VSL Sodba II Cp 2713/2017

I. Pritožbi se ugodi in se sodba sodišča v I. točki izreka spremi tako, da se zavrne se tožbeni zahtevek, ki se glasi:

»Tožena stranka je dolžna tožeči stranki plačati znesek v višini 15.169,02 EUR skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od 19. 5. 2016 dalje do plačila.«

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka, toženi stranki pa je dolžna povrniti njene stroške postopka, vključno s pritožbenimi, in sicer v višini 2323,88 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe, po preteku tega roka pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo ugodilo tožbenemu zahtevku za plačilo odškodnine 15.169,02 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 19. 5. 2016 do plačila (I. tč. izreka), v presežku je tožbeni zahtevek zavrnilo (II. tč. izreka) in toženki naložilo povrnitev tožničinih stroškov v višini 888,42 EUR v roku 15 dni, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila (III. tč. izreka).

2Pritožbo vlaga toženka zoper I. in III. tč. izreka iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, da jo sodišče druge stopnje spremeni tako, da tožbeni zahtevek v celoti zavrne, stroške postopka pa naloži tožnici. Priglaša stroške pritožbenega postopka. Izpodbija ugotovitev glede obstoja vzročne zveze med protipravnim ravnanjem tožene stranke (neuskladitvijo lastništva na kategorizirani cesti) in škodo. Zatrjuje, da je pravna presoja o obstoju vzročne zveze materialnopravno napačna, prav tako je slabo pojasnjena, kar je absolutna bistvena kršitev določb pravdnega postopka. Kategorizacija ceste, na kateri naj bi potekal dostop do parcele, je bila uvedena z občinskim odlokom o kategorizaciji, za katere se je Ustavno sodišče in redna sodišča večkrat izreklo, da ne ustvarjajo pravnih posledic na civilnopravnem področju in da lastninska pravica še naprej ostaja v zasebni lasti. Zatrjuje, da četudi cesta ne bi bila kategorizirana, bi imela tožeča stranka pravico dostopa do javne ceste in bi lahko kadarkoli uveljavljala zahtevek za ustanovitev nujne poti. Pritožnica očita sodbi neobrazloženost tudi glede utemeljitve škode. Zatrjuje, da je tožnica za plačilno odmero prejela stvarno služnost, ob razlastitvi pa ji bo priznana odškodnina zaradi ukinjene stvarne služnosti, prav tako naj tožnica s pridobitvijo služnosti ne bi utrpela nobena škode, glede česar izpodbijana sodba nima nikakršnih razlogov in je ni moč preizkusiti. Tožnici se po prepričanju pritožbe ni bilo treba poravnati (še posebno ne za tako visoko nadomestilo), v to jo tudi ni silila kategorizacija. Pritožnica še zatrjuje, da je bila z možnostjo spremembe prostorskih aktov tožnica seznanjena že pred nakupom iz lokacijske informacije. Tožnica tudi ni bila v upravičeni zmoti glede tega, da za gradbeno dovoljenje služnosti ne potrebuje, saj so že takrat veljavna pravna pravila in večinska sodna praksa določali, da je tudi za dostop potrebno izkazati pravico graditi, kljub kategorizaciji tega dostopa za javno cesto. Zatrjuje, da ni vzdržna ugotovitev sodišča prve stopnje, da je na podlagi zapisnika UE iz leta 2009 tožnica upravičeno verjela, da služnosti ne potrebuje, saj ta nima moči spreminjati zakonske zahteve izkazati pravico graditi na poti dostopa. Zatrjuje, da je tožnica kupila parcelo le teden dni pred potekom roka in bi morala vedeti, da ta pot ni javna. Izpodbijana sodba je po prepričanju pritožbe napačna tudi v delu, kjer priznava kot škodo stroške postopka izdaje gradbenega dovoljenja, ki sta tekla na drugo in tretjo zahtevo. Napačna naj bi bila ocena, da je ravnanje toženke, ki je bilo v neuskladitvi predpisov, v vzročni zvezi s to škodo. Tudi naj ne bi bilo jasno, ali je protipravnost podana zaradi neuskalditve lastništva ali zaradi spremembe iz PUP v OPN, zaradi česar sodbe ni mogoče preizkusiti, kar je po mnenju pritožbe spet absolutna bistvena kršitev postopka.

3Tožnica je na pritožbo odgovorila, predlagala njeno zavrnitev in priglasila svoje stroške pritožbenega postopka.

4Pritožba je utemeljena.

5Sodišče prve stopnje je v zadostnem obsegu ugotovilo vsa sporna pravno pomembna dejstva, relevantnih kršitev določb postopka ni storilo, je pa v izpodbijanem delu odločitve napačno uporabilo materialno pravo, ko je ocenilo, da je med protipredpisnim ravnanjem toženke in tožničinim zmanjšanjem premoženja zaradi plačila služnosti in stroškov upravnega postopka podana pravno upoštevna vzročna zveza.

6Preden se ozremo na dejstva primera, je treba imeti pred očmi naslednjo pravno podlago: 20. 12. 2010 je bil sprejet Zakon o cestah (ZCes-1), ki je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011. V 3. čl. je ZCes-1 določil pojem in status javnih cest in stvarne pravice na javni cesti; Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa. Javne ceste so javno dobro in so izven pravnega prometa. Na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic (1. in 2. odst. 3. čl. ZCes-1). Delitev in kategorizacijo javnih cest ureja 39. čl. ZCes-1. Ta v 1. odst. določa, da so javne ceste državne in občinske ceste, in v 2. odst., da so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske ceste pa v lasti občin. ZCes-1 je v 126. čl. določil, da morajo občine svoje predpise uskladiti z določbami tega zakona najpozneje v enem letu od njegove uveljavite. Navedeno pomeni, da bi morale občine do 1. 4. 2012 zemljišča, po katerih potekajo kategorizirane občinske javne ceste, imeti v svoji lasti.

7Po Zakonu o graditvi objektov (ZGO-1) mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, če ta pravica še ni vpisana v zemljiško knjigo (4. odst. 54. čl. ZGO-1). Ni ne dvoma ne spora, da mora biti pravica graditi izkazana tudi na poti, prek katere je obravnavan objekt povezan z javnim cestnim omrežjem (6. tč. 1. odst. 66. čl. ZGO-1). Ni dovolj izkazati, da je dostop do javne poti dejanski, pač pa, da je ta tudi zakonit. Za dokazilo o pravici graditi velja izpisek iz zemljiške knjige, iz katerega izhaja, da ima investitor na določeni nepremičnini lastninsko ali kakšno drugo stvarno oziroma obligacijsko pravico, ki mu omogoča gradnjo oziroma izvajanje del na takšni nepremičnini, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe o pridobitvi lastninske ali kakšne druge stvarne oziroma obligacijske pravice na določeni nepremičnini v zemljiško knjigo, ki investitorju dovoljuje gradnjo oziroma izvajanje del na takšni nepremičnini, pravnomočna sodna ali upravna odločba, ki izkazuje pravico graditi oziroma izvajati dela na nepremičnini ali druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi oziroma izvajati dela na določeni nepremičnini (1. odst. 56. čl. ZGO-1).

8Pravno pomembna dejstva primera, ki so bila bodisi nesporna bodisi jih je sodišče prve stopnje zanesljivo ugotovilo, so naslednja:

- zaradi namere gradnje enodružinske stanovanjske hiše je tožnica v l. 2012 kupila parc. št. 6/10 k. o. ...;

- 23. 8. 2010 je od pristojnega organa toženke pridobila lokacijsko informacijo, iz katere je izhajalo, da je na tej parceli mogoča izgradnja enodružinske hiše;

- dostop do te parcele je bil predviden po kategorizirani lokalni občinski cesti po parcelah tedaj 676, 6/9, 6/11 in 6/5 k. o. ... JP ...; Odlok o kategorizaciji občinskih javnih cest in kolesarskih poti v Občini Škofja Loka je bil objavljan v Uradnem listu RS št. 41/2011 dne 30. 5. 2011;

- v lokacijski informaciji je bilo izrecno navedeno, da so pri toženki predvidene spremembe prostorskih aktov;

- tožnica je bila seznanjena tudi z zapisnikom o ustni obravnavi z dne 15. 4. 2009 v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za že delno zgrajen stanovanjski objekt na zemljišču 4/9 k. o. ..., iz katerega je izhajalo, da bo gradbeno dovoljenje izdano brez zahtevane služnosti, pri čemer se je Upravna enota (UE) sklicevala na sodbo Upravnega sodišča RS U 2243/2004 z dne 18. 2. 2009;

- tožnica je bila z odločbo o odmeri komunalnega prispevka 16. 11. 2012 izrecno opozorjena, da dovoz na parcelo poteka preko parcele 6/11 na javno pot 4/3, ki je kategorizirana, vendar v zasebni lasti, enako je bila opozorjena v soglasju za priključitev na občinsko cesto 16. 9. 2015;

- tožnica je 13. 3. 2013 vložila zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo stanovanjske hiše Š. na parc. št. 6/10 (objekt), na parc. št. 6/10, 6/11 (komunalni priključki), 6/11, 6/9, 6/7, 6/5, 4/1 (dostop do javne ceste), vse k. o. ..., ta zahteva pa je bila z odločbo Upravne enote Škofja Loka z dne 17. 5. 2013 zavrnjena, ker investitorka ni izkazala pravice graditi, konkretno ni izkazala pravice dostopa do nepremičnine; Pritožba proti tej odločbi je bila zavrnjena, zavrnjen pa je bil tudi nov zahtevek tožnice z dne 9. 9. 2014 ter njena pritožba proti zavrnilni odločbi; Tožnica je vložila pobudo za oceno ustavnosti dela Odloka o občinskem prostorskem načrtu tožnice, vendar jo je kasneje umaknila; leta 2015 je vložila novo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja;

- tožnica je za pridobitev služnosti nato sklenila tri pogodbe (l. 2013 in 2016) in eno sodno poravnavo (l. 2104) ter imela zaradi tega stroške, kakor tudi stroške v omenjenih postopkih, v skupni višini, kot je bilo zahtevku na prvi stopnji ugodeno;

- toženka je januarja 2016 začela postopek za razlastitev parcel 6/11, 6/9, 6/7, 6/14, 6/18, 6/20, 4/35, 4/37 in 4/1.

9Pritožbeno sodišče soglaša z oceno prvostopenjskega sodišča v delu, da je toženka s tem, ko je sprva kot občinsko lokalno cesto kategorizirala pot, ki je potekala po parcelah, ki niso bile v njeni lasti, nato pa do 1. 4. 2012 tega ni uskladila tako, da bi na teh parcelah pridobila lastninsko pravico, ravnala v nasprotju z določbo 126. čl. ZCes-1. Vprašanje pa je, ali je taka kršitev predpisa z opustitvijo doseči želeno zakonsko stanje v določenem roku protipravno ravnanje, ki povzroča odškodninsko zavezo napram posamezniku. Po presoji pritožbenega sodišča tožničino zmanjšanje premoženja zaradi nakupa služnostne pravice (zaradi izkaza, da izpolnjuje pogoje za gradnjo, ki je v dostopu do javne poti, in zaradi stroškov upravnega postopka) ni v pravno relevantni vzročni zvezi s toženkino opustitvijo, da ravna po ZCes-1 v določenem roku.

10Kdor povzroči drugemu škodo, jo je dolžan povrniti (1. odst. 131. čl. Obligacijskega zakonika Obligacijskega zakonika; OZ). Škodljivo ravnanje obsega oškodovalčeve storitve in opustitve. Občina odgovarja za škodo na podlagi 26. čl. Ustave RS, po katerem ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Vendar morajo biti tudi v tem primeru vse predpostavke odškodninske obveznosti: protipravnost ravnanja, vzročna zveza, škoda, odgovornost, kot to določa 131. čl. OZ. Tudi za odškodninsko odgovornost občine, ki temelji na 26. čl. URS, mora biti torej podana pravno relevantna vzročna zveza.

11Najprej je treba kot škodo, kakorkoli povzročeno s toženkinim ravnanjem, zavrniti stroške, ki so tožnici nastali v neuspešno vodenih upravnih postopkih zaradi pridobitve gradbenega dovoljenja. Tožnica jih je izgubila, ker ni izkazala pogojev po ZGO-1, pojasnjenih v tč. 7 zgoraj. Res je Vrhovno sodišče v sodbi I Up 807/2005 18. 2. 2009 (predhodna odločitev Upravnega sodišča RS U 2243/2004) zavzelo stališče in izreklo, da […] je bilo treba tudi tožnikovo parcelo v tem upravnem sporu šteti za javno dobro, kar pomeni, da investitorici (kot tudi vsem drugim uporabnikom) za prevoz preko te parcele ni bilo treba imeti dovoljenja tožnika kot lastnika te parcele, ker je Odlok o kategorizaciji ob času odločanja upravnih organov še vedno veljal. To stališče tožnici v njenih postopkih ni pomagalo in bi bila klub Odloku o kategorizaciji po ZGO-1 dolžna izkazati ustrezno stvarno pravico na poti do javne povezave. Vendar za spreminjajoča se stališča sodišč v upravnih postopkih nikakor ne more biti odškodninsko odgovorna toženka (občina). Sklepanje, da tožnica sploh ne bi imela teh stroškov, če bi bila toženka parcele že sama prej odkupila (ker ne bi imela pritožbenega postopka in treh postopkov za pridobitev gradbenega dovoljenja), je treba zavrniti, ker gre tu zgolj za naravno vzročnost, kar je pravzaprav golo časovno sosledje in naše pravo vzročnosti po tem principu ne priznava pravnih učinkov.

12Četudi se je toženka (zapisnik o obravnavi iz l. 2009) sklicevala oz. se zanašala na stališče sodišča, ki bi bilo tožnici v korist, pa sodišče v njenem primeru takemu stališču ni pritrdilo, tožnici toženka s tem ni povzročila škode.

13Nadalje je treba zavrniti sklepanje, da toženka odškodninsko odgovarja zaradi napačnih informacij, ki naj bi jih vsebovala tožnici izdana lokacijska informacija. Namen in vsebino lokacijske informacije ureja Zakon o urejanju prostora (ZureP-1); Glede na izražen namen vsebuje lokacijska informacija podatke o namenski rabi prostora, lokacijske in druge pogoje, kot jih določajo občinski izvedbeni prostorski akti ter podatke o prostorskih ukrepih, ki veljajo na določenem območju. Če se za območje oziroma zemljišče, na katerega se nanaša lokacijska informacija, pripravlja sprememba prostorskega akta, je v lokacijski informaciji to treba posebej navesti (3. odst. 80. čl. ZureP-1). Tožnici izdana lokacijska informacija je bila točna, v njej pa izrecno opozorilo, da so pri toženki predvidene spremembe prostorskih aktov. Podatki o lastništvu poti niso (bili) predmet lokacijske informacije, niti bi morali biti.

14Tudi kategorizacija ceste kot občinske še ne pomeni informacije, da je ta cesta v lasti občine, četudi bi morala biti. Za podatke o stvarnih pravicah na nepremičninah je edino relevantna zemljiška knjiga, v konkretnem primeru pa je bila tožnica na zasebno lastnino sporne poti še posebej opozorjena. Tožnica torej od toženka ni bila zavedena. Izkazati pravico graditi je breme investitorja, glede česar je zakon jasen. V zvezi s tem bi se tožnica, če ni razpolagala s kakšno drugo listino, ki jo ZGO-1 šteje kot potrdilo za izkaz pravice graditi, morala in mogla glede vprašanja lastništva zanesti le na zemljiškoknjižno stanje. V nasprotnem primeru namreč sama nosi tveganje, da pravice graditi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne bo izkazala.

15Ključno po presoji pritožbenega sodišča v tej zadevi je, ali je ravnanje toženke, ko za tožnico relevantnih zemljišč za že kategorizirano cesto ni odkupila v roku iz 126. čl. ZCes-1, šteti kot tisto nedopustno ravnanje, tisti pravno relevantni vzrok, ki tožnici daje pravico terjati stroške za plačilo služnosti kot škodo. Vprašanje torej je, ali je toženka s tem res posegla v upravičeno tožničino pričakovanje na način, da ji odškodninsko odgovarja.

16Tožnica je sicer res lahko kot občanka pričakovala, da bo občina ravnala v skladu s predpisi in torej uskladila stanje z ZCes-1, kar pomeni odkupila zemljišča, prek katerih je kategorizirala občinsko javno pot, če jih še ni. Po presoji pritožbenega sodišča pa to pričakovanje, če se izjalovi, ni zadostna podlaga za odškodninsko obveznost občine.¹ Tožnica toženki očita neskrbnost pri izpolnjevanju njenih zakonskih obveznosti. Vendar pa teh svojih obveznosti toženka ni dolgovala ravno tožnici, ampak vsem občanom nasploh, skupnosti nasploh.² Določen rok v nobenem pomenu ni mogel biti "prekluziven", saj čas pridobitve lastnine niti ni odvisen zgolj od toženke.

17Bistveno vprašanje za to zadevo je torej, ali je obstajalo pravno pravilo, ki bi določalo odškodninsko odgovornost kot sankcijo za očitane toženkine opustitve, ali z drugimi besedami, ali je toženka kršila kakšne svoje obveznosti določene vsebine, da na določen način (v določenem roku) ravna prav v razmerju do tožnice.³ Po presoji pritožbenega sodišča je ta odgovor negativen. Zgolj prehodna oz. končna določba ZCes-1 (126. čl.) take zaveze toženke do tožnice ni ustvarila, ni pa tožnica niti trdila, da bi ji toženka denimo posebej zagotovila pridobitev zemljišč v določenem roku, prav nasprotno, izkazalo se je, da jo je toženka večkrat izrecno opozorila na zasebno lastništvo. Preden kdo komu dolguje kakšno (četudi "profesionalno") skrbnost, mora med njima obstajati obligacijsko razmerje. Za to zadevo torej ni pravno odločilna toženkina skrbnost sama po sebi in nasploh, ampak je bistveno, da toženka konkretno tožnici ni dolgovala skrbnost določene vsebine (pridobitve javnega dobrega v določenem roku).

18Glede na opredelitev javnih cest, kot v tč. 6. zgoraj povzeto iz 3. čl. ZCes-1 (torej da so javne ceste prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa), je zamuda toženke, da bi poskrbela, da zasebna last preide v javno dobro v roku iz 126. čl. ZCes-1, predvidljivo škodovala kvečjemu lastnikom zemljišč, preko katerih je dejansko potekala občinska cesta.

19Zmanjšanje tožničinega premoženja zaradi plačila služnosti je sicer posledica dejstva, da je bila dostopna pot v zasebni lasti in ne javno dobro, vendar tožnica ni mogla (smela) računati na to, da bo pot že javno dobro v trenutku, ko bo sama želela izkazati pravico gradnje, če je bila opozorjena, da še ni, in to kljub vmes sprejetemu predpisu. Ta predpis po presoji pritožbenega sodišča ni tak, da bi ustvarjal obligacijo do posameznika, konkretno do tožnice. Rok, ki ga je ZCes-1 določil, na stvarnopravna razmerja tudi ni mogel vplivati.

20Odškodninsko pravo vsakemu nalaga, da ravna tako, da prepreči ali zmanjša možnost nastanka škode drugim, pa tudi sebi (10. čl. OZ; neminem laedere). Tožnica kot investitorka je z odločitvijo za nakup in gradnjo sama prevzela tveganje, da si bo morala (na lastne stroške) urediti pravico do dostopa, ker je le-ta potekal preko nepremičnine v zasebni lasti, če občina pred tem zemljišč ne bo odkupila (ne glede na predhodno kategorizacijo).

21Ker je torej sodišče prve stopnje napačno ocenilo, da je pravnorelevantna vzročna zveza med kršitvijo predpisanega roka in tožničinim zmanjšanjem premoženja podana (in s tem zmotno uporabilo materialno pravo), je pritožbeno sodišče izpodbijano odločitev v I. tč. izreka spremenilo tako, da je ob pravilni uporabi materialnega prava tožbeni zahtevek zavrnilo tudi v tem delu (5. alineja 1. odst. 358. čl. ZPP in 1. odst. 351. čl. ZPP).

22Če sodišče spremeni odločbo, zoper katero je bilo vloženo pravno sredstvo, odloči o stroških vsega postopka (2. odst. 165. čl. ZPP). Ker je bil tožbeni zahtevek v celoti zavrnjen, tožnica sama nosi svoje stroške postopka, dolžna pa je toženki povrniti vse njene pravdne stroške (1. odst. 154. čl. ZPP).

23Pritožbeno sodišče je upoštevajoč Odvetniško tarifo toženki v zvezi s postopkom pred sodiščem prve stopnje priznalo pravdne stroške za sestavo odgovora na tožbo 700 točk, prve pripravljalne vloge 700 točk, druge pripravljalne vloge 525 točk, tretje pripravljalne vloge 350 točk, za zastopanje na prvem naroku za glavno obravnavo 700 točk, na drugem naroku za glavno obravnavo 350 točk, potne stroške za pristop na oba naroka skupaj 55,50 EUR, 66,5 točk za materialne izdatke (2 % od vrednosti nagrade), ter 22 % DDV, kar skupaj znese 1.966,88 EUR. Sodišče toženi stranki ni priznalo stroškov sodne takse, saj ji ta strošek dejansko ni nastal.

24Sodišče je toženki kot potrebne stroške pritožbenega postopka (ob upoštevanju vrednosti izpodbijanega dela odločitve) priznalo 625 točk za sestavo pritožbe (tarifna št. 21/1), kar znaša 286,88 EUR, 12,5 točk za materialne izdatke (2% od vrednosti nagrade), kar znaša 5,74 EUR, ter 22 % DDV kar skupaj znaša 357,00 EUR. Ker je toženka stranka s pritožbo v celoti uspela, je sodišče druge stopnje odločilo, da je tožnica dolžna tožencu povrniti tudi vse stroške pritožbenega postopka v višini 357,00 EUR.

25Tožnica je tako dolžna toženki povrniti 2323,88 EUR za stroške postopka. Priznane stroške mora plačati v 15 dneh (1. in 2. odst. 313. čl. v zvezi s 332. čl. ZPP), če zamudi, pa gredo od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (1. odst. 299. čl. in 1. odst. 378. čl. OZ).

¹ Prim. D. Možina, Odškodninska odgovornost države, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 58: „Logike, da mora vedno, kadar država česa ne naredi najbolje, slediti odškodninska tožba, ni mogoče sprejeti. Država ne odgovarja enako kot zasebni subjekt.“
² Prim. sodbo Okrožnega sodišča v Ljubljani VIII Pg 651/2012 z dne 26. 11. 2013 (neobjavljena), povzema D. Možina, Odškodninska odgovornost države, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 36.
³ Prim. tudi sklep in sodbo Vrhovnega sodišča III Ips 75/2008 z dne 21. 12. 2010, Zbirka odločb gosp. odd., Ljubljana 2013, 1, 13. in 16. tč. obrazložitve.