UPRS Sodba I U 396/2019-18

I. Tožbi se delno ugodi, 2. točka izreka odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 33008-13/2019/2 z dne 23. 1. 2019, se odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. V preostalem se tožba zavrne.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

1Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopni organ) je z izpodbijano odločbo zavrnilo zahtevo tožnice za odpravo in razveljavitev po nadzorstveni pravici odločbe Upravne enote Brežice (v nadaljevanju prvostopni organ), št. 330-485/2018/5 z dne 22. 6. 2018 (1. točka izreka), zavrnilo zahtevo tožnice za za ugotovitev ničnosti odločbe Upravne enote Brežice, št. 330-485/2018/5 z dne 22. 6. 2018 (2. točka izreka) in ugotovilo, da stroški postopka niso bili priglašeni (3. točka izreka). V obrazložitvi je drugostopni organ navedel, da je prvostopni organ z odločbo z dne 22. 6. 2018 ugotovil, da je A. A. kmet. Tožnica je pri drugostopnem organu vložila zahtevo za odpravo in razveljavitev te odločbe po nadzorstveni pravici in zahtevo za ugotovitev ničnosti te odločbe. V zvezi z vloženo zahtevo za odpravo oziroma razveljavitev te odločbe po nadzorstveni pravici je drugostopni organ navedel, da pogoji iz 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) niso izpolnjeni. Noben od razlogov za odpravo odločbe po prvem odstavku 274. člena ZUP v tem primeru ne obstaja. V zvezi z uveljavljanim razlogom po drugem odstavku 274. člena ZUP pa je navedel, da iz obrazložitve odločbe z dne 22. 6. 2018 izhaja, da je A. A. vpisan kot nosilec kmetijskega gospodarstva KMG-MID 100965187 in ima pripisanih 1,4057 ha kmetijskih zemljišč. Prosilec je usposobljen za ukvarjanje s kmetijsko dejavnostjo, ker se s kmetijstvom ukvarja že več kot 5 let, kar je razvidno iz njegove pisne izjave z dne 28. 5. 2018, in s katero starši potrjujejo njegovo aktivnost na domači kmetiji, ki jo je tudi samostojno obdeloval od leta 1989 do 1996. A. A. je podal izjavo glede na četrti odstavek 24. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Višino predvidenega dohodka je izkazal z izjavo o predvidenem dohodku na kmetiji, ki jo je podala Kmetijsko svetovalna služba Brežice dne 5. 6. 2018 s predvidenim letnim dohodkom v vrednosti 23.040,00 EUR. Glede na dejansko stanje zadeve očitna kršitev materialnega zakona ni podana.

2V zvezi z ničnostjo odločbe je drugostopni organ najprej navedel, da tožnica ni pojasnila, za katero drugo nedovoljeno dejanje po 5. točki 279. člena ZUP v tem primeru gre. Organ je nato po uradni dolžnosti ocenil, da odločba z dne 6. 6. 2018 ni bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja, zato pogoj za izrek odločbe za nično tudi ni izpolnjen.

3Tožnica je tožbo vložila zaradi napačne uporabe materialnega prava in ničnosti odločbe z dne 6. 6. 2018. Uvodoma je navedla, da sta s stranko z interesom sprejemnika ponudbe za prodajo nepremičnin po ZKZ, postopek odobritve je še odprt. Prvostopni organ je z odločbama z dne 3. 10. 2018 in z dne 2. 10. 2018 odločil, da se pravni posel odobri A. A.. Tožnica je odločbi uspešno izpodbijala v pritožbenem postopku, zato sta obe zadevi v ponovnem odločanju. Hkrati je tožnica vložila v tem primeru obravnavano zahtevo. Tožnica ima pravni interes za izpodbijanje odločbe o statusu kmeta z dne 22. 6. 2018, ker mora v primeru uspeha organ njej odobriti pravni posel.

