitor spreminjal katerega od elementov, ki tvorijo vsebino zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja. Vsebina zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pa izhaja iz projektne dokumentacije, ki je priloga zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, konkretno iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 54. člena Zakona o graditvi objektov, veljavnega v času odločanja;v nadaljevanju ZGO-1). Po 3. členu Pravilnika o projektni dokumentaciji, veljavnega v času izdaje izpodbijane odločbe, namreč odgovorni projektanti s projektno dokumentacijo določijo lokacijske, funkcionalne, tehnične in oblikovne značilnosti predvidene gradnje tako, da ob upoštevanju naročila investitorja zagotovijo skladnost s prostorskimi akti, zanesljivost in evidentiranost. V zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja mora investitor navesti še podatke o parcelni številki in katastrski občini zemljišča z nameravano gradnjo in zemljišč, po katerih bodo potekali priključki na infrastrukturo, če se objekt nanjo priključuje. Investitor ni spreminjal nič od tega, ampak je predložil novo dokazilo, iz katerega izhaja, da je junija 2016 pridobil pravico graditi na solastnih deležih C.C. na nepremičninah parc.št. 208/13 in 208/14 k.o. ..., na katere se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja ves čas nanaša. Res je, da mora investitor zahtevi za izdaji gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, če ta še ni vpisana v zemljiško knjigo (četrti odstavek 54. člena ZGO-1), vendar kot pove že sama dikcija predpisa, gre za dokazilo o obstoju pravice in ne za vsebino zahteve. Vsebino zahtevka opredeljuje parcelna številka zemljišča, ne pa dokaz, da ima investitor na tem zemljišču pravico graditi.

12Toženka je torej na podlagi prvega odstavka 270. člena ZUP z izpodbijano odločbo gradbeno dovoljenje razveljavila in ga nadomestila z novim gradbenim dovoljenjem. Odločitev o razveljavitvi velja z učinkom za naprej, kar pomeni, da s tem trenutkom stranka z interesom ni imela (več) gradbenega dovoljenja, medtem, ko je do 9. 8. 2016 veljalo razveljavljeno gradbeno dovoljenje. Tožnik tako po vsebini ugovarja temu, da bi morala toženka upoštevati pravno in dejansko stanje na dan izdaje gradbenega dovoljenja in ne na dan odločanja v obnovljenem postopku. Organ namreč odloča po stanju na dan izdaje odločbe, iz česar bi izhajalo, da se v primeru, če se dovoli obnova postopka, odloča po stanju, kakršno je bilo na dan izdaje odločbe, ki se z izrednim pravnim sredstvom izpodbija. Vendar Vrhovno sodišče v že citiranem sklepu opozarja, da mora organ ob razveljavitvi gradbenega dovoljenja o zahtevi (ponovno) odločiti. Izrecna zahteva po odločanju na dan izdaje prvotne odločbe pa je določena le v primeru obnove po 1. točki prvega odstavka 260. člena ZUP. Nadalje tudi iz 270. člena ZUP izhaja, da lahko pristojni organ v obnovljenem postopku zbere (tudi) " nove podatke". Če bi toženka dopolnilno gradbeno dovoljenje odpravila, bi ga lahko nadomestila le z odločitvijo, ki bi upoštevala stanje na dan izdaje prvotne odločbe, ker bi nova odločitev nadomeščala odpravljeno odločbo. Ker razveljavitev učinkuje ex nunc, pa je po presoji sodišča potrebno upoštevati trenutek, v katerem se ponovno odloča o zahtevi in tako ni mogoče upoštevati stanja na dan izdaje gradbenega dovoljenja, ampak zgolj stanje na dan odločanja o zahtevi za izdajo novega gradbenega dovoljenja. To pa je dan, ko je toženka izdala izpodbijano odločbo. Na ta dan je stranka z interesom, kot pravilno ugotavlja toženka, izkazala pravico graditi na zemljišču parc. št. 208/13 in 208/14 k.o. ...z odločbama št. 352-42/2014-29 z dne 13. 6. 2016 in št. 352-100/2014-34 z dne 13. 6. 2016, s katerima je v korist investitorja dovoljena obremenitev nepremičnin na deležu predlagateljice s služnostjo v javno korist za čas obratovanja infrastrukture, saj pritožba zoper odločbo ni zadržala izvršitve.

