VDSS Sodba Psp 152/2020

I. Pritožba se zavrne in v izpodbijanem delu (I. in III. točka izreka) potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Svoje stroške odgovora na pritožbo krije tožnica sama.

1Sodišče prve stopnje je kot nezakonito odpravilo 1. točko odločbe št. ... z dne 27. 6. 2019 in 2. točko odločbe Centra za socialno delo A. (CSD) št. ... z dne 29. 1. 2018 (I. tč. izreka). Zavrnilo je tožbeni zahtevek na odpravo odločbe št. ... z dne 27. 6. 2019 v 2. točki izreka in odločbe CSD št. ... z dne 29. 1. 2018 v 1., 3. in 4. točki izreka (II. tč. izreka). Toženi stranki je naložilo, da tožnici v 8 dneh povrne 270,84 EUR stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (III. tč. izreka). Presodilo je, da je upravna odločitev o prenehanju pravice do državne štipendije pravilna in tožbeni zahtevek v tem delu zavrnilo, vračilo štipendij po 160,00 EUR mesečno za šolski leti 2015/2016 in 2016/2017 v skupnem znesku 3.840,00 EUR pa nezakonito, in odločitev v tem delu odpravilo.

2Zoper I. in III. točko izreka prvostopenjske sodbe se iz vseh pritožbenih razlogov pritožuje tožena stranka. Predlaga spremembo tako, da se tožbeni zahtevek tudi v tem delu stroškovno zavrne oziroma podrejeno sodba razveljavi ter zadeva vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

Ni sporno, da tožnica izobraževalnega programa do 30. 9. 2017 ni dokončala, s čimer je izpolnjen dejanski stan iz 7. alineje 97. člena Zakona o štipendiranju¹ (ZŠtip-1) in je tožnici zato študijsko razmerje prenehalo. Napačno pa je stališče sodišča, da prenehanje štipendijskega razmerja po 97. členu ZŠtip-1 ne zadošča za odreditev vračila štipendije, ker je potrebno upoštevati še 92. in 96. člen zakona. ZŠtip-1 v 5. odstavku 99. člena jasno določa, da štipendist mora vrniti štipendije za zaključeni letnik izobraževalnega programa in za dodatno študijsko leto, če študija ne zaključi v roku iz 2. odstavka 92. člena. Po 9. členu Pravilnika o dodeljevanju državnih štipendij² (Pravilnik) se šteje, da štipendist uspešno zaključi izobraževanje najkasneje v dvanajstih mesecih po izteku izobraževalnega programa. Zamuda ima za posledico izgubo pravice. Stališče sodišča, da ni bistveno, kdaj študent zaključi šolanje, pomeni da bi lahko magistriral kadarkoli, organ pa nikoli ne bi mogel zahtevati vračila štipendij. Dejstvo, da tožnica ni bila ustno niti pisno opozorjena, da mora študij zaključiti do 30. 9. 2017 ter na pravno posledico, če študija ne bo uspešno zaključila, ni odločilno. Ni se mogoče uspešno sklicevati na nepoznavanja prava, saj so predpisi javno objavljeni. Zaključek stališča, da je tožnica prosta obveznosti, kljub temu da izobraževalnega programa ni končala v roku, ni pravilen niti ga ni mogoče utemeljevati s spremenjenim 99. členom ZŠtip-1B. Sprememba pomeni, da je štipendist dolžan vračati štipendijo za zadnji letnik ali za absolventski staž, nikakor pa niti po ZŠtip-B ni prost vračila. Ni se mogoče uspešno sklicevati na sodno prakso glede uporabe 49. in 50. člena ZŠtip-1 o kumulativnem izpolnjevanju pogojev, saj določbi v času predsodnega upravnega odločanja nista več veljali. Ker ugoditveni del sodbe ni pravilen, tožnica krije sama svoje stroške postopka.

3Tožnica v pisnem odgovoru prereka navedbe tožene stranke in predlaga zavrnitev pritožbe. Povzema vsebino izpodbijanih odločb in soglaša z razlogi ugoditvenega dela sodbe, saj je z dokončanjem študija dosegla namen izobraževanja. Sklicuje se na 2. člen ZŠtip-1. Poudarja, da je država sama ugotovila, da je bila sankcija po ZŠtip nesorazmerna, saj so bili socialno najšibkejši pahnjeni v še večjo socialno stisko. Tudi v njenem primeru bi po uspešno zaključenem študiju šlo za nesorazmerno posledico, če bi morala vrniti 3.840,00 EUR štipendije. Izpolnitev obveznosti po 30. 9. 2017 ima za podeljevalko državne štipendije še vedno smisel glede na namen zaradi katerega je bila dodeljena. CSD je obvestila o razlogih, da ne bo uspela magistrirati do 30. 9. 2017, ki niso bili na njeni strani, vendar ji ni znal svetovati, kako naj ravna. Potrebno je presojati vsak primer posebej, kot je pravilno storilo sodišče prve stopnje. Ne soglaša niti z pritožbenimi očitki, da sodišče odločitev utemeljuje s spremenjenim 99. členom ZŠtip-1B ter s sodno prakso po 49. in 50. členu prej veljavnega ZŠtip. Priglaša stroške odgovora na pritožbo.

