UPRS Sodba I U 2823/2017-13

Tožba se zavrne.

1Mestna uprava Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožnikoma kot investitorjema za rekonstrukcijo, nadzidavo in spremembo namembnosti enostanovanjskega objekta v večstanovanjski objekt – prva in druga faza izgradnje (sprememba gradbenega dovoljenja), na zemljiščih s parc. št. 1598, 1816/2 in 1816/6, vse k.o. ..., odmerila komunalni prispevek v višini 26.126,72 EUR, ki predstavlja obveznost plačila investitorjev pred izdajo gradbenega dovoljenja. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je upravni organ v ponovnem postopku sledil odločbi organa druge stopnje in tožnika pozval k predložitvi popravljene oziroma usklajene projektne dokumentacije (glede neto tlorisnih površin v kleti, ki morajo biti prikazane in opredeljene pravilno – neto in bruto tlorisne površine nad in pod terenom ter ostalih popravkov – faktor izrabe). Tožnika sta zahtevo dopolnila 14. 4. 2017, vendar nista sledila pozivu upravnega organa, zato jima je bil poslan ponoven poziv. Tožnika sta nato zahtevo dopolnila 15. 5. 2017. Organ dalje navaja, da je bil izdelan izračun komunalnega prispevka skladno z Zakonom o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in Odlokom o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Odlok PO-MOL). Organ dalje navaja, kateri podatki za odmero komunalnega prispevka so bili povzeti iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD). Dalje navaja, da je komunalni prispevek izračunan za prvo in drugo fazo izgradnje; v predloženem izvodu projektne dokumentacije so prikazane površine za prvo in drugo fazo ločeno, vendar je iz PGD razvidno, da bosta tožnika pridobila gradbeno dovoljenje za obe fazi, zato je upravni organ izračunal komunalni prispevek za prvo in drugo fazo izgradnje.

2Župan Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 14. 11. 2017 zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa (v 1. točki izreka) ter zavrgel dopolnitev k pritožbi, ki jo je prejel dne 17. 7. 2017 (v 2. točki izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je drugostopenjski organ kot neutemeljeno zavrnil pritožbo, ki sta jo tožnika vložila 13. 7. 2017. Dopolnitev pritožbe – obrazložitev k pritožbi, ki jo je organ prejel 17. 7. 2017, pa je organ zavrgel kot prepozno.

3Tožnika v tožbi navajata, da je drugostopenjski organ obrazložitev pritožbe, ki je bila najavljena z oddajo pritožbe in oddana četrti koledarski ali drugi delovni dan po preteku pritožbenega roka, zavrgel neupravičeno, saj zamuda ni v ničemer ovirala poteka reševanja pritožbe. Tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ pa sta po mnenju tožnikov tudi nepravilno razlagala prvi in tretji odstavek 12. člena Odloka PO-MOL. Razlaga organov, da se ločeno upošteva samo prostore v kleti, ki so našteti v oklepaju (garaže, kolesarnice in prostori za inštalacije), je po mnenju tožnikov nepravilna. Tožnika menita, da je odredbodajalec dopustil možnost, da obstajajo poleg garaž, kolesarnic in prostorov za inštalacije še drugi prostori v kleti, ki s parkiranjem in servisiranjem omogočajo in podpirajo ter dopolnjujejo dejavnosti v nadzemnih etažah stavb. Tožnika dalje navajata, da je po Pravilniku o minimalnih tehničnih zahtevah za graditev stanovanjskih stavb in stanovanj (v nadaljevanju Pravilnik o minimalnih tehničnih zahtevah) stanovanje zaključena celota, sestavljeno iz prostorov ali delov prostorov, ki so namenjeni bivanju in spanju, pripravljanju in uživanju hrane ter osebni higieni, vsi drugi prostori pa so pomožni prostori, ki so lahko: v sklopu stanovanja, v kleti ali na podstrešju stavbe, na gradbeni parceli stavbe na prostem ali v nezahtevnih in enostavnih objektih ali celo na drugih ustreznih površinah, ki so od stanovanjske stavbe oddaljeni največ 200 m in je etažnim lastnikom omogočena njihova trajna uporaba. Tožnika sta na pravilno razlago določbe tretjega odstavka 12. člena Odloka PO-MOL opozorila že v teku postopka in nato ponovno v pritožbi. Ker je organ nepravilno uporabil citirano določbo odloka, je tudi nepopolno in napačno ugotovil dejansko stanje delov stavb v kleti, ki so namenjeni parkiranju in servisnim prostorom objekta, čeprav mu je tožnik na njegov poziv z dopisom z dne 14. 5. 2017 posredoval podatke o delih stavbe v kleti, ki so namenjeni parkiranju in servisnim prostorom po namenu uporabe, s skupno površino 140,10 m2. Prvostopenjski organ pa je med naštetimi prostori izbral tri prostore, ki jim je priznal status delov stavb v kleti, ki so namenjeni parkiranju in servisnim prostorom objekta, v skupni površini 27 m2. Drugostopenjski organ je argumente tožnikov, izpostavljene v pritožbi, ki so se nanašali na ugotovitev dejanskega stanja, v celoti prezrl. Po mnenju tožnikov pa je prvostopenjski organ zagrešil tudi bistvene kršitve pravil postopka, in sicer po četrtem odstavku 146. člena ZUP in 3. točki drugega odstavka 237. člena tega zakona. Pred izdajo odločbe stranki namreč ni dal možnosti, da neskladje med obema zahtevkoma pojasni in odpravi. Tožnika dodajata, da sta prvostopenjskemu organu po prejemu izpodbijane odločbe poslala dopis, v katerem sta prosila za sestanek, na katerem bi se dogovorili, kako razrešiti nastalo situacijo; vendar je organ molčal in s tem spet kršil pravila postopka, saj je s takim ravnanjem stranki odklonil dati nasvet, ki ga ji je bil po 7. členu ZUP dolžan dati. Tožnika sodišču predlagata, naj izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravi ali ugotovi, da je nična ter v sodbi zavzame stališče do interpretacije tretjega odstavka 12. člena Odloka PO-MOL in zadevo vrne v ponovno odločanje.

4Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri izpodbijanih odločitvah ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Tožba ni utemeljena.

6V obravnavani zadevi je sporna odmera komunalnega prispevka tožnikoma kot investitorjema za rekonstrukcijo, nadzidavo in spremembo namembnosti enostanovanjskega objekta v večstanovanjski objekt – prva in druga faza izgradnje (sprememba gradbenega dovoljenja), na zemljiščih s parc. št. 1598, 1816/2 in 1816/6, vse k.o. ... Poleg tega je sporno tudi, ali je mogel drugostopenjski organ dopolnitev pritožbe, vloženo po izteku pritožbenega roka, zavreči.

7Uvodoma mora sodišče presoditi utemeljenost tožbe zoper odločitev drugostopenjskega organa, da zavrže dopolnitev pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo o odmeri komunalnega prispevka, ki sta jo tožnika vložila po izteku pritožbenega roka. Ni sporno, da je bila dopolnitev pritožbe vložena po izteku pritožbenega roka; to izrecno priznavata tožnika v tožbi, spisna dokumentacija pa izkazuje, da je bila tožnikoma prvostopenjska odločba vročena 28. 6. 2017, tako da se je 15- dnevni pritožbeni rok (za oba) iztekel 13. 7. 2017 (četrtek) in da je 17. 7. 2017 (ponedeljek) vložena dopolnitev pritožbe prepozna, ter da je drugostopenjski organ ob tako ugotovljenih dejstvih dopolnitev pritožbe na podlagi prvega odstavka 246. člena ZUP zavrgel. Glede na to je odločitev drugostopenjskega organa po presoji sodišča pravilna. Tožnika sicer menita, da bi bilo treba upoštevati, da sta v pravočasni pritožbi, vloženi 13. 7. 2017, dopolnitev pritožbe na dan 17. 7. 2017 napovedala, da je bila dopolnitev pritožbe vložena četrti koledarski dan ter drugi delovni dan po izteku pritožbenega roka ter da ni v ničemer ovirala reševanja pritožbe. Vendar se sodišče z njima ne strinja, saj ne gre za okoliščine, ki bi bile po zakonu pravno pomembne za ugotavljanje pravočasnosti pritožbe. Rok za pritožbo, določen v prvem odstavku 235. člena ZUP, ki znaša 15 dni, je namreč zakonski prekluzivni rok, pri katerem zamuda roka pomeni izgubo pravice do pritožbe.

8Ob taki presoji sodišča pa to pomeni, da tistih tožbenih navedb, ki so bile kot pritožbene navedbe uveljavljane zgolj v dopolnitvi pritožbe, sodišče vsebinsko ne more presojati. Tožnik je namreč moral kršitve, ki jih uveljavlja v tožbi, po vsebini uveljavljati že v pritožbi, sicer ni izpolnjen pogoj materialne izčrpanosti pritožbe v smislu prvega odstavka 6. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)¹. Iz pravočasno vložene pritožbe (13. 7. 2017) pa je razvidno, da je gola oziroma obsega le navedbo pritožbenih razlogov (napačna uporaba materialnega prava, nepopolno in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje ter kršitve pravil postopka) in predlog, kako naj organ o pritožbi odloči, ne vsebuje pa konkretnih navedb o očitanih kršitvah. Prepozno vložena dopolnitev pritožbe pa je obsežna ter vsebuje konkretne navedbe posameznih kršitev. Upoštevaje drugi odstavek 247. člena ZUP, po katerem organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih razlogov, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon, ter vsebino pravočasno vložene (gole) pritožbe, to pomeni, da je organ druge stopnje ob pravilnem zavrženju prepozne dopolnitve pritožbe mogel opraviti le uradni preizkus prvostopenjske odločbe, torej glede pravilne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev pravil postopka. Le tak pa je glede na prvi odstavek 6. člena ZUS-1 dopusten obseg tožbenih navedb.