13Po presoji sodišča toženka tudi pravilno ugotavlja, da v primeru iz 104. člena ZUreP-1 pritožba ne zadrži izvršitve, organ, ki je odločal o razlastitvi, pa je odločil v skladu s to določbo in je tožbeni ugovor, da prvostopna odločba o razlastitvi ne more imeti takšnega učinka mimo zakonskih določb, neutemeljen. Glede na to je tudi sodišče prepričano, da je bila pravica graditi na dan izdaje izpodbijane odločbe v skladu s 56. členom ZGO-1 izkazana. Strinja se tudi s toženko, da za pravico graditi ni pogoj, da je ustanovljena stvarna služnost. V primeru razlastitve se za nastanek in vsebino služnosti uporablja (tudi) specialen predpis, ki ureja razlastitev in sicer je bil to v času izdaje odločb ZUreP-1. Prvi odstavek 110. člena tega zakona je določal, da se lahko lastninska pravica na nepremičnini začasno ali trajno obremeni s služnostjo v javno korist. Razlastitveni upravičenec, torej nosilec javnega interesa, pa je država, če se razlastitev izvaja za namene gradnje iz 93. člena tega zakona iz državne pristojnosti ter na podlagi državnega lokacijskega načrta ali lokacijskega načrta iz 16. člena tega zakona, oziroma občina, če se razlastitev izvaja za namene gradnje iz 93. člena tega zakona iz občinske pristojnosti ter na podlagi občinskega lokacijskega načrta ali prostorskega reda občine (prvi odstavek 94. člena ZUreP-1). Razlastitev se tako nujno opravi v korist osebe, ki predstavlja javni interes in niti ne more biti izrečena v korist gospodujoče nepremičnine. Zato tudi služnost, pridobljena v postopku razlastitve, nujno izpričuje pravico razlastitvenega upravičenca, da omeji izvrševanje lastninske pravice razlastitvenega zavezanca na način, kot izhaja iz odločbe o razlastitvi. Kadar odločba o razlastitvi dovoljuje postavitev objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, je pravica graditi izkazana. V obravnavanem primeru je toženka ugotovila, da je temu tako, čemur tožnik dejansko ne ugovarja, ampak zgolj trdi, da SPZ takšne vsebine osebne služnosti ne pozna. Obseg in vsebina služnosti izhaja iz upravnih odločb, zoper katere je tožnik lahko uveljavljal predvidena pravna sredstva. Ugovor, ki se nanaša na vsebino teh služnosti tako v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni mogoč, saj bi lahko tožnik v tem postopku zgolj uveljavljal le ugovor, da izdano gradbeno dovoljenje presega obseg oziroma vsebino z odločbo ustanovljene služnosti. Tega pa ne ugovarja. Pri tem tudi SPZ pozna tkim. neprave stvarne služnosti, saj določa, da se služnost, ki je po svoji vsebini stvarna služnost, lahko ustanovi tudi v korist določene osebe (226. člen SPZ).

14Tožnik nadalje ugovarja, da izrek izpodbijane odločbe ne vsebuje sestavin, določenih v 68. členu ZGO-1. Ker izrek teh sestavin dejansko ne vsebuje, posledično pa ne vsebuje elementov, od katerih je odvisna postavitev objekta, ki naj se zgradi na določeni parceli (odmiki od meja, širina, višina, ipd.), je bilo sodišče v razveljavljeni sodbi mnenja, da je izpodbijana odločba nična tudi iz tega razloga. Vendar je Vrhovno sodišče v zvezi s tem opozorilo, da so zatrjevane pomanjkljivosti izreka gradbenega dovoljenja sicer lahko razlog za njegovo nezakonitost, za nično pa se lahko po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP izreče le gradbeno dovoljenje, po katerem gradnje v fizičnem smislu sploh ne bi bilo mogoče izvršiti. Pri tem je gradbeno dovoljenje odločba, ki se ne izvršuje, ampak se izvršuje gradnja, med strankama pa ni sporno, da je daljnovod že zgrajen. Izvršene odločbe po sodni praksi Vrhovnega sodišča ni mogoče izreči za nično.²