4Pritožba ni utemeljena.

5Po preizkusu zadeve v mejah pritožbenih razlogov in v skladu z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku³ (ZPP) pritožbeno sodišče ugotavlja, da je neizpodbijani zavrnilni del sodbe že pravnomočen, zoper izpodbijani ugoditveni del pa pritožba iz dejanskih in materialnopravnih razlogov, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, ni utemeljena.

Predsodni upravni postopek

6V obravnavani zadevi gre za socialni spor zaradi presoje drugostopenjske odločbe z dne 27. 6. 2019 o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo z dne 29. 1. 2018. S slednjo je ugotovljeno, da tožnici preneha pravica do državne štipendije, priznane z odločbo z dne 26. 11. 2014 (1. tč. izreka), da je prejete štipendije za šolsko leto 2015/2016 in 2016/2017 v znesku 3.840,00 EUR dolžna vrniti v 60-ih dneh od izvršljivosti odločbe (2. tč. izreka) in da postane odločba izvršljiva z dnem odpreme vlagateljici (3. tč. izreka). Upravni odločitvi temeljita na ugotovitvi, da tožnica ni v roku dokončala izobraževalnega programa, zato je prejete štipendije dolžna vrniti.

Materialnopravno izhodišče za pritožbeno rešitev zadeve

7Dejstvo, da tožnica ni pravočasno zaključila izobraževalnega programa, saj ji je štipendijsko razmerje prenehalo pred zagovorom magistrske naloge, po presoji pritožbenega sodišča ne pogojuje spremembe izpodbijanega dela sodbe o odpravi odločb o vračilu štipendij. Čeprav pritožba sicer pravilno poudarja, da se v predmetni zadevi sodišče prve stopnje ne bi smelo sklicevati na sodno prakso po 49. in 50. členu ZŠtip, ki ob izdaji upravnih odločb več nista veljala, ta del utemeljitve sam po sebi ne vpliva na pravilnost ugoditvenega dela sodbe.

8Zadeve namreč ni mogoče pravilno presoditi le ob jezikovni razlagi in uporabi zakonske podlage, veljavne v času predsodnega upravnega odločanja. ZŠtip-1 je sicer res določal, da mora štipendist izobraževalni program zaključiti do 30. septembra naslednjega koledarskega leta po zaključenem letniku (2. alineja 92. člena), prenehanje štipendijskega razmerja, če študent ne dokonča izobraževalnega programa v roku iz druge alineje 92. člena (sedma alineja 97. člena) in nalagal vračilo štipendij, če obveznosti iz izobraževalnega programa ni zaključil v roku iz druge alineje 92. člena ZŠtip-1 (5. odstavek 99. člena). Določal je vrnitev štipendij za zaključeni letnik izobraževalnega programa ali dodatno študijsko leto po izteku programa, če je bil do štipendije upravičen.

9Navedene določbe ZŠtip-1 je potrebno uporabljati v skladu z namenom štipendiranja in ob upoštevanju razlogov, zaradi katerih študij ni bil zaključen v roku. Po 2. členu ZŠtip-1 so namreč štipendije med drugim namenjene spodbujanju izobraževanja, doseganju višje ravni izobrazbe, vzpostavljanju enakih možnosti izobraževanja za deficitarne poklice, spodbujanju mednarodne mobilnosti, doseganju izjemnih dosežkov, odgovornosti za izobraževanje in izbiro izobraževalnega programa, krajšanju dobe in izboljšanju zaposljivosti. Za doseganje namena štipendiranja mora štipendist po 92. členu ZŠtip-1 uspešno zaključiti letnik, za katerega je prejemal štipendijo, razen v primerih iz 1. odstavka 87. člena ZŠtip-1, ko se štipendijsko razmerje in prejemanje štipendije podaljša, če ponavlja letnik zaradi starševstva, opravičljivih zdravstvenih razlogov, izjemnih družinskih in socialnih okoliščin in neizpolnjenih študijskih obveznosti zaradi višje sile.