9Glede na to sodišče kot sporno v tem upravnem sporu po vsebini lahko presoja, ob ustreznih tožbenih navedbah, ali je bil tožnikoma komunalni prispevek odmerjen ob uporabi pravilnih materialnih predpisov, ter ali niso bila bistveno kršena pravila postopka.

10Kot nepravilno uporabo materialnega prava tožnika izpostavljata, da sta organa nepravilno razlagala tretji odstavek 12. člena Odloka OP-MOL in glede na to navedeno zakonsko določbo pri odmeri komunalnega prispevka nepravilno uporabila. Po navedeni pravni določbi se pri vseh stavbah, z izjemo enostanovanjskih stavb in dvostanovanjskih stavb, ne glede na pretežni namen stavbe, ločeno upošteva dele stavb v kleti, ki so namenjeni parkiranju in servisnim prostorom objekta (garaže, kolesarnice in prostori za instalacije). Tožnika menita, pri čemer se opirata na metode razlage in v tem okviru tudi na opredelitev v Pravilniku o minimalnih tehničnih zahtevah, po kateri so stanovanjski prostori tisti, namenjeni bivanju in spanju, pripravljanju in uživanju hrane ter osebni higieni, in glede na katero razlagata, da bi vsi drugi prostori kot pomožni lahko bili v smislu Odloka OP-MOL prostori za parkiranje in servisiranje stavbe, ne glede na to, kje se nahajajo, npr. v sklopu stanovanja ali na podstrešju, na gradbeni parceli stavbe na prostem itd.. Sodišče take razlage ne sprejema. Taka razlaga (najprej) presega (že) okvir pravnega besedila, čeprav razlaga v teh mejah mora ostati, ker gre sicer za ustvarjanje novega pravnega pravila; določba tretjega odstavka 12. člena Odloka OP-MOL se (namreč) omejuje (zgolj) na prostore v kleti. Tudi kolikor bi šlo pri navedeni pravni določbi za pravno praznino in bi za zapolnjevanje prišla v poštev analogija, pa sodišče ujemanja v bistvenih lastnostih ne najde med pojmoma pravnega besedila „servisni prostori objekta“ in „prostori za instalacije“ v primerjavi s strani tožnikov enačenimi pojmi „shrambe za ozimnico, pralnice, sušilnice, likalnice“ itd.. Glede na to sodišče pritrjuje organoma prve in druge stopnje, ki sta določbo tretjega odstavka 12. člena Odloka OP-MOL razlagala in uporabila v pomenu, kot se glasi, da se (torej) nanaša samo na prostore v kleti, ki so namenjeni parkiranju in servisnim prostorom objekta, kot so garaže, kolesarnice in prostori za instalacije. Brez podlage je zatrjevanje tožnikov, da je treba predpis, ki ga je mogoče razlagati na več načinov, razlagati tako, kot je za stranko najugodneje, ker se sicer nedopustno posega v strankine ustavne pravice. Normativni pravni akti se namreč razlagajo tako, da se ostaja v mejah pravnega besedila in - ob uporabi razlagalnih argumentov - v mejah možnosti, ki jih to besedilo ponuja; take razlage pa tožnika nista ponudila. Sodišče še dodaja, da se je na načelo sorazmernosti mogoče sklicevati pri naložitvi obveznosti stranki, ne pa v zvezi z razlago normativnih pravnih aktov².

11Tožnika v nadaljevanju očitata, da je prvostopenjski organ tudi napačno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje glede delov stavb v kleti, ki so namenjeni parkiranju in servisnim prostorom objekta, s tem ko je ignoriral s strani tožnikov predložene podatke, ki so izkazovali njihovo skupno površino 140,10 m2, oziroma je med naštetimi prostori izbral le tri, ki jim je priznal status delov stavb v kleti, ki so namenjeni parkiranju in servisnim prostorom objekta, v skupni površini 27 m2. Vendar sodišče ugovorov, ki se nanašajo na pravilnost oziroma popolnost ugotovljenega dejanskega stanja, kot že izhaja iz 8. in 9. točke obrazložitve te sodbe, ne more vsebinsko presojati zaradi materialne neizčrpanosti pritožbe v tem delu; pravočasno vložena pritožba namreč konkretnih navedb o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju glede upoštevanja prostorov iz tretjega odstavka 12. člena Odloka OP-MOL pri odmeri komunalnega prispevka ni obsegala, zato se drugostopenjski organ do pravilnosti odmere komunalnega prispevka s tega vidika tudi ni opredeljeval.