15Obnova postopka je bila dovoljena s sklepom z dne 25. 8. 2011 in sicer iz razloga po 9. točki prvega odstavka 260. člena ZUP, tj. v obsegu, da se pravno prednico tožnika seznani z zahtevo investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo daljnovoda DV 2 x 110 kV ... - ... in k temu zahtevku priloženo dokumentacijo ter se ji omogoči, da se o tem izreče. Po sodni praksi je v primeru, če je obnova postopka dovoljena po citiranem določilu ZUP, dovoljena izključno zaradi varovanja pravic ali pravnih koristi osebe, ki v prvotnem postopku ni sodelovala kot stranka. To pomeni, da je dovoljena le v obsegu, kolikor bi se z odločbo poseglo v pravne koristi, to je neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi take osebe.³ Kot je sodišče že navedlo, 2. točka izreka izpodbijane odločbe res ne vsebuje vseh sestavin, ki jih mora vsebovati po 68. členu ZGO-1. Vendar pa tožnik v tožbi ugovarja zgolj temu dejstvu in ne pojasni, v čem je zaradi tega, ker izrek ne vsebuje neke od v tem členu navedenih sestavin, prizadet njegov pravni interes. Zato bi sodišče, če bi 2. točko izreka izpodbijane odločbe odpravilo iz razloga, ker nima vseh sestavin, ki jih predpisuje 68. člen ZGO-1, odločalo preko dovoljenega obsega obnove, kar pa glede na že citirano sodno prakso ni dopustno. Enako velja za tožnikov ugovor, češ da bi morala stranka z interesom plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora. Tega ugovora sodišče ne more presojati, ker ne sodi v obseg dovoljene obnove postopka.

16Tožnik še predlaga, da naj mu sodišče prisodi pravično zadoščenje oziroma odškodnino, če bo ugotovilo, da je toženka taktizirala s časom izdaje posamezne odločbe in s tem tožnici onemogočila učinkovito uporabo pravnega sredstva in povzročila, da gradbenega dovoljenja ni več mogoče odpraviti, ker bi s tem prišlo do rušenja daljnovoda. Meni, da je v primeru, ko organ s svojim odlašanjem povzroči nastanek pravnih posledic, kršena pravica iz 6.člena EKČP, pri čemer se sklicuje na zadevi Magee v. The United Kingdom in Janosevic v. Sweden. Sodišče ugotavlja, da tožnik uveljavlja tkim. adhezijski zahtevek. Že v prvi sodbi pa je pojasnilo, da lahko po drugem odstavku 7. člena ZUS-1 (povrnitev škode, nastale z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta) odloča le, če tudi samo odloči o stvari, tj. tožnikovi pravici ali pravni koristi. Le, če sodišče izpodbijani upravni akt odpravi in samo odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi, lahko odloči tudi o zahtevku za vrnitev stvari oziroma za povrnitev škode.⁴

17Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o splošnem upravnem postopku ( v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker dejansko stanje, ki je relevantno za odločitev, ni sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

18Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Tožbo je v tej zadevi sicer vložila tožnica M.M., vendar je tožnik med revizijskim postopkom sporočil, da je umrla in da je njen edini dedič, s čimer je vstopil v njen pravni položaj.
² I Up 206/2004 z dne 11. 10. 2006 in ostale
³ Glej X Ips 516/2007 z dne 8. 12. 2010, IU 1147/2011 z dne 14. 6. 2012, IU 1697/2013 z dne 13. 3. 2014, IU 677/2012 z dne 23. 10. 2012, IU 807/2015 z dne 22. 10. 2015 in druge
⁴ Mira Dobravec Jalen in ostali; Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 63