4Tožnica je navedla, da je drugostopni organ napačno presodil kršitve po drugem odstavku 274. člena ZUP. Po mnenju tožnice gola vloga (poizvedba), s katero posameznik (A. A.) izraža interes za nakup kmetijskih zemljišč v lasti druge osebe (Občine Brežice), ne zadostuje za izpolnitev pravnega standarda ''izkaza pridobitve'' kmetijskih zemljišč. Izkaz pridobitve pomeni bistveno višjo stopnjo udejanjanja pridobitve kmetijskem zemljišču kot gola notifikacija namere nakupa. Že pojmovno ne more biti izpolnitve tega standarda, če prodajalec sploh ne prodaja zemljišč, na katere se, kot potencialno pridobljene, sklicuje prosilec statusa kmeta. Tako dejansko stanje je v tem primeru nesporno. Občina Brežice je v dopisu z dne 6. 6. 2018 (ki ga tožnica prilaga k tožbi) navedla, da nima odprtega prodajnega postopka prodaje kmetijskih zemljišč. Da gre za očiten obid zakona, kar je nedovoljeno, izhaja tudi iz dejstva, da se je A. A. po pridobitvi statusa kmeta prijavil k nakupu kmetijskih zemljišč Občine Brežice, potem pa ni plačal kupnine, zaradi česar je Občina Brežice odstopila od prodajne pogodbe. O tem tožnica prilaga dopis občine z dne 8. 1. 2019, ki v času vložitve pritožbe (točno: zahteve za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici in ničnosti odločbe) ni obstajal, zato gre za dovoljen dokaz. Dopis dokazuje, da gre za drugo nedovoljeno dejanje po 5. točki 279. člena ZUP, saj je zavajanje upravnega organa nedovoljeno. Ne drži, da tožnica ni pojasnila, za katero drugo nedovoljeno dejanje gre, saj je izrecno navedla, da je dejansko šlo za nedopusten zaobid ZKZ z namenom, da se A. A. pridobi status predkupnega upravičenca, ki ga sploh ne bi smel pridobiti. Za nedovoljeno ravnanje gre tudi, ker priznanje statusa kmeta temelji na tako očitni napačni razlagi materialnega prava, ki po praksi Ustavnega sodišča pomeni samovoljno odločanje in gre zato za poseg v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. To pomeni tudi kršitev 71. člena Ustave, ki zapoveduje posebno varstvo kmetijskih zemljišč, v posledici česar je treba zakonske norme razlagati ozko in strogo. V tem primeru bi bilo zato treba ''izkaz pridobitve'' razlagati ustrezno strogo, torej, da je praktično že razvidno, da bodo kmetijska zemljišča pridobljena, ne pa da je zgolj nakazan interes za pridobitev. Tožnica se je sklicevala še na II U 297/2009, II U 230/2010. Glede na navedeno je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, odločbo odpravi in vrne zadevo organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

5Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe iz razlogov odločbe in predlagala zavrnitev tožbe. Glede ničnosti odločbe je še navedla, da je prvostopni organ izdal odločbo glede na ugotovljeno dejansko stanje. A. A. je pod kazensko in materialno odgovornostjo podal izjavo, da pridobiva zemljišča, in priložil potrdilo Občine Brežice. Izkazal je izpolnjevanje ostalih pogojev. Zato je prvostopni organ zaključil, da A. A. pogoje za status kmeta izpolnjuje. To ne predstavlja nedovoljenega ravnanja. Tožnica ima možnost izpodbijati odločbo o statusu kmeta v postopku odobritve pravnega posla (I U 365/2009).

6Stranka z interesom A. A. je v odgovoru na tožbo navedel, da tožnica nima pravnega interesa za izpodbijanje odločbe o statusu kmeta, ki je bila izdana nekomu drugemu, lahko pa v konkretnem primeru prodaje kmetijskega zemljišča uveljavlja, da ta oseba nima statusa kmeta. Poleg tega je treba tožbo tudi zavrniti po vsebini. Očitna kršitev materialnega predpisa bi bila podana, če bi bila odločba izdana brez pridobitve podatkov o izpolnjevanju pogojev, kar ni bila. Če tožnica meni, da je kak pridobljen podatek napačen (pa ni), to ne pomeni očitne kršitve materialnega predpisa. Sicer je pa stranka z interesom pridobil še dodatna zemljišča in s tem potrdil upravičenost izdaje odločbe. Dejstvo je, da je stranka z interesom kmet in se s kmetijstvom ukvarja sam, za razliko od tožnice. Predlagal je, da sodišče tožbo zavrne in naloži stroške postopka tožnici.

