VSRS Sklep II Ips 58/2018

I. Reviziji se ugodi, sodbi sodišč druge in prve stopnje se razveljavita in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločitev.

Dosedanji potek postopka

1Tožnik od sodišča zahteva, naj razsodi, da mu je toženka kot solastnica nepremičnine dolžna za dobavo vode plačati 4.855,98 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Toženka je zahtevku nasprotovala, ker meni, da bi stroške morali plačati najemniki.

2Sodišče prve stopnje je tožbenemu zahtevku v celoti ugodilo. Ugotovilo je, da Uredba Vlade Republike Slovenije o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih gospodarskih javnih služb varstva okolja v tretji točki 2. člena kot zavezanca za plačilo storitev opravljanja javne službe določa fizično ali pravno osebo, ki je uporabnik storitve. Odlok o oskrbi s pitno vodo na območju občin Braslovče, Polzela, Prebold, Tabor, Vransko in Žalec (v nadaljevanju: Odlok) v 40. členu kot uporabnika opredeljuje fizično ali pravno osebo, ki je lastnik ali solastnik stavbe, priključene na javno vodovodno omrežje.

3Sodišče druge stopnje je pritožbo toženke zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo.

4Vrhovno sodišče je zoper odločitev sodišča druge stopnje s sklepom II DoR 258/2017 z dne 13. 12. 2017 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali lahko podzakonski akt lokalne skupnosti brez izrecnega napotila in predpisanih meril v zakonu določi zavezanca za plačilo storitev obvezne javne gospodarske službe.

Povzetek revizijskih navedb

5Zoper odločitev sodišča druge stopnje toženka vlaga revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj revizijsko sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da zahtevek v celoti zavrne. Poudarja, da nepremičnin in s tem tožnikovih storitev ne uporablja, temveč jih ves čas uporabljajo znani najemniki, zato je sodišči ne bi smeli šteti za uporabnika javne gospodarske službe v smislu 59. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS). Meni, da je zmotna presoja višjega sodišča, da lahko lokalna skupnost z lastnim podzakonskim aktom določi uporabnike javne gospodarske službe, saj zakon tega ne določa izrecno. Civilnopravna ureditev lastninske pravice ne določa obveznosti lastnika nepremičnine, ki je oddana v najem, da plačuje stroške dobave vode, ki jo koristi najemnik takšnega objekta. Tudi iz ekonomskega vidika ni logično, da bi te stroške nosil lastnik. Takšna obveznost ne more biti predpisana šele in le z Odlokom, saj niti ZGJS niti Zakon o varstvu okolja (ZVO-1) ne dajeta pooblastila občinam, da s podzakonskimi akti določajo, kdo je uporabnik oskrbe s pitno vodo. Tega pojma ne definira niti Uredba. Sodišče bi moralo uporabo 40. člena Odloka po pravilu excpetio illegalis odkloniti.

6Sodišče je revizijo vročilo tožniku, ki je nanjo odgovoril, predlaga zavrnitev revizije in potrditev izpodbijane sodbe.

Dejanske okoliščine primera

7Bistvene dejanske okoliščine obravnavanega primera, na ugotovitev katerih je revizijsko sodišče vezano, so:

- tožnik opravlja obvezno gospodarsko javno službo dobave pitne vode v Občini Žalec;

- toženka je solastnica nepremičnine parc. št. ...., priključene na javni vodovod;

- sporno nepremičnino že ves čas uporabljajo najemniki, ki v njej izvajajo poslovno dejavnost;

- do leta 2013 je tožnik na podlagi dogovora iz leta 2003 račune za opravljene storitve izstavljal najemnikom, ki so račune tudi redno plačevali;

- v začetku leta 2014 je pršilo do večjega izlitja vode, za katerega so najemniki tožnika obvestili, da računa ne bodo poravnali, ker ga niso povzročili;

- v istem času je bila sprejeta tudi uredba, ki je spremenila način obračunavanja omrežnine, in sicer glede na premer cevi, kar je strošek omrežnine na sporni nepremičnini pomembno povečalo;

- v začetku l. 2015 se pravdni stranki in najemniki na skupnem sestanku niso mogli dogovoriti glede načina obračunavanja stroškov.

Odločitev o reviziji

8Revizija je utemeljena.

