VSRS Sodba X Ips 28/2018

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške revizijskega postopka.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju UPRS) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo, vloženo zoper ugotovitve Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK) o konkretnem primeru, št. 0603-10/2012-112 z dne 26. 11. 2015, ki jih je sprejela v postopku nadzora nad tožnikovim (funkcionarjevim) premoženjskim stanjem. Toženka je v omenjenem aktu ugotovila, v katerih konkretnih primerih je tožnik opustil prijavo določenega premoženja oziroma njegovih sprememb ali pa tega ni prijavil v zakonskem roku, poleg tega pa še, da so določene transakcije, ki jih ni prijavil, obremenjene z izrazitimi korupcijskimi tveganji, s tveganji, povezanimi z nedopustnim lobiranjem, in s tveganji za nasprotje interesov.

2Iz obrazložitve sodbe UPRS izhaja, da je KPK izdala izpodbijane ugotovitve o konkretnem primeru v ponovljenem postopku (po sodbi Vrhovnega sodišča I Up 308/2014 z dne 29. 5. 2015), v katerem je izvedla nadzor nad tožnikovim premoženjskim stanjem, upoštevaje določbe Zakona o preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZPKor) in Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK). Glede pooblastila KPK za izdajo izpodbijanega akta navaja, da ZIntPK o tem nima posebnih določb in da je vprašanje, kako in na kakšen način bo toženka izpeljala ugotovitev, ki ima materialnopravno podlago v petem in sedmem odstavku 13. člena tega zakona, vprašanje strokovne narave. Tožniku je treba v zvezi z obsegom preizkusa izpodbijanega akta zagotoviti polno presojo zakonitosti tega akta, to je vsebinsko celovito presojo vseh pravnih in dejanskih okoliščin, saj za zadržanost ali omejenost take presoje ni ne ustavnih ne zakonskih omejitev. Navaja tudi, da je presoja sodišča v tem upravnem sporu zadržana in omejena predvsem na preizkus, ali so bile tožniku v postopku nadzora nad njegovim premoženjskim stanjem, vključno z izdajo in objavo izpodbijanega akta, kršene zatrjevane temeljne pravice.

3Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 40/2018-3 z dne 13. 6. 2018 revizijo dopustilo glede vprašanj: Ali ima KPK v postopku nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarja pooblastilo za izdajo upravnega akta (zaključnih ugotovitev o konkretnem primeru)? Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, pa še, ali mora upravno sodišče v postopku odločanja o zakonitosti dokončnega upravnega akta iz petega odstavka 13. člena ZIntPK zagotoviti celovito presojo vseh v tožbi navedenih pravnih in dejanskih okoliščin ali pa je odločanje tega sodišča zadržano na način, da se omeji predvsem na presojo, ali so tožniku kršene zatrjevane temeljne pravice?

4Na podlagi navedenega sklepa je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo, v kateri uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava. Zatrjuje, da je UPRS z zadržano in omejeno presojo (ki ne vsebuje celovite presoje vseh pravnih in dejanskih okoliščin) poseglo v njegovo pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava).¹ Za sprejem in objavo izpodbijanega akta KPK ni imela normativne podlage v ZIntPK. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi oziroma podredno, da s sklepom v celoti ali deloma razveljavi izpodbijano sodbo in zadevo vrne istemu sodišču v novo sojenje. Zahteva povrnitev (tudi revizijskih) stroškov postopka.

5Toženka v odgovoru obrazloženo zavrača revizijske očitke. Poudarja, da predstavlja normativno podlago za sprejem in objavo izpodbijanega akta 13. člen ZIntPK. Skladno z ustaljeno sodno prakso je odločanje sodišča v zvezi z upravnimi akti, izdanimi na podlagi petega odstavka 13. člena ZIntPK, omejeno na presojo kršitev temeljnih pravic obravnavanih oseb.² Predlaga zavrnitev revizije.

K I. točki izreka

6Revizija ni utemeljena.

7Vrhovno sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Glede na navedeno in ker revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 370. člena ZPP), je revizijsko sodišče v tej sodbi odgovarjalo samo na dopuščeni vprašanji, ni pa se opredelilo do ostalih, v reviziji izpostavljenih vidikov.