7V vlogi na odgovor na tožbo toženke je tožnica najprej prosila za prednostno obravnavanje zadeve glede na odprta dva postopka. V odgovoru na tožbo toženka zavzema stališče, ki bi ga morala zavzeti že v upravnem postopku, ko navaja, da ne gre za nedovoljeno ravnanje, v odločbi pa se do nedovoljenosti sploh ni opredelila, kar pomeni kršitev postopka. Sodba I U 365/2009 nima istovrstnega dejanskega stanja. V sodbi se kot sporno izkazuje dvom v status kmeta. Iz nje izhaja, da je podelitev statusa kmeta samostojni upravni postopek, kjer tretji ne morejo imeti položaja stranke z interesom. Vprašanje statusa kmeta je predhodno vprašanje v postopku odobritve pravnega posla. Vendar pa tega predhodnega vprašanja ni, če je bilo o statusu kmeta že odločeno in glede tega ni dvoma. In v konkretnem primeru je bilo tako. To pomeni, da tožnica ne more odpreti vprašanja statusa kmeta v postopku odobritve pravnega posla, ker je o njem že pravnomočno odločeno.

8V vlogi na odgovor na tožbo stranke z interesom je tožnica še navedla, da ji je treba priznati pravni interes za izpodbijanje te odločbe. Če bo odločeno drugače, je s tem podana kršitev 6. in 13. člena EKČP. Njen pravni položaj se bo z odpravo ali razveljavitvijo odločbe z dne 23. 1. 2019 izboljšal, saj bo tožnica imela edina predkupno upravičenje za nakup kmetijskih zemljišč. Sicer je pa prvostopni organ očitno kršil materialni zakon, glede nedovoljenosti ravnanja po 5. točki 279. člena ZUP pa je tožnica uveljavljala nedopustnost ravnanja stranke z interesom, ki je ravnal v nasprotju z 11. členom ZUP. Ni relevanten obseg kmetijskih zemljišč stranke z interesom, niti način obdelovanja, niti ni relevanten način obdelovanja tožnice. V upravnem postopku pa se stranka z interesom ni izjavil, torej je prekludiran za izjavo v tem sporu.

K I. točki izreka:

9Tožba je delno utemeljena.

10Sodišče najprej v zvezi z ugovorom aktivne legitimacije stranke z interesom za tožnico ugotavlja, da lahko ničnost kot izredno pravno sredstvo uveljavljajo vse osebe, na katerih pravice ali pravne koristi vpliva odločba, ki je predmet izreka odločbe za nično. Kot je navedlo Ustavno sodišče v svoji odločbi, št. Up 666/10, Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011, so vse osebe v enakem pravnem položaju, ne glede na to, ali so te osebe imele formalni status stranke v postopku izpodbijane odločbe ali ne. Zato je drugostopni organ imel podlago, da je vsebinsko obravnaval vlogo tožnice.

11Po 5. točki 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja.

12214. člen ZUP opredeljuje vsebino obrazložitve upravne odločbe, med drugim, da mora obrazložitev vsebovati razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, kot tudi razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

13Z 2. točko izreka izpodbijane odločbe je drugostopni organ zavrnil zahtevo tožnice za izrek ničnosti odločbe, št. 330-485/2018/5 z dne 22. 6. 2018. V obrazložitvi je v zvezi s to odločitvijo navedel naslednje: - da tožnica ni pojasnila, za katero drugo nedovoljeno dejanje gre po 5. točki 279. člena ZUP, - da je po uradni dolžnosti preveril, ali so izpolnjeni pogoji za ničnost po tej točki in zaključil, da nedovoljena dejanja v postopku niso bila izvedena.

14Tudi po presoji sodišča tožnica v tožbi utemeljeno ugovarja, da je že v svoji vlogi konkretno uveljavljala za katero ''drugo nedovoljeno dejanje'' po 5. točki 279. člena ZUP naj bi šlo pri izdaji odločbe z dne 22. 6. 2018. Kot izhaja že iz obrazložitve izpodbijane odločbe v delu, ko drugostopni organ povzema vsebino njene vloge, je tožnica navedla, da ''je bil namen pridobitve odločbe nedopusten zaobid izrecnih zakonskih določb ZKZ glede presoje pridobitve kmetijskih zemljišč, zato naj pritožbeni organ opravi presojo, ali ne gre za nično odločbo po 5/1/279 členu ZUP''. To sedaj tudi ponavlja v tožbi in še dodaja, da gre za zavajanje upravnega organa. Ker je očitno, da drugostopni organ presoje nedovoljenega dejanja po 5. točki 279. člena ZUP, ki ga je uveljavljala tožnica v vlogi, ni opravil, to pomeni, da njegove odločitve v tem delu ni mogoče preizkusiti in jo je zato iz tega razloga treba v tem delu odpraviti. Toženka sicer sedaj v odgovoru na tožbo navaja, da ''je prvostopni organ izdal odločbo glede na ugotovljeno dejansko stanje'', kar v nadaljevanju konkretno opiše z zaključkom prvostopnega organa o izpolnjevanju pogojev za status kmeta A. A. in da ''to ne predstavlja nedovoljenega ravnanja'', vendar pa s tem ne more nadomestiti razlogov v obrazložitvi odločbe. Tako tudi ustaljena upravnosodna praksa.

