VSRS Sodba X Ips 6/2018

Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2418/2017 z dne 8. 11. 2017 se spremeni tako, da se tožba zavrne.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, sklep tožene stranke, št. 2142-163/2017/14 (1312-17) z dne 17. 10. 2017, odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek. Z navedenim sklepom je tožena stranka zavrgla zahtevek tožnika za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite, ker za uvedbo ponovnega postopka ni izpolnil pogoja iz prvega odstavka 64. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), ki od prosilca zahteva, da sam predloži dokaze ali nova dejstva, ki opravičujejo nov postopek.

2V obrazložitvi sodbe sodišče prve stopnje navaja, da v obravnavani zadevi niso bili podani procesni pogoji za obravnavanje tožnikove prošnje kot ponovne prošnje v smislu določbe 64. člena ZMZ-1. Navaja, da bi tožena stranka morala po treh dneh od tožnikove samovoljne zapustitve azilnega doma, šteti, da je prošnja za mednarodno zaščito umaknjena ter da zahteva za izdajo odločbe več ne obstoji, kar bi tožnika upravičevalo, da vloži v skladu s tretjim odstavkom 50. člena ZMZ-1 (ob nadaljnjem pogoju, ker od 13. 5. 2017 do 28. 9. 2017 še ni minilo devet mesecev) novo prošnjo za mednarodno zaščito. Odločba, št. 2142-163/2017/5 (1312-05) z dne 4. 5. 2017, s katero je toženka v prejšnjem postopku prošnjo za mednarodno zaščito zavrnila kot očitno neutemeljeno, je pravno neupoštevna, ker je učinek umika nastopil pred njeno vročitvijo.

3Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 22/2017-3 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali sme upravno sodišče ob odločanju o tožbi zoper sklep o zavrženju zahtevka za uvedbo ponovnega postopka šteti kot pravno neupoštevno pravnomočno odločbo, izdano v postopku mednarodne zaščite.

4Na podlagi navedenega sklepa je tožena stranka vložila revizijo. Opozarja, da je sodišče s tem, ko je pravnomočno odločbo razglasilo za pravno neupoštevno, preseglo svoja pooblastila v upravnem sporu, ker je poseglo v pravnomočno odločbo, zoper katero tožba niti ni bila vložena. S tem je storilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, to pa je odločilno vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijane sodbe. Navaja, da je odločitev Vrhovnega sodišča pomembna zaradi pravne varnosti. Če bi prišlo do takšnega ponavljajočega se poseganja upravnega sodišča v pravnomočno izdane odločbe, bi to predstavljalo hudo negotovost za predlagateljico, ki bi bila vedno znova v dilemi, ali postopati v skladu z zakonskimi določbami, ali slediti sodni praksi upravnega sodišča, ki napotuje na nezakonito ravnanje.

5Ker tudi v zadevah mednarodne zaščite v postopku revizije¹ veljajo omejitve iz drugega odstavka 22. člena ZUS-1, Vrhovno sodišče ni upoštevalo odgovora na revizijo, ki ga je vložil tožnikov pooblaščenec ne da bi izkazal, da ima opravljen pravniški državni izpit.

6Revizija je utemeljena.

7Iz procesnega dejanskega stanja zadeve izhaja, da je tožnik 28. 3. 2017 vložil prošnjo za mednarodno zaščito, ki je bila zavrnjena z odločbo toženke št. 2142-163/201775 (1312-05) z dne 4. 5. 2017 na podlagi pete alineje prvega odstavka 49. člena v povezavi s prvo in drugo alinejo 52. člena ZMZ-1. Ker tožnik zoper navedeno odločbo toženke ni sprožil upravnega spora, je ta postala pravnomočna z dnem 30. 5. 2017. Pred vročitvijo odločbe njegovemu pooblaščencu je tožnik 17. 5. 2017 samovoljno zapustil Slovenijo. V skladu z Uredbo (ES) št. 604/2013 z dne 26. 6. 2013² je bil 27. 9. 2017 s strani avstrijskih varnostnih organov vrnjen v Slovenijo. Naslednji dan je podal zahtevo za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite. Toženka je navedeno zahtevo zavrgla z v tem upravnem sporu izpodbijanim sklepom, št. 2142-163/2017/14 (1312-17) z dne 17. 10. 2017.

8Tožnik je zoper naveden sklep vložil tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Temeljnemu tožbenemu očitku, da so bila v obravnavanem primeru kršena pravila postopka, je sodišče prve stopnje v celoti sledilo. Sodba prvostopenjskega sodišča tako temelji na stališču, da v prejšnjem postopku izdana pravnomočna odločba o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito pravno ne učinkuje, če je prosilec pred njeno vročitvijo njegovemu pooblaščencu samovoljno zapustil azilni dom in se v treh dneh vanj ni vrnil, saj je s tem nastopila zakonska domneva o umaknjeni prošnji (druga alineja drugega odstavka 50. člena ZMZ-1). Na podlagi tako ugotovljene zakonske domneve bi po presoji sodišča prve stopnje (kar je po vsebini tožbenih navedb želel doseči tudi tožnik) morala tožena stranka tožnikovo prošnjo obravnavati kot novo prošnjo.

9Toženka takšnemu stališču prvostopenjskega sodišča nasprotuje. Navaja, da je sodišče poseglo v pravnomočno odločbo na način, ki nima podlage v zakonu.

10Navedeni revizijski očitki so utemeljeni. Opisano stališče sodišča je po presoji revizijskega sodišča materialnopravno napačno. Za tako stališče namreč sodišče ni imelo pravne podlage ne ZMZ-1 ne v Direktivi 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev; v nadaljevanju Postopkovna direktiva).

11Sestavni del pravice do učinkovitega sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave je tudi zahteva po (spoštovanju) pravnomočnosti iz 158. člena Ustave (glej npr. sklep št. Up-206/02 z dne 24. 6. 2003, OdlUS XII, 116). Pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom (158. člen Ustave). Navedena določba Ustave je konkretizirana v četrtem odstavku 225. člena ZUP, ki določa, da je pravnomočno odločbo mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti samo na podlagi pravnih sredstev, določenih z zakonom. Ustava torej dopušča poseg v pravnomočne odločbe le, če primere in postopek za odločanje o takšnih posegih določa zakon. Pomen načela spoštovanja pravnomočnosti je v tem, da se v pravico, pridobljeno s posamičnim aktom, ali v tako naloženo obveznost, ne posega več, ker bi to slabilo zaupanje v pravni red. S pravnomočnostjo je namreč izključena negotovost glede pravno urejenih razmerij in preprečeno ponavljanje postopka in ponovno odločanje o isti zadevi, ne glede na to, ali je bila z odločbo zadeva pravilno rešena.³

12Navedeno velja tudi za formalno pravnomočne odločbe, to je odločbe, s katerimi je zahteva stranke zavrnjena, torej kadar iz nje za stranko ne izhajajo nobene pravice ali obveznosti. Takšna odločba ima za posledico, da v isti upravni zadevi (torej če gre za isto stvar in isti stranki) stranka ne more začeti novega upravnega postopka, organ, ki je tako odločbo izdal, pa je nanjo vezan. Opisan procesnopravni učinek formalno pravnomočne odločbe je urejen v 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP,⁴ ki za zavrženje ponovne zahteve za upravno odločanje določa pogoj, da se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, nista spremenila.

13Za navedeno stališče sodišča, ki je poseglo v pravnomočno odločbo izven pravnih sredstev, določenih v zakonu, ne dajejo opore niti določbe ZMZ-1. Odločitev sodišča namreč izhaja iz napačne predpostavke, da izpolnitev pogojev, zaradi katerih se prošnja šteje za umaknjeno, povzroči neupoštevnost pravnomočne odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito. Nasprotno, iz sedmega odstavka 49. člena ZMZ-1 celo izhaja, da tudi v primeru izrecnega ali implicitnega umika prošnje organ lahko vsebinsko odloči o prošnji za mednarodno zaščito ob izpolnjenih pogojih, da je bil s prosilcem opravljen osebni razgovor in je na voljo dovolj razpoložljivih dokazov za ustrezno vsebinsko preučitev prošnje ter je dejansko stanje ugotovljeno do te mere, da omogoča izdajo zakonite odločitve.

14Pravnomočna odločba o zavrnitvi tožnikove prošnje za mednarodno zaščito v prejšnjem postopku torej pravno učinkuje,⁵ dokler ni s pravnimi sredstvi v postopku mednarodne zaščite na predpisan način odpravljena oziroma ni na podlagi pravnih sredstev ugotovljeno, da je odločba nezakonita. V pravnomočno odločbo tako sodišče sàmo od sebe ne more posegati.

15Stališče sodišča prve stopnje, da toženka pravnomočne odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito zaradi samovoljnega odhoda tožnika po izdaji te odločbe in pred njeno vročitvijo, ne bi smela upoštevati, je tako materialnopravno napačno. Glede na obrazloženo je odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje negativen. Posledično je napačno tudi stališče sodišča v izpodbijani sodbi, da bi toženka v obravnavanem primeru morala uporabiti določbo tretjega odstavka 50. člena ZMZ-1 (umik prošnje), ki omogoča prosilcu v določenem časovnem obdobju vložitev nove prošnje.

16V obravnavanem primeru namreč situacija, predvidena v tretjem odstavku 50. člena ZMZ-1, ni namenjena položaju, kot je tožnikov. Navedena določba ZMZ-1 določa, da lahko prosilec novo prošnjo za mednarodno zaščito - to je prošnjo, ki se ne obravnava kot ponovna prošnja iz 64. člena ZMZ-1 - vloži v devetih mesecih po izdaji sklepa o ustavitvi postopka iz šestega odstavka 49. člena ZMZ-1 (torej v primeru, če se prošnja v skladu s tem zakonom šteje za umaknjeno).⁶ Kot ponovna prošnja pa se obravnava vsaka naslednja prošnja in prošnja, podana po poteku devetmesečnega roka. Pravico vložiti novo prošnjo v navedenem roku pa ima v skladu s šestim odstavkom 65. člena ZMZ-1 tudi oseba, ki je bila v skladu z Uredbo 604/2013/EU vrnjena v Slovenijo (kot je bil tudi tožnik), vendar pod pogojem, da je bil njen postopek pred tem skladno s šestim odstavkom 49. člena ZMZ-1 ustavljen. Iz navedenih določb ZMZ-1 torej izhaja, da je postopek v zvezi z novo prošnjo poseben postopek, vezan na sklep o ustavitvi postopka mednarodne zaščite (ki je bil izdan kot posledica izrecnega ali implicitnega umika prošnje), ki omogoča prosilcu v navedenem časovnem obdobju vložitev nove prošnje. Ta postopek ni predviden v položaju, kakršen je obravnavani, ko je bil postopek za priznanje mednarodne zaščite že izpeljan in pravnomočno končan z vsebinsko odločitvijo toženke o njegovi prošnji za mednarodno zaščito. Za tak primer je v ZMZ-1 izrecno predviden postopek ponovne prošnje (prva alineja prvega odstavka 64. člena ZUS-1),⁷ v katerem mora prosilec, ki želi vložiti ponovno prošnjo, pred tem vložiti zahtevek za uvedbo ponovnega postopka (ki ga je tožnik v tu obravnavanem primeru vložil), v katerem sam predloži nove dokaze ali navede nova dejstva, ki pomembno povečujejo verjetnost, da izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito.⁸ Po presoji Vrhovnega sodišča je v obravnavanem primeru odločitev toženke, ki je ob ugotovitvi, da niso izpolnjeni pogoji za uvedbo ponovnega postopka v skladu z 64. členom ZMZ-1, tožnikov zahtevek s sklepom zavrgla, pravilna.⁹

17Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji tožene stranke ugodilo in na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 s sodbo spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Iz zgornje obrazložitve so razvidni tudi razlogi za zavrnitev relevantnih tožbenih ugovorov.

¹ Postopek revizije ni postopek po ZMZ-1, na podlagi prvega odstavka 9. člena ZMZ-1 pa lahko svetovalci za begunce zagotavljajo pravno pomoč v postopkih po tem zakonu.
² Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva.
³ O pomenu spoštovanja načela pravnomočnosti se je Ustavno sodišče izreklo v več odločbah, npr. odločbe št. Up-1004/11 z dne 8. 11. 2012, 7. točka obrazložitve, št. Up-457/09 z dne 28. 9. 2011, 10. točka obrazložitve in št. Up-195/13-31, U-I-67/16-20 z dne 26. 1. 2017, 16. točka obrazložitve.
⁴ V postopkih po ZMZ-1 se uporablja ZUP, če z ZMZ-1 ni določeno drugače (33. člen ZMZ-1).
⁵ Pravna ureditev upravnega postopka veže učinkovanje odločbe praviloma na njeno dokončnost. Zakon lahko izjemoma določi, da pravni učinek odločbe nastopi šele po njeni pravnomočnosti (tako: Androjna, Kerševan: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV založba, Ljubljana 2017, str. 347 in 348).
⁶ V skladu z drugo alinejo drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 se prošnja šteje za umaknjeno tudi, če je iz uradnih evidenc pristojnega organa razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom ali njegovo izpostavo, in se vanj v treh dneh od samovoljne zapustitve ni vrnil v azilni dom ali njegovo izpostavo.
⁷ Navedena določba ZMZ-1 je usklajena s Postopkovno direktivo, ki postopek v zvezi z „naknadno“ prošnjo ureja v IV. razdelku (40 - 42. člen).
⁸ Vrhovno sodišče se je v več odločbah opredelilo do dokaznega bremena prosilca v teh postopkih (npr. I Up 298/2013 z dne 22. 8. 2013, I Up 322/2010 z dne 22. 12. 2010).
⁹ Možnost, da se v skladu z načelom pravnomočnosti takšna zahteva za uvedbo ponovnega postopka zavrže kot nedopustna, izhaja iz (36). točke uvodnih ugotovitev Direktive, v kateri je navedeno, da bi bila zahteva, da države članice izpeljejo nov celoten postopek, kadar prosilec poda naknadno prošnjo, ne da bi predložil nove dokaze ali navedbe, nesorazmerna.