VSRS Sklep X Ips 56/2025

• Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije II U 169/2023‑15 z dne 30. 1. 2025 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

1. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski davčni organ) je tožniku izdala odločbo št. DT 0610-11054/2015-80 z dne 24. 3. 2021 o odmeri davka od nenapovedanih dohodkov v obdobju 2005 do 2014. S točko I.1 izreka je ustavila postopek za obdobje od leta 2005 do 2009, in sicer za obdobje od leta 2005 do 2008 na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 1750/2016-18 z dne 20. 10. 2020, ki je odločitev oprlo na odločbo Ustavnega sodišča U-I-113/17 z dne 30. 9. 2020 o ugotovitvi neustavnosti ureditve odmere davka od nenapovedanih dohodkov za obdobja pred letom 2009; za leto 2009 pa zaradi absolutnega zastaranja. S točko I.2 izreka je odmerila davek od nenapovedanih dohodkov v višini 5.465,56 EUR s pripadajočimi obrestmi. Ministrstvo za finance (v nadaljevanju drugostopenjski davčni organ) je z odločbo št. DT‑499‑21‑56/2021‑3 z dne 31. 5. 2023 pritožbi ugodilo tako, da je točko I.2 izreka odločbe prvostopenjskega davčnega organa dopolnilo z navedbo obdobja, za katero se je odmeril davek od nenapovedanih dohodkov, in sicer od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2014. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožničini tožbi in odpravilo odločbo prvostopenjskega davčnega organa v zvezi z odločbo drugostopenjskega davčnega organa ter zadevo vrnilo v ponovni postopek.

2. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 32/2025-3 z dne 10. 9. 2025 ugodilo predlogu toženke za dopustitev revizije in dopustilo revizijo glede vprašanja:

   "Ali je Upravno sodišče pravilno uporabilo 154. člen ZUP, ko je v predmetni zadevi štelo, da mora davčni organ na predlog stranke obvezno razpisati ustno obravnavo, da bo zadoščeno načelu materialne resnice (8. člen ZUP) in načelu zaslišanja stranke (9. člen ZUP), čeprav je bila stranka pred izdajo odločbe obveščena o vseh ugotovitvah organa in se je o njih tudi imela možnost izjaviti?"

3. Toženka (v nadaljevanju revidentka) je v skladu s tem sklepom zoper izpodbijano sodbo vložila revizijo. V njej predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo Upravnega sodišča spremeni tako, da se tožba zavrne; podrejeno pa, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, sodbo Upravnega sodišča razveljavi ter mu zadevo vrne v novo sojenje.

4. Tožnik je vložil odgovor na revizijo. Ker pa ta ni vložen po odvetniku, niti ni izkazano, da ima oseba, ki je vložila odgovor, opravljen pravniški državni izpit (drugi odstavek 22. člena ZUS-1), ga Vrhovno sodišče ni upoštevalo (drugi odstavek 91. člena Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP).

5. Revizija je utemeljena.

1. Tožnik v tej zadevi izpodbija odločitev o odmeri davka od nenapovedanih dohodkov za obdobje od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2014 v višini 5.465,56 EUR s pripadajočimi obrestmi. Prvostopenjski davčni organ je odločbo o odmeri davka izdal po tem, ko je tožniku dne 15. 12. 2020 izdal obvestilo o pričetku vodenja ponovnega postopka, dne 24. 2. 2021 pa je bil izdan zapisnik, na katerega je tožnik podal pripombe.

2. Iz obrazložitve pravnomočne sodbe Upravnega sodišča izhaja, da je davčni organ tožniku kršil pravico do zaslišanja stranke, saj tej pravici ni zadoščeno že tako, da se tožnika pouči o pravici in dolžnosti sodelovati v postopku ter tako, da se mu predloži zapisnik v podajo pripomb. Zavezanec se namreč zgolj s prejemom pisnega stališča davčnega organa in pisnih pozivov za dopolnitev ne more neposredno pred organom odločanja soočiti o dejanskem stanju in ugotovitvah organa. Davčni organ bi moral na ustni obravnavi ugotoviti vsa za odločitev relevantna dejstva in tožniku omogočiti, da se o njih na tudi izjavi, še posebej, če predlaga zaslišanje prič, ki so mu v korist. Poudarilo je, da lahko davčni organ v skrajšanem ugotovitvenem postopku odloči le ob izpolnjenih zakonsko določenih pogojih (drugi odstavek 73. člena Zakona o davčnem postopku - v nadaljevanju ZDavP-2), sicer pa je treba izvesti posebni ugotovitveni postopek in stranko zaslišati na ustni obravnavi.

3. Revidentka v reviziji ob sklicevanju na teorijo in sodno prakso poudarja, da je načelu zaslišanja stranke v upravnem postopku običajno lahko zadoščeno tudi tako, da je stranka pisno obveščena o ugotovitvah organa in se ima možnost o njih izjasniti. Obseg upravičenj stranke iz tega načela je urejen v tretjem odstavku 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki izrecno določa, da lahko upravni organ izvrševanje tam navedenih upravičenj zagotovi na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno ali ustno na zapisnik. Ustna obravnava je obvezna le ob pogojih, ki jih določa prvi odstavek 154. člena ZUP. V konkretnem primeru (ponovljen postopek, v katerem je dokazno gradivo že zbrano; le pavšalni dokazni predlogi stranke za zaslišanje prič; odsotnost drugih dokazov, ki jih je treba izvesti na ustni obravnavi) zato ni bilo treba izvesti ustne obravnave.

1. Načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP je temeljno načelo upravnega postopka, ki strankam zagotavlja spoštovanje pravice do izjave kot enega najpomembnejših elementov ustavne pravice do poštenega postopka iz 22. člena Ustave.¹ ZUP zagotavlja izvedbo načela zaslišanja stranke (9. člen ZUP), pa tudi načelo iskanja materialne resnice (8. člen ZUP) in načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi (7. člen ZUP) z ugotovitvenim postopkom. Ta je tako pomembna faza upravnega postopka, v kateri mora organ ugotoviti vsa relevantna dejstva in okoliščine ter strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). To se lahko opravi v skrajšanem postopku ali pa v posebnem ugotovitvenem postopku (drugi odstavek 138. člena ZUP).²

2. Skrajšani ugotovitveni postopek daje v okoliščinah iz prvega odstavka 144. člena ZUP³ organu procesno možnost⁴ ugotoviti vsa relevantna dejstva in okoliščine ter odločiti o zadevi brez zaslišanja stranke (tretji odstavek 144. člena ZUP). Posebni ugotovitveni postopek je navkljub svojemu poimenovanju tisti, po katerem mora pristojni organ odločati v vseh primerih, razen kadar ga zakon izrecno pooblašča za vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka (prvi odstavek 144. člena in prvi odstavek 145. člena ZUP).

3. Kadar je torej upravni organ dolžan izvesti posebni ugotovitveni postopek, mora skladno s prvim odstavkom 146. člena ZUP stranki omogočiti udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi. Skladno s tretjim odstavkom istega člena mora izvajanje teh strankinih upravičenj zagotoviti na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oziroma ustno na zapisnik. Posledično je v posebnem ugotovitvenem postopku stranki pravica do izjave lahko zagotovljena v pisni obliki.⁵

4. Od obveznosti izvesti posebni ugotovitveni postopek in omogočiti stranki zaslišanje je zato treba ločiti vprašanje, kdaj ima organ obveznost izvesti ustno obravnavo in zagotoviti neposredno soočenje udeležencev upravnega postopka. Slednje je urejeno v prvem odstavku 154. člena ZUP, ki je v času odločanja toženke določal, da uradna oseba, ki vodi postopek, lahko po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev stvari, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence.⁶ Iz te določbe izhaja, da je v nekaterih primerih izvedba ustne obravnave obvezna (obligatorna), v drugih pa neobvezna (fakultativna).

5. V primeru neobvezne (fakultativne) ustne obravnave se procesni pravici stranke do izjave lahko zadosti tudi pisno, tako da se ji omogoči, da se v določenem roku izjavi. V primerih obvezne (obligatorne) ustne obravnave pa njen namen ni zgolj zagotavljanje transparentnosti postopka, ampak predvsem uresničevanje načela zaslišanja stranke, ki daje stranki pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka.⁷

6. Skladno s prvim odstavkom 154. člena ZUP je izvedba ustne obravnave obvezna, če so v postopku udeležene dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, če je treba izvesti ogled ali zaslišati priče oziroma izvedence. Tudi ob odsotnosti takšne izrecne določbe v ZUP⁸ pa je ustno obravnavo treba izvesti vselej, kadar takšna obveznost izhaja iz ustavnih pravic strank, predvsem iz načela neposrednosti kot enega od jamstev poštenega postopka iz 22. člena Ustave. V teh primerih pomeni ustna obravnava z možnostjo strankinega sodelovanja na njej način uresničevanja načela zaslišanja stranke, pomembna pa je tudi z vidika materialne resnice. Namenjena je temu, da se stranki omogoči takojšnje in neposredno izpodbijanje navedb ter postavljanje dodatnih vprašanj, s katerimi se lahko prispeva k razjasnitvi dejanskega stanja in s tem zavarovanju njenih pravic in pravnih koristi.⁹ Če stranka zaslišanim osebam ne more postavljati vprašanj, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku lahko preuranjeno. Stranka mora imeti možnost na ustni obravnavi pred upravnim organom pričam postavljati vprašanja in s tem v svojem interesu sodelovati pri razjasnitvi dejanskega stanja. S tem se ji tudi omogoči, da se izreče o dokazu, kar je še posebej pomembno takrat, ko gre za stranki neugodno pričanje.¹⁰

7. Pri tem zgolj dejstvo, da stranka predlaga izvedbo dokazov, ki jih je mogoče izvesti le na ustni obravnavi (zaslišanje prič ali izvedencev, ogled), še ne pomeni, da mora upravni organ izvesti ustno obravnavo. Upravni organ namreč lahko iz utemeljenih razlogov (nesubstanciran dokazni predlog, neprimeren dokaz ali nerelevantno dejstvo, dejstvo že dokazano z drugimi dokazi) tudi izven ustne obravnave zavrne izvedbo dokazov.¹¹ Če utemeljeno zavrne izvedbo dokazov, ki jih je mogoče izvesti le na ustni obravnavi, s tem odpade tudi obveznost izvesti sámo ustno obravnavo.

   Odgovor na revizijsko vprašanje

8. Po povedanem lahko upravni organ stranki zagotovi pravico do izjave v pisni obliki tako, da stranko pred izdajo odločbe obvesti o vseh ugotovitvah in ji da možnost izjaviti se o njih. Ustna obravnava pa je obvezna, kadar njeno izvedbo nalagajo ustavna jamstva v upravnem postopku, torej kadar mora organ izvesti dokaz z zaslišanjem priče ali izvedenca, pa tudi v drugih okoliščinah, v katerih je načelo neposrednosti, načelo zaslišanja stranke in načelo iskanja materialne resnice v polnosti mogoče izvrševati le tako, da se stranki omogoči takojšnje in neposredno izpodbijanje navedb ter postavljanje dodatnih vprašanj, s katerimi se lahko prispeva k razjasnitvi dejanskega stanja in s tem zavarovanju njenih pravic in pravnih koristi. Napačna je uporaba 154. člena ZUP, ki bi obveznost izvedbe ustne obravnave v upravnem postopku razširjala preko tako začrtanih mej.

1. V konkretnem primeru je Upravno sodišče ocenilo, da je davčni organ tožniku kršil pravico do izjave, saj ga je o možnosti sodelovati v postopku in o ugotovljenem dejanskem stanju seznanil in mu omogočil o tem izjaviti se le pisno, ni pa razpisal ustne obravnave. Obveznost izvesti ustno obravnavo naj bi veljala še tem bolj, ker je tožnik davčnemu organu predlagal zaslišanje sebe in prič. Zaradi tega napačnega stališča, da je načelo zaslišanja stranke kršeno takoj, ko davčni organ ne izvede ustne obravnave, Upravno sodišče sploh ni presojalo, ali so v konkretnem primeru obstajale okoliščine, ki bi davčnemu organu nalagale izvedbo ustne obravnave, npr. ker bi bilo treba izvesti dokaze z zaslišanjem stranke ali prič, pa je davčni organ izvedbo teh dokazov nezakonito zavrnil. Glede na navedeno je bilo (procesno) dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo tako, da je razveljavilo izpodbijano sodbo in vrnilo zadevo Upravnemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

2. V novem sojenju bo moralo Upravno sodišče ob uporabi stališč iz te sodbe ugotoviti relevantno (procesno) dejansko stanje in presoditi, ali bi davčni organ moral izvesti ustno obravnavo in če ja, ali je morebitna njena neizvedba vodila v kršitev pravice stranke do izjave¹² in ali to kršitev lahko na glavni obravnavi odpravi sámo (prva alineja tretjega odstavka 59. člena ZUS-1).¹³ Če bo izpodbijana odločba v tem delu prestala preizkus, pa se bo moralo opredeliti še do ostalih tožbenih ugovorov.

3. Vrhovno sodišče ob tem pripominja, da skladno s prvim odstavkom 40. člena ZUS-1 sodišče preizkusi upravni akt v mejah tožbenega predloga, ki ga opredeljujejo tudi tožbene navedbe o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen.¹⁴ Na to mora paziti Upravno sodišče tudi v tej zadevi in v primeru, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti, tega odpraviti le v tistem obsegu, v katerem je dejansko izpodbijan. Nadalje skladno s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj. V primeru dvostopenjskega odločanja upravnih organov se tožba praviloma vloži zoper prvostopenjski akt, s katerim je odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Upravni spor zoper drugostopenjski upravni akt pa je dopusten samo v primeru, da je pritožbeni organ v pritožbenem postopku vsebinsko spremenil odločitev prvostopenjskega organa in sam odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi.¹⁵ Upravno sodišče mora zato paziti, ali tožnik s tožbo izpodbija akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu skladno z 2. členom ZUS-1 in po potrebi glede tega uporabiti pooblastila iz 31. člena ZUS-1. Na pravilno opredelitev upravnega akta, ki ga je treba odpraviti, pa mora v primeru ugoditve izpodbojni tožbi v izreku sodbe paziti tudi sámo.

1. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

-------------------------------
¹ Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 11/2023 z dne 30. 11. 2023, 13. in 14. točka obrazložitve.
² Prav tam, 18. in 19. točka obrazložitve.
³ Te okoliščine so:1. če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, ali na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so organu znana;2. če se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi;3. če je s predpisom določeno, da se zadeva lahko reši na podlagi dejstev ali okoliščin, ki niso popolnoma dokazane ali se z dokazi le posredno dokazujejo, in so dejstva oziroma okoliščine verjetno izkazane, iz vseh okoliščin pa izhaja, da je treba zahtevku stranke ugoditi;4. če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana.
⁴ Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 11/2023 z dne 30. 11. 2023, 20. in 21. točka obrazložitve.
⁵ Odločbi Ustavnega sodišča Up-758/06 z dne 6. 12. 2007, 14. točka obrazložitve; in U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005, 26. točka obrazložitve. Enako tudi Vrhovno sodišče npr. v sodbi I Up 836/2003 z dne 24. 9. 2003.
⁶ Z novelo ZUP-I (Uradni list RS, št. 85/25, 424/26 - odl. US) je bila ta določba spremenjena tako, da se glasi: "Organ razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno zaradi ugotovitve in razjasnitve dejanskega stanja zadeve, varstva pravic strank ali hitre in učinkovite izvedbe postopka".
⁷ Sodba X Ips 35/2024 z dne 22. 1. 2025, 11. točka obrazložitve.
⁸ Kot rečeno z uveljavitvijo novele ZUP-I 154. člen ZUP ne določa več okoliščin, v katerih je izvedba ustne obravnave obvezna.
⁹ Sodba X Ips 35/2024 z dne 22. 1. 2025, 12. točka obrazložitve.
¹⁰ Prav tam, 13. točka obrazložitve.
¹¹ Prim. R. Pirnat: komentar 165. člena ZUP, v: E-komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Tax-Fin-Lex d.o.o., Ljubljana, junij 2025.
¹² ZUP same neizvedbe ustne obravnave ne določa kot absolutne bistvene kršitve postopka, lahko pa neizvedba preraste v absolutno bistveno kršitev po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, kot je Vrhovno sodišče pojasnilo tudi v tem sklepu.
¹³ Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 11/2023 z dne 30. 11. 2023, 14. točka obrazložitve.
¹⁴ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 295/2016 z dne 7. 12. 2016, 6. točka obrazložitve.
¹⁵ Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 102/2014 z dne 3. 2. 2016, 7. točka obrazložitve; in I Up 86/2014 z dne 28. 5. 2014, 5. točka obrazložitve.