15S takim ravnanjem je drugostopni organ zagrešil kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ki v tem delu terja odpravo odločbe.

K II. točki izreka:

16V preostalem tožba ni utemeljena.

17Sodišče najprej v zvezi z ugovorom aktivne legitimacije stranke z interesom za tožnico navaja, da 275. člen ZUP določa, da pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi oziroma razveljavi odločbo po uradni dolžnosti, če izve oziroma ugotovi, da so podani razlogi za odpravo ali razveljavitev; odločbo pa lahko odpravi ali razveljavi tudi na zahtevo stranke, državnega tožilca ali državnega pravobranilca ali inšpektorja. Kot izhaja iz podatkov spisa, je tožnica poslala vlogo drugostopnemu organu z navedbo razlogov, zaradi katerih je po njenem mnenju prišlo do očitne kršitve materialnega prava in s tem do podlage za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Kot zaključno je organu sugerirala, da obstoj teh razlogov preveri, kar je drugostopni organ tudi storil in o zadevi vsebinsko odločil. Iz navedenega sledi, da je organ, po tem, ko je izvedel, da so morebiti podani razlogi za uporabo tega izrednega pravnega sredstva, po uradni dolžnosti preveril, ali so ti razlogi res podani in ugotovil, da niso. Takemu ravnanju organa sodišče pritrjuje.

18Tožnica v tožbi uveljavlja predvsem, da je v zadevi prišlo do očitne kršitve materialnega prava, zato bi moral drugostopni organ odločbo z dne 22. 6. 2018 po njenem mnenju razveljaviti, drugih razlogov pa niti v vlogi, niti v tožbi ne uveljavlja. Sodišče torej presoja zakonitost odločitve v delu, v katerem je organ ugotovil, da ni podan razlog po drugem odstavku 274. člena ZUP, tj. da organ razveljavi odločbo po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis.

19Sodišče se strinja s presojo organ, da uveljavljani razlog ni podan. Kot je navedel že drugostopni organ, organ sam ne ugotavlja dejanskega stanja pri razveljavitvi odločbe po nadzorstveni pravici, ampak na podlagi že ugotovljenega dejanskega stanja presoja, ali je prišlo do očitne kršitve materialnega prava (tako tudi sodna praksa, npr. I Up 523/2001, X Ips 47/2006).

2024. člen določa pojem kmeta in sicer je v smislu tega zakona po četrti alineji fizična oseba, ki da izjavo na zapisnik pri upravni enoti, da bo sama ali s pomočjo drugih obdelovala kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobila, da bo iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih pridobivala pomemben del dohodka in da izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti iz tretjega odstavka tega člena. Ta določba je bila torej v tem primeru materialnopravni okvir za presojo, ali je prišlo pri izdaji odločbe o statusu kmeta, št. 330-485/2018/5 z dne 22. 6. 2018, glede na dejansko stanje zadeve do njene očitne kršitve. In drugostopni organ je glede na obrazložitev te odločbe, ki jo je v svoji odločbi natančno povzel (in ki je sodišče v izogib ponavljanju ne navaja, temveč se nanjo sklicuje, pri čemer sledi utemeljitvi izpodbijanega akta – drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), tudi po presoji sodišča pravilno ugotovil, da je prvostopni organ glede na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabil materialno pravo.

21Tožnica sicer ugovarja, da je organ očitno kršil materialno pravo, saj stranka z interesom ni izkazal pridobitve kmetijskih zemljišč, ker da to ne more biti samo vloga glede namere nakupa kmetijskih zemljišč, pri čemer se je sklicevala na dopis Občine Brežice z dne 6. 6. 2018, sedaj v tožbi pa to ponavlja in zatrjuje, da očitno stranka z interesom ni imel namena pridobiti kmetijskih zemljišč, kar naj bi potrjeval tudi dopis Občine z dne 8. 1. 2019, iz katerega izhaja, da je občina od pogodbe odstopila, ker stranka z interesom ni plačal kupnine. Tožnica torej ugovarja, da dejansko stanje ni bilo ugotovljeno pravilno, ker organ te izjave stranke z interesom ne bi smel šteti kot zadostne glede na 24. člen ZKZ.

22Kot je navedlo Vrhovno sodišče v sodbi, X Ips 47/2006, je kršitev materialnega prava očitna, če jo je glede na z odločbo ugotovljeno dejansko stanje mogoče ugotoviti, ne pa tudi v primeru, če jo je mogoče ugotoviti posredno, to je s preverjanjem pravilnosti dejanskega stanja, na katerega se odločba opira. To pomeni, da v primeru, če je (morebiti – op. sod.) prišlo do napačne uporabe materialnega prava zaradi zmotno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, kršitev materialnega predpisa ni očitna. Samo zaradi nepravilne ali zmotne ugotovitve dejanskega stanja pa odločbe po nadzorstveni pravici ni mogoče razveljaviti. Glede na povedano je organ podal pravilen zaključek, da razlog po drugem odstavku 274. člena ZUP ni podan.

23Sodišče ob tem še dodaja (kar sicer ni predmet izpodbijane odločbe), da bo tožnica, kljub pravnomočnosti odločbe, št. 330-485/2018/5 z dne 22. 6. 2018, v postopku odobritve pravnega posla, lahko ugovarjala priznanemu statusu kmeta stranke z interesom A. A., saj ji to omogoča šesti odstavek 24. člena ZKZ. Kot je navedlo Upravno sodišče v sodbi, I U 365/2009 z dne 13. 7. 2010, je status kmeta osebni status, ki se presoja glede na stanje ob izdaji odločbe o podelitvi statusa. V postopku odobritve pravnega posla pa je vprašanje statusa kmeta predhodno vprašanje (147. člen ZUP). V primeru dvoma o predkupni pravici posameznega sprejemnika ponudbe, ki jo ta dokazuje s statusom kmeta, je organ dolžan ravnati po šestem odstavku 24. člena ZKZ in pred svojo odločitvijo preveriti (ali zahtevati preverbo pred pristojnim organom), da se ugotovi, ali je predkupni upravičenec ob sprejemu ponudbe status kmeta imel.

24Glede na povedano je sodišče tožbi tožnice delno ugodilo, izpodbijano odločbo v 2. točki izreka odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo v tem obsegu vrnilo drugostopnemu organu v ponovni postopek, v katerem mora drugostopni organ odpraviti ugotovljene kršitve postopka in ponovno odločiti o vlogi tožnice glede izreka odločbe za nično. V preostalem (v odločitvi v 1. točki izreka) je tožbo tožnice kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

25Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave (kljub predlaganim dokazom – vpogledom v priložene listine), temveč je odločilo na nejavni seji, ker so predlagani listini (izpodbijana odločba in odločba, št. 330-485/2018/5 z dne 22. 6. 2018) del upravnega spisa, v katerega je sodišče vpogledalo v okviru presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe. Listine (odločba, št. 330-770/2018 z dne 3. 10. 2018, odločba, št. 330-770/2018/5 z dne 2. 10. 2018, odločba, št. 33008-239/2018-2 z dne 30. 1. 2019, odločba, št. 33008-232/2018/2 z dne 25. 1. 2019) se nanašajo na postopek odobritve pravnega posla, torej so za ta postopek, kjer sodišče presoja zakonitost odločitve v zvezi z izrednimi pravnimi sredstvi zoper odločitev o priznanemu statusu kmeta stranki z interesom, nerelevantne. Dopis Občine Brežice z dne 8. 1. 2019 pa tožnica kot dokaz uveljavlja prepozno (52. člen ZUS-1). Izpodbijana odločba je bila izdana 23. 1. 2019, dopis občine pa je datiran z dnem 8. 1. 2019, to pa pomeni, da bi ga tožnica lahko predložila drugostopnemu organu pred izdajo izpodbijane odločbe (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K III. točki izreka:

26Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena).

K IV. točki izreka:

27Stroškovni zahtevek stranke z interesom je sodišče zavrnilo na podlagi 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.