Vendar predhodno navedeni izključitveni razlogi niso bili vgrajeni v 5. odstavek 99. člena ZŠtip-1. Šele po noveliranem 5. odstavku 99. člena ZŠtip-1B, ki se je začel uporabljati za šolsko leto 2018/2019, štipendist ni dolžan vrniti štipendij, izplačanih za ponavljanje letnika iz upravičenih razlogov iz 1. odstavka 87. člena ZŠtip-1 ne glede na to, ali je letnik uspešno zaključil ali ne.

10V 5. odstavku 99. člena ZŠtip-1 je v bistvu šlo za pravno praznino. Pritožbeno sodišče je takšno stališče že zavzelo v istovrstni zadevi⁴, in jo zapolnilo z ustreznimi razlagalnimi argumenti. Poleg teleološke razlagalne metode je uporabilo tudi analogijo legis in argument a simili ad simile, t.j. sklepanje od podobnega na podobno, ko sta si neposredno normativno urejeni in neurejeni primer v bistvenih lastnostih podobna⁵. Ker ZŠtip-1 ni urejal oprostitve odgovornosti, če je do zamude v izpolnitvi obveznosti prišlo iz razlogov, ki jih štipendist ni mogel preprečiti, odpraviti niti se jim izogniti, je v skladu s 3. členom Zakona o sodiščih⁶ (ZS) uporabilo 240. člen Obligacijskega zakonika⁷ (OZ). Takšna razlaga in uporaba je nenazadnje v skladu s splošno določbo 3. člena ZŠtip-1, ki definira višjo silo kot vsak nepredvidljiv izjemen dogodek ali okoliščino zunaj nadzora dodeljevalca štipendij ali štipendista, ki enemu ali drugemu preprečuje izpolnitev obveznosti, ker dogodka ali okoliščine ni bilo mogoče pričakovati, predvideti ali nanj računati ali se mu izogniti ali ga odvrniti. Nemožnost zagovora magistrske naloge pred 30. 9. 2017 kljub pravočasno oddani dispoziciji iz razlogov na strani izobraževalne institucije zagotovo sodi v okoliščino iz 3. člena ZŠtip-1, ki je štipendist ne more odvrniti.

11Sicer pa zamujen zaključek izobraževanja z zaključnim izpitom oz. magisterijem, ne more biti edino odločilen za vračilo prejetih štipendij. Toženkino materialno pravno stališče, da gre pri zamudi izpolnitve obveznosti iz 2. alineje 92. člena ZŠtip v zvezi z 9. členom Pravilnika za materialni prekluzivni rok, ki ima za posledico izgubo pravice do štipendije in obveznost vračila prejetih zneskov celo za uspešno zaključen letnik in uspešno zaključen izobraževalni program, ni sprejemljivo. Tudi pritožbeni očitek stališču prvostopenjskega sodišča, češ da nasprotuje načelom pravne varnosti, predvidljivosti in preglednosti je v popolnem nasprotju s temeljno socialno funkcijo štipendiranja ter ustavno pravico do izobraževanja in šolanja iz 57. člena Ustave RS⁸. Ta zavezuje državo da ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Še več. Restriktivno tolmačenje prekoračitve roka za dokončanje štipendijskega razmerja in štetje roka za bistveno sestavino obveznosti ne glede na razloge 1. odstavka 87. člena v zvezi s 3. členom ZŠtip-1 pomeni popolno izvotlitev pravice same⁹. Postopanje CSD, ki je oseba javnega prava na način, kot v predmetni zadevi, je v nasprotju z javnim interesom ter namenom državne štipendije, ki omogoča izobraževanje socialno šibkejšim študentom.

12Pritožbeno sodišče je že večkrat poudarilo, da je pri odločanju o prenehanju štipendijskega razmerja in vračilu štipendij, pridobljenih na podlagi pravnomočnih posamičnih upravnih aktov, poleg ZŠtip-1 potrebno uporabljati tudi relevantna procesna pravila. ZŠtip-1 je materialni zakon, ki ureja vrste štipendij, pogoje za dodelitev, višino in dodatke, postopke dodeljevanja, sofinanciranje kadrovskih štipendij, vire financiranja, vodenje evidenc, dolžnost vročanja in nadzor nad izvajanjem zakona. Pri izvajanju ZŠtip-1 se poleg ZUP-a, na katerega uporabo odkazuje 6. člen, uporabljajo še relevantne določbe ZUPJS-a. Torej 42. in 43. člen ZUPJS-a, ki urejata poseg v pravnomočne upravne odločbe zaradi spremenjenih okoliščin z razveljavitvijo ali odpravo odločitev, ter učinkovanje posega bodisi ex nunc ali ex tunc. Ker navedena procesna pravila v obravnavanem predsodnem postopku niso bila uporabljena, ni prišlo do odpada pravnega temelja izplačanim štipendijam, zato tudi iz tega razloga ni bilo mogoče zakonito odrediti vračilo prejetih štipendij.

Dejanske okoliščine konkretnega primera in odločitev pritožbenega sodišča

13Tožnici je bila dodeljena državna štipendija za izobraževanje na B. fakulteti, program ... od 1. 10. 2014 do zaključka izobraževalnega programa. Ni sporno, da je imela tožnica status študentke, bila uživalka državne štipendije v študijskih letih 2015/2016 in 2016/2017 ter uspešno zaključila letnika. Končno ni sporno, da je izobraževalni program potekel 30. 9. 2017, magistrirala pa je 25. 1. 2018. Logično pravilen je zato zaključek prvostopenjskega sodišča, da je tožnica uspešno končala letnika izobraževalnega programa in z zagovorom magisterija 25. 1. 2018 uspešno zaključila študij. Izpolnila je namen, zaradi katerega ji je bila štipendija dodeljena. Zagovora magistrske naloge sicer res ni opravila do 30. 9. 2017, vendar iz razlogov, ki niso bili le v njeni sferi, kar je bistveno za zakonitost izpodbijanega ugoditvenega dela prvostopenjske sodbe.

Ob ustrezni interpretaciji in uporabi relevantnih določb ZŠtip-1 je potrebno zaključiti, da tožnica študija ni zaključila do 30. 9. 2017, ker komisija za strokovno razvojno delo ni zasedala od 14. 7. 2017 do 27. 9 2017, kar je soprispevalo, da zagovor magistrske naloge ni opravila pred 30. 9. 2017, kljub pravočasno pripravljeni in predloženi dispoziciji naloge. Zamuda pri zagovoru magistrske naloge, ki ga je opravila dne 25. 1. 2018, ne izhaja izključno iz tožničine sfere, temveč tudi izobraževalne ustanove, tj. mentorja in komisije, na kar ni mogla vplivati. Gre za ekskulpacijski razlog iz 240. člena OZ v zvezi s 3. členom ZŠtip-1, zato tožnica štipendij, prejetih na podlagi pravnomočnih upravnih odločb, v katere z izrednimi pravnimi sredstvi sploh ni bilo poseženo, ni dolžna vrniti. Na podlagi 81. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih¹⁰ (ZDSS-1) sta izpodbijani upravni odločbi v delu, ki se nanašata na odrejeno vračilo štipendij kot nezakoniti utemeljeno odpravljeni. Pritožba v tej smeri ne more biti uspešna.

Zaradi pravnomočnosti zavrnilnega dela sodbe, prve točke prvostopenjske upravne odločbe z dne 29. 1. 2019 da tožnici preneha pravica do državne štipendije po odločbi z dne 26. 11. 2014, izdane po že uspešno zaključenem študiju ne da bi bilo v pravnomočno upravno odločbo sploh poseženo, ni mogoče odpraviti. Ne glede na to pa opisano upravno procesno stanje ne narekuje spremembe izpodbijanega ugoditvenega dela sodbe.

14Zaradi predhodno obrazloženega in ko preostala toženkina izvajanja za pritožbeno rešitev zadeve pravno niso odločilna, je potrebno pritožbo na podlagi 353. člena ZPP zavrniti in v izpodbijanem ugoditvenem delu, vključno s stroškovnim izrekom, potrditi sodbo sodišča prve stopnje.

15Pritožbeno sodišče je hkrati odločilo, da tožnica krije sama svoje stroške odgovora na pritožbo, saj z njim ni pripomogla k pritožbeni rešitvi zadeve.

¹ Ur. l. RS, št. 56/2013 s spremembami.
² Ur. l. RS, št. 111/2013 s spremembami.
³ Ur. l. RS, št. 73/2007, 45/2008 in 10/2017.
⁴ Sodba opr. št. Psp 47/2020.
⁵ Marjan Pavčnik, argumentacija v pravu CZ 1998, stran 145.
⁶ Ur. l. RS, št. 19/1994 s spremembami.
⁷ Ur. l. RS, št. 83/2001 s spremembami.
⁸ Ur. l. RS, št. 33/1991.
⁹ Takšno stališče je zavzeto v sodbi opr. št. Psp 123/2020 z dne 5. 8. 2020.
¹⁰ Ur. l. RS, št. 2/2004.