Vsebinska presoja revizije

8Iz dejanskega stanja zadeve izhaja, da se je v konkretnem primeru postopek nadzora nad premoženjskim stanjem sedmih zavezancev (funkcionarjev, med katerimi je bil tudi revident) začel na podlagi sklepa KPK z dne 18. 1. 2012, in sicer v obsegu preverjanja podatkov o premoženjskem stanju, kot jih opredeljuje prvi odstavek 41. člena v povezavi z drugim in tretjim odstavkom 43. člena ZIntPK.³ Ker je Vrhovno sodišče v sodbi I Up 308/2014 z dne 29. 5. 2015 ugotovilo kršitev revidentove pravice iz 22. člena Ustave zaradi opustitve pošiljanja zaključnega poročila revidentu v izjavo, je KPK v ponovljenem postopku izdelala osnutek zaključnih ugotovitev in mu omogočila izjavo, glede njegovih navedb pa v izpodbijanem aktu z dne 26. 11. 2015 podala dodatna pojasnila. Navedeni akt je nato skupaj z revidentovo pisno izjavo z dne 24. 9. 2015 objavila na svoji spletni strani. V spornih ugotovitvah o konkretnem primeru so bili ugotovljeni primeri revidentove kršitve dolžnosti prijave oziroma pravočasne prijave premoženja in sprememb premoženjskega stanja (glede lastništva nepremičnin, različnih vrednostnih papirjev, gotovine) in okoliščine, ki kažejo na nesorazmerno premoženje glede na njegove dohodke.

9Revident navaja, da v ZIntPK ni specialne določbe, ki bi pomenila normativno podlago ali pooblastilo KPK za sprejem ter izdajo in objavo izpodbijanega poročila (akta) v obliki in z vsebino ter na način, kot ga je v konkretni zadevi.

10Sporno torej je, ali določbe ZIntPK dajejo podlago za izdajo zaključnih ugotovitev o konkretnem primeru v postopku nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarja. Vprašanje pooblastila KPK za izdajo (izpodbijanega) upravnega akta izhaja iz dileme, ki jo je revident vzpostavil v tožbi s trditvijo, povzeto v 10. točki obrazložitve izpodbijane sodbe, da KPK nima ustavne in zakonite pristojnosti, da bi vodila postopek, kot ga je, niti da je sprejela izpodbijani akt.

Zakonska podlaga za izdajo upravnega akta KPK

11KPK je bila ustanovljena z ZPKor,⁴ katerega temeljni cilj med drugim je bil, da država zagotovi pogoje, da uslužbenci in funkcionarji svoje delo opravljajo pošteno, profesionalno in transparentno ter da se spodbuja pošteno in transparentno vedenje javnih uslužbencev.⁵ Pri uresničevanju ciljev ZPKor ima KPK osrednjo vlogo, tako pri obravnavi posamičnih primerov kot pri krepitvi in upravljanju institucionalnega omrežja protikorupcijskih dejavnosti, integritete in transparentnosti predvsem v javnem sektorju.⁶

12Omenjeni zakon je nasledil ZIntKP. Ta v 1. členu določa, da z namenom krepitve delovanja pravne države določa ukrepe in metode za krepitev integritete in transparentnosti ter za preprečevanje korupcije⁷ in preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov.⁸ Navedeni namen se med drugim uresničuje z nadzorom nad premoženjem in sprejemanjem daril funkcionarjev, s preprečevanjem in odpravljanjem nasprotja interesov in koruptivnih ravnanj ter z nadzorom nad lobiranjem, s čimer se vzpodbuja in krepi transparentnost v procesih in postopkih izvrševanja javne oblasti pri opravljanju javnih funkcij in pri upravljanju javnih zadev (3. točka 2. člena ZIntPK).