12Tožnika v tožbi ugovarjata tudi, da je prvostopenjski organ zagrešil (tudi) bistveno kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je kršil četrti odstavek 146. člena tega zakona, s tem ko tožnikoma ni omogočil pojasniti oziroma odpraviti neskladja med zahtevkoma, prvotnim za izdajo odločbe o plačilu komunalnega prispevka zaradi „spremembe gradbenega dovoljenja iz enostanovanjske v večstanovanjsko stavbo“, in naknadnim za izdajo odločbe za predvidena dela v 1. fazi. Prvostopenjski organ je ob takih zahtevah tožnikov v svoji odločbi zaključil, da iz PGD izhaja, da je ta podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja za obe gradbeni fazi, zato je bilo za obe gradbeni fazi tudi potrebno odmeriti komunalni prispevek, drugostopenjski organ pa je temu pritrdil. Kot izhaja iz spisne dokumentacije, ugovor tožnikov o kršitvi pravice izjave v zvezi s vloženo zahtevo za odmero komunalnega prispevka ni bil podan v pritožbi v delu, v katerem je bila vložena pravočasno. Drugostopenjskemu organoma se tako do navedenega ugovora, ob tem ko je sicer iz spisne dokumentacije (bilo) razvidno, da je prvostopenjski organ tožnika seznanil s pravicami stranke po 146. členu ZUP, ni bilo potrebno opredeljevati. Zato se iz razloga materialne neizčrpanosti pritožbe do navedenega ugovora v tožbi ne more opredeljevati niti sodišče³.

13Glede na to, da iz prej podanih tožbenih navedb očitno izhaja, da tožnika izpodbijata tudi samo pravilnost odmere komunalnega prispevka, ker se ne nanaša le na prvo gradbeno fazo, sodišče dodaja, da je za presojo drugostopenjskega organa o tem, da je prvostopenjski organ odločil ob pravilni uporabi materialnega prava, podlaga v prvem odstavku 67. členu ZGO-1, po katerem se gradbeno dovoljenje izda za celoten objekt ali pa za njegov del, ki pomeni tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in se da samostojno uporabljati, če se objekt gradi oziroma rekonstruira po delih in to tudi opredeljuje projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja. Le če stranka z vsebino PGD izrecno izkaže vse navedene pogoje (da gre za tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in se da del objekta samostojno uporabljati), je namreč dana podlaga za odmero komunalnega prispevka investitorju le za del objekta, ki se gradi po delih (79., 80. in 82. člen tedaj veljavnega ZPNacrt).

14Tudi ugovora, da naj bi prvostopenjski organ kršil pravila postopka, ker je po prošnji tožnikov, podani po izdaji odločbe, za sestanek, ker z odločitvijo nista (bila) zadovoljna in da bi „razrešili nastalo situacijo“, „molčal“ in s tem stranki odklonil dati nasvet v nasprotju s 7. členom ZUP“, drugostopenjski organ po vsebini ni presojal, ker ni bil podan v okviru pravočasno vložene pritožbe. Tako iz razlogov prvega odstavka 6. člena ZUS-1 tega tožbenega ugovora ne bo presojalo sodišče. Zgolj splošno pa dodaja, da 7. člen ZUP veže organ, da stranki da pouk (tudi) o procesnih pravicah, in sicer v mejah procesnih norm; ob izdaji odločbe je organ tako dolžan stranko poučiti o dopustnih pravnih sredstvih, in sicer v skladu z 215. členom ZUP.

15Ker so po presoji sodišča tožbene navedbe neutemeljene oziroma nedopustne, kot je sodišče predhodno obrazložilo, ugotovilo pa tudi ni kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

16Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji, na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Tožnika nista podala v tožbi nobenega dokaznega predloga. Kolikor pa sta v tožbi nasprotovala ugotovljenemu dejanskemu stanju, njunih navedb o tem sodišče ni moglo upoštevati iz razloga materialne neizčrpanosti pritožbe v tem obsegu, kar vse je sodišče v sodbi podrobno obrazložilo.

¹ Po prvem odstavku 6. člena ZUS-1 upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno.
² Po tretjem odstavku 7. člena ZUP se pri odločanju o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank nasproti njim uporabljajo tisti s predpisi določeni ukrepi, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa.
³ Glede na že podano obrazložitev v 8. in 9. točki obrazložitve te sodbe.