9Pri odgovoru na konkretno vprašanje, ali lahko podzakonski akt lokalne skupnosti brez izrecnega napotila in predpisanih meril v zakonu določi zavezanca za plačilo storitev obvezne javne gospodarske službe, je Vrhovno sodišče izhajalo iz splošnega načela zakonitosti, ki določa, da morajo biti vsi podzakonski predpisi (tisti, ki jih izda izvršilna oblast, in tisti, ki jih izdajo samoupravne lokalne skupnosti) skladni z zakoni. Čeprav za svoje normativno aktivnost Vlada ne potrebuje izrecnega zakonskega pooblastila (to pooblastilo ji namreč daje že 21. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije), je pri tem urejanju omejena z okvirom, ki ga določa zakon.¹ Občine, ki so lokalne samoupravne skupnosti, pa so v primerjavi z upravnimi organi še bolj svobodne pri normativnem urejanju.² Tudi občina lahko občinske predpise, ki urejajo zadeve iz njene izvirne pristojnosti, izda brez izrecnega napotila v zakonu, ne smejo pa ti biti v nasprotju z zakoni.³ Vendar za oboje velja, da mora biti podzakonski predpis izdan v »okviru in na podlagi« ustave in zakona. To v prvi vrsti pomeni, da mora obstajati zakon, ki ureja določeno področje družbenega življenja ter v tem okviru bistvene pravice in obveznosti posameznikov in pravnih oseb. Podzakonski predpis uprave je vedno izdan za izvrševanje zakona, zato se imenuje tudi izvršilni predpis. Zakon mora določiti vsebinski okvir podzakonskega predpisa dovolj jasno in določno in ne sme prepustiti podzakonskemu predpisu samostojnega urejanja pravic in obveznosti.⁴

10To splošno izhodišče se zrcali tudi v normativni ureditvi obvezne javne gospodarske službe oskrbe s pitno vodo. ZGJS v drugem odstavku 3. člena določa, da način opravljanja republiške gospodarske javne službe predpiše Vlada z uredbo, lokalna skupnost pa z odlokom tako, da je zagotovljeno njihovo izvajanje v okviru funkcionalno in prostorsko zaokroženih oskrbovalnih sistemov. Kljub temu, da gre na tem področju za deljene pristojnosti Vlade in občine, sta obe zavezani, da področje urejata v skladu s predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe, občina pa tudi skladno s predpisi Vlade.⁵ Peta alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) določa, da občina v okviru svojih pristojnosti ureja, opravlja in skrbi za lokalne javne službe. V 62. členu ZLS pa je določeno, da način in pogoje opravljanja lokalnih javnih služb predpiše občina, če zakon ne določa drugače. Tudi ZLS torej izhaja iz predpostavke, da je ustrezen del ureditve javne službe v državni pristojnosti in zato predmet urejanja zakona, ki ga mora občina pri izvrševanju svojih pristojnosti spoštovati.

11Glede določitve zavezancev za plačilo javnih gospodarskih služb zakon ne vsebuje nikakršnih meril ali podrobnejše razlage. ZGJS v 7. členu določa, da se s predpisom iz drugega odstavka 3. člena⁶ za posamezno gospodarsko javno službo določi pravice in obveznosti uporabnikov. V 59. členu pa, da za uporabo javnih dobrin, ki so glede na posameznega uporabnika ali glede na določljive skupine uporabnikov izmerljive, plačujejo uporabniki ceno proizvoda ali storitve, ki je lahko tudi v obliki tarife, takse, nadomestila ali povračila. Ne ZGJS, ne ZVO-1 torej ne opredeljujeta pojma uporabnika gospodarske javne službe. Pojem je širok in kot tak dopušča, da se status dejanskega uporabnika gospodarske javne službe ugotavlja v vsakem konkretnem primeru.

12V svoji presoji sta sodišči prve in druge stopnje zavezanca za plačilo oskrbe s pitno vodo določili na podlagi Odloka. Ta v 40. členu določa, da je uporabnik fizična ali pravna oseba, ki je lastnik ali solastnik stavbe oziroma inženirskega objekta ali dela stavbe ali inženirskega objekta na območju občine, priključenega na javno vodovodno omrežje oziroma koristnik storitve javne službe oskrbe s pitno vodo in da solastniki sporazumno določijo plačnika storitev. V drugem odstavku Odlok določa, da je uporabnik lahko tudi najemnik stavbe, inženirskega objekta ali dela stavbe oziroma inženirskega objekta ob pogoju, da se najemodajalec, najemnik in izvajalec dogovorijo o načinu plačevanja stroškov javne storitve in poroštvih. Enako opredelitev vsebuje tudi 5. člen Uredbe o oskrbi s pitno vodo, ki ga sodišči prve in druge stopnje sicer nista uporabili.

13Po oceni Vrhovnega sodišča sta tako občina s sporno določbo Odloka kot Vlada s 5. členom Uredbe o pitni vodi presegli meje zakona in s tem mejo dopustnega normativnega urejanja. Upravni organi namreč ne morejo sami samostojno odrejati pravic in obveznosti.⁷ Omenjeni dve določbi obveznost plačila oskrbe s pitno vodo vežeta le na lastništvo nepremičnine ali sklenitev tripartitnega dogovora, lastniku pa ne omogočata dokazovanja, da je uporabnik javne službe nekdo drug.⁸ S tem sta lastnike nepremičnin omejili in obremenili bolj, kot sta predvidela področna ZGJS in ZVO-1. Zakonodajalec je z uporabo pojma uporabnik nakazal, da je zavezanec poleg lastnika nepremičnine lahko tudi kdo drug, ki gospodarsko javno službo uporablja. Zato je prav, da v primeru spora, zavezanca za plačilo določi sodišče, upoštevajoč okoliščine vsakega posamičnega primera.

14Odgovor na zastavljeno pravno vprašanje se tako glasi: občina sicer lahko predpise iz svoje pristojnosti izda brez izrecnega napotila v zakonu, ne smejo pa biti v nasprotju z zakoni. V obravnavanem primeru je občina z opredelitvijo pojma uporabnika obvezne javne gospodarske službe presegla okvire zakona. Podzakonski predpis sicer lahko ureja način izvrševanja pravic in obveznosti ter podrobneje določa vsebino teh pravic in obveznosti, pri čemer nujno interpretira zakon v določenem obsegu. Vendar pri svojem normiranju ne sme zoževati zakonskih pravic.⁹

15Kadar sodnik meni, da podzakonski predpis, ki bi ga moral uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, tega akta ne sme uporabiti (exceptio illegalis), saj je vezan le na ustavo in zakon (125. člen Ustave in 3. člen Zakona o sodiščih). Sodišči prve in druge stopnje sta tako ravnali napačno, ko sta uporabili 40. člen Odloka in ugotavljali le dejstva, ki so bila pravno pomembna z vidika uporabe te določbe. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava je tako dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Vrhovno sodišče je zato na podlagi drugega odstavka 380. člena ZPP sodbi sodišč druge in prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje.¹⁰ Sodišče prve stopnje bo moralo na podlagi zakonskih določb in brez uporabe spornega Odloka, upoštevajoč vse okoliščine konkretnega primera samo oceniti, kdo je uporabnik javne gospodarske službe in zavezan za plačilo storitve.

Odločitev o stroških postopka

16Odločitev o revizijskih stroških je revizijsko sodišče pridržalo za končno odločbo (tretji in četrti odstavek 165. člena ZPP).

¹ Samostojnost pri izdajanju abstraktnih pravnih aktov pomeni, da upravni organi za izdajanje upravnih predpisov ne potrebujejo posebnega pooblastila v zakonu, t.i. izvršilne klavzule. To pravico, ki ima temelj v načelu delitve oblasti (3. člen), imajo izrecno na podlagi ustavne določbe iz 2. odstavka 120. člena o samostojnosti njihovega dela. (več o tem: Šturm, L. v Šturm, L. (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 867 in 868; glej tudi odločbo Ustavnega sodišča U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995).
² Dodatni omejitveni kriterij, ki ga zahteva 2. odstavek 120. člena in ki veže upravo v najširšem smislu, za lokalne skupnosti namreč ne velja. Načelo zakonitosti delovanja organov lokalnih skupnosti nima enake vsebine kot načelo zakonitosti delovanja izvršilne veje oblasti (tako Šturm, L. v Šturm, L. (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 1008).
³ To pomeni, da bi lahko občina tudi, če določena družbena razmerja ne bi bila urejena z zakonom, v okviru svoje pristojnosti izdala akte z izvirnimi pravnimi normami. Prav tam.
⁴ Pirnat, R. Komentar 120. člena, r. št. 13, v Avbelj, M.. (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Evropska pravna fakulteta, 2019, odločba Ustavne sodišča U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009.
⁵ V tretjem odstavku 149. člena ZVO-1 je določeno, da občina zagotovi izvajanje javnih služb skladno s predpisi vlade in predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe.
⁶ Torej uredbo Vlade ali odlokom občine.
⁷ Pirnat, R. Komentar 120. člena, r. št. 14, v Avbelj, M.. (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Evropska pravna fakulteta, 2019, odločba Ustavne sodišča U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995.
⁸ Prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997, tč. 9.
⁹ Odločba Ustavne sodišča U-I-260/09 z dne 13. 1. 2011. Pirnat, R. Komentar 120. člena, r. št. 14, v Avbelj, M.. (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Evropska pravna fakulteta, 2019.
¹⁰ Po prehodni določbi tretjega odstavka 125. člena novele ZPP-E se postopek, ki se je začel pred začetkom uporabe novele, pred sodiščem druge stopnje in pred vrhovnim sodiščem nadaljuje po določbah noveliranega zakona, če je odločba, s katero se postopek pred sodiščem prve stopnje konča, izdana po začetku uporabe tega zakona. Sodišče prve stopnje je sodbo izdalo pred uveljavitvijo novele dne 14. 9. 2017, zato je Vrhovno sodišče uporabilo določbe ZPP, kakršne so veljale pred novelo ZPP-E.