13Iz teh določb izhaja, da so v ZIntPK določene metode in ukrepi v prvi vrsti namenjeni preprečevanju nastanka nedovoljenih ravnanj oziroma situacij, ki spodkopavajo delovanje pravne države in s tem ogrožajo uresničevanje načela iz 2. člena Ustave o Sloveniji kot pravni državi. Namen izvajanja predvidenih metod in ukrepov je najprej preventiven, saj je usmerjen na eni strani v doseganje večje integritete⁹ in transparentnosti delovanja javnega in zasebnega sektorja (kadar za slednjega zakon tako določa, 3. člen ZIntPK), torej njuni krepitvi, na drugi pa v preprečevanje nastanka nasprotja interesov in korupcije (za potrebe te sodbe se Vrhovno sodiče v nadaljevanju omejuje na pojav korupcije). Gre medsebojno za povezana vidika – večja je integriteta in transparentnost delovanja odločevalcev v posameznem sektorju, manjše so možnosti za njihovo koruptivno ravnanje. To pomeni, da s tem, ko nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev vzpodbuja in krepi preglednost ter zaupanje v javne funkcije, zaradi česar je nadzor neločljiv del integritete javnega sektorja,¹⁰ vpliva tudi na preprečevanje nastanka okoliščin, ki pomenijo tveganje za nastanek korupcije. Zato pomeni uvedba nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarjev uvedbo postopka zaradi ocene in odprave korupcijskih tveganj, kar je postopek iz prvega odstavka 13. člena ZIntPK, za katerega je pristojna KPK.¹¹ To potrjuje tudi šesti odstavek istega člena, iz katerega med drugim izhaja, da vsebujejo ugotovitve KPK o konkretnem primeru zlasti opis dejanskega stanja, oceno ravnanja s pravnega vidika, z vidika krepitve integritete javnega sektorja ter z vidika korupcijskih tveganj in v primeru ugotovljenih nepravilnosti ali tveganj pojasnilo, kakšno bi bilo dolžno ravnanje.

14Na podlagi tega je mogoče ugotoviti, da KPK, ki v okviru svojih zakonskih pristojnosti opravlja nadzor nad skladnostjo ravnanj posameznikov z zakonom in pri tem sprejema oblastvene odločitve (ugotovitve), po vsebini izvršuje upravno funkcijo. Tako imajo ugotovitve o konkretnem primeru, izdane v postopku nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarja ter na tem temelječe ocene o korupcijskih tveganjih ter njihovi odpravi, značaj ugotovitvenega upravnega akta in s tem akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1.¹²

15ZIntPK v poglavju V. Nadzor nad premoženjskim stanjem vsebuje določbe od 41. do 46. člena tega zakona, pri čemer iz 41. člena izhaja dolžnost prijave premoženjskega stanja poklicnih funkcionarjev, 43. člen pa določa dolžnost sporočanja sprememb njihovega premoženjskega stanja. V prvem odstavku 45. člena ZIntPK je določeno, da če KPK na podlagi podatkov o premoženjskem stanju ali na podlagi drugih podatkov ugotovi, da se je premoženje zavezanca od zadnje prijave nesorazmerno povečalo glede na njegove dohodke iz opravljanja funkcije ali dejavnosti, ki jo sicer opravlja v skladu z določbami in omejitvami iz tega in drugih zakonov ali pa da vrednost njegovega dejanskega premoženja, ki je osnova za odmero davčnih obveznosti, znatno presega prijavljeno vrednost premoženjskega stanja, pozove zavezanca, da najkasneje v 15 dneh pojasni način povečanja premoženja oziroma razliko med dejanskim in prijavljenim premoženjem. V naslednjih določbah istega člena (drugi in peti odstavek) je predvideno ukrepanje KPK (obveščanje drugih pristojnih organov) za primer, če zavezanec ne pojasni načina povečanja premoženja ali razlike med dejanskim in prijavljenim premoženjem ali tega ne stori na razumljiv način.¹³

16Določbe 41. in 43. člena ZIntPK določajo funkcionarjeve dolžnosti sporočanja podatkov, s tem pa tudi predmet nadzora. Vendar se na tej točki nadzor ne konča, saj lahko KPK na podlagi pridobljenih podatkov ugotavlja, ali se je zavezančevo premoženje od zadnje prijave glede na njegove zakonite dohodke nesorazmerno povečalo oziroma ali je podana znatna razlika med prijavljeno in dejansko vrednostjo premoženja. V teh primerih mora imeti zavezanec možnost pojasniti ugotovljena razhajanja (jim nasprotovati). Če je pri tem neuspešen, sledi obvestilo KPK organom, pristojnim za izvedbo drugih postopkov, saj ugotovitve o konkretnem primeru ne pomenijo odločanja o kazenski, prekrškovni, odškodninski, disciplinski ali drugi odgovornosti pravne ali fizične osebe (peti odstavek 13. člena ZIntPK). Revident pa ne trdi in konkretizirano ne pojasnjuje, da bi obravnavane zaključne ugotovitve KPK o njegovem primeru glede na svojo vsebino in posledice že prevzele tudi značaj odločanja o eni od omenjenih vrst odgovornosti.

17V 45. členu ZIntPK je torej KPK dano pooblastilo za ugotavljanje nadaljnjih okoliščin in za ukrepanje v primeru ugotovljenih nepravilnosti, ki temeljijo na teh okoliščinah. Zato te določbe ne izključujejo izdaje upravnega akta iz 13. člena ZIntPK. Niti iz določb slednjega člena ne izhaja, da bi se te uporabile in upravni akt izdal le v primerih, kadar v postopku nadzora ni ugotovljeno nesorazmerno povečanje premoženja. Pooblastila za ravnanje KPK, ki so urejena v 13. in 45. členu ZIntPK, so torej komplementarna in odvisna od vsebine ugotovitev.

18Po navedenem Vrhovno sodišče ugotavlja, da je imela KPK za izdajo obravnavanega posamičnega akta zakonsko pooblastilo, kar je tudi zahteva iz četrtega odstavka 153. člena Ustave, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Drugačno revidentovo stališče in trditev o prekoračitvi pristojnosti iz petega odstavka 45. člena ZIntPK je zato neutemeljeno. Na odločitev tako ne vpliva napačno stališče UPRS, da ZIntPK nima posebnih določb za sprejem ugotovitev o konkretnem primeru v primerih, kot je obravnavani (postopek nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarja), saj je kljub stališču o pomanjkanju potrebnega pooblastila za izdajo upravnega akta tega presojalo po vsebini.

Obseg sodne presoje zakonitosti ugotovitev o konkretnem primeru

19KPK je z ugotovitvami o konkretnem primeru ugotavljala revidentovo dolžno ravnanje v zvezi s prijavljanjem premoženja oziroma njegove kršitve ter nesorazmerno povečanje premoženja (kar potrjuje toženka v odgovoru na revizijo). Ker je sporni akt, kot že pojasnjeno, ugotovitveni upravni akt, ima revident pravico, da se kršitev njegovega dolžnega ravnanja ugotovi v zakonitem postopku na podlagi pravilne razlage materialnega prava in pravilno ugotovljenih dejstev. Učinkovito sodno varstvo je namreč strankam postopka zagotovljeno neposredno na podlagi ustavnih določb (23. člen in četrti odstavek 15. člena v povezavi s 157. členom Ustave). Pravica stranke do izjavljanja v postopku (22. člen Ustave) zahteva od upravnega sodišča, da v postopku odločanja o zakonitosti dokončnega upravnega akta, izdanega na podlagi petega odstavka 13. člena v povezavi s 45. členom ZIntPK, celovito presodi vse v tožbi navedene pravne in dejanske okoliščine. Sodišče mora torej upoštevaje ustavno zahtevo po učinkovitem sodnem varstvu stranki v upravnem sporu zagotoviti polno presojo zakonitosti izpodbijanega akta.

20Revident trdi, da naj bi UPRS opravilo le zadržano in omejeno presojo (ki ne vsebuje celovite presoje vseh pravnih in dejanskih okoliščin) in s tem poseglo v njegovo pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave.¹⁴ To utemeljuje s povzemanjem navedb sodišča iz 29. in 35. točke obrazložitve izpodbijane sodbe, in sicer da so izpodbijane zaključne ugotovitve akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 in mu je zato treba zagotoviti učinkovito sodno varstvo, tako da se mu zagotovi polna presoja zakonitosti izpodbijanega akta, torej ob vsebinsko celoviti presoji vseh pravnih in dejanskih okoliščin, saj za zadržanost ali omejenost take presoje ni ne ustavnih in ne zakonskih omejitev (29. točka). V nadaljevanju pa še (kar je vsebina 35. točke obrazložitve), da pravna podlaga za odločanje v tem upravnem sporu, zatrjevane kršitve in narava zaključnih ugotovitev sodišču postavljajo okvir sodnega odločanja, zato je presoja v tem upravnem sporu zadržana ter omejena predvsem na presojo, ali so bile revidentu v spornem postopku nadzora nad premoženjskim stanjem, vključno z izdajo in objavo izpodbijanega akta, kršene zatrjevane temeljne pravice.

21Na podlagi tega Vrhovno sodišče ne more pritrditi revidentovi trditvi o kršitvi, ki po vsebini pomeni, da se UPRS ni opredelilo do vseh za odločitev pomembnih tožbenih dejanskih in pravnih navedb. Iz izpodbijane sodbe namreč izhaja, da je revident s tožbo zahteval, naj sodišče ugotovi, da je toženka z izdajo ugotovitev o konkretnem primeru posegla v njegove človekove pravice iz 29. (pravica do obrambe), 27. (domneva nedolžnosti), 23. (pravica do sodnega varstva), 22. (pravica do enakega varstva pravic), 33. (pravica do zasebne lastnine), 25. (pravica do pravnega sredstva) in 14. (pravica do enakosti pred zakonom) člena Ustave. Ta meritorna presoja je bila tudi po pojasnilu v 35. točki obrazložitve izpodbijane sodbe opravljena. Ker revizija morebitnih pomanjkljivosti v okviru te presoje ne konkretizira, Vrhovno sodišče pa na kršitve pravil postopka ne pazi po uradni dolžnosti in ne ugotavlja okoliščin, ki bi utemeljevale zatrjevano kršitev, nadaljnji preizkus ni mogoč.

22Vrhovno sodišče je zato revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

K II. točki izreka

23Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

24Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Revident navaja odločbe Ustavnega sodišča RS Up-163/98 z dne 22. 6. 2000, U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002 in U-I-172/94 z dne 6. 10. 1994.
² Toženka se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi istih strank I Up 308/2014 z dne 29. 5. 2015.
³ Tako izhaja iz 32. točke obrazložitve izpodbijane sodbe.
⁴ Uradni list RS, št. 2/2004.
⁵ Predlog ZIntPK, EVA: 2009-3111-0031, prva obravnava, Poročevalec DZ z dne 26. 2. 2010, str. 3.
⁶ Prav tam, str. 4.
⁷ Iz 4. člena ZIntPK, ki opredeljuje pomen izrazov v tem zakonu, izhaja, da je "korupcija" vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih in odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega (1. točka tega člena).
⁸ "Nasprotje interesov" so okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javnih nalog (12. točka 4. člena ZIntPK).
⁹ Ta je v 3. točki 4. člena ZIntPK opredeljena kot pričakovano delovanje in odgovornost posameznikov in organizacij pri preprečevanju in odpravljanju tveganj, da bi bila oblast, funkcija, pooblastilo ali druga pristojnost za odločanje uporabljena v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etičnimi kodeksi.
¹⁰ V tem smislu obrazložitev k 42. členu predloga ZIntPK, EVA: 2009-3111-0031, prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 27/2010, z dne 26. 2. 2010, str. 66.
¹¹ Celotna določba se glasi: Komisija lahko na lastno pobudo, na podlagi prijave pravne ali fizične osebe ali na zahtevo iz drugega odstavka tega člena uvede postopek zaradi suma korupcije, kršitve predpisov o nasprotju interesov, omejitvi poslovanja ali o lobiranju ali zaradi ocene in odprave posamičnih ali sistemskih korupcijskih tveganj ali kršitev etike in integritete javnega sektorja.
¹² Vrhovno sodišče je po izdaji prejšnje sodbe v obravnavani zadevi, to je I Up 308/2014 z dne 29. 5. 2015, v sodbi I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016 kot ugotovitveni upravni akt opredelilo ugotovitve KPK o konkretnem primeru glede tožničinega ravnanja v okoliščinah nasprotja interesov; enako pravno opredelitev je sprejelo v sodbi in sklepu I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016 glede ugotovitev, izdanih v postopku zaradi suma korupcije.
¹³ Če zavezanec ne pojasni načina povečanja premoženja ali razlike med dejanskim in prijavljenim premoženjem ali tega ne stori na razumljiv način, KPK o tem obvesti organ, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo, oziroma organ, pristojen za izvolitev ali imenovanje zavezanca, v primeru suma storitve drugih kršitev pa tudi druge pristojne organe (drugi odstavek 45. člena ZIntPK). Če komisija utemeljeno sumi, da se je premoženje zavezanca iz prvega odstavka tega člena znatno povečalo, pa za to povečanje zavezanec ni podal utemeljenega pojasnila, hkrati pa obstaja utemeljena nevarnost, da bo zavezanec s tem premoženjem razpolagal, ga skril ali odtujil, lahko komisija državnemu tožilstvu ali pristojnemu organu s področja preprečevanja pranja denarja, davkov ali finančnega nadzora predlaga, da ta v okviru svojih zakonskih pristojnosti ukrene vse potrebno za začasno zaustavitev transakcij ali zavarovanja denarja in premoženja z namenom odvzema protipravno pridobljene premoženjske koristi oziroma denarja in premoženja nezakonitega izvora (peti odstavek istega člena).
¹⁴ Ta v prvem odstavku določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče.