UPRS sodba I U 1247/2015

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo, 0612-0119/2014-17 (62) z dne 14. 5. 2015, je Medobčinski inšpektorat Koroške (v nadaljevanju organ prve stopnje) v 1. točki izreka odločil, da mora zavezanec A. d.o.o., v odrejenem roku iz 2. točke izreka te odločbe, odstraniti nezakonito odložene komunalne odpadke z zemljišča – parc. št. 85/3 k.o. ..., ki je v lasti Republike Slovenije. Odrejen rok odstranitve nezakonito odloženih komunalnih odpadkov je 15 dni od vročitve sklepa Medobčinskega inšpektorata Koroške o ugotovitvi pravnomočnosti te odločbe (2. točka izreka). Pravnomočnost te odločbe ugotovi Medobčinski inšpektorat Koroške s sklepom, ki se vroči zavezancu (3. točka izreka). Zavezanec mora o opravljenih nepravilnostih takoj obvestiti inšpektorja (4. točka izreka). Stroške odstranitve nezakonito odloženih komunalnih odpadkov nosi tožnik (5. točka izreka). Posebni stroški v tem postopku niso nastali (6. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ prve stopnje na podlagi 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) od tožnika zahteval, da poda pisno pojasnilo v zvezi z nezakonito odloženimi odpadki. Tožnik je v odgovoru navedel, da gre v konkretnem primeru v tem delu za vodno zemljišče in da se odpadki nahajajo na vodnem zemljišču, zato bi bilo treba kot upravljavca šteti Republiko Slovenijo, Agencijo RS za okolje in jo pozvati na izjavo glede možnih povzročiteljev odlaganja odpadkov. Nesporno je lastnik zemljišča Republika Slovenija in ne upravljavec. Tožniku je bilo dano zgolj pooblastilo za upravljanje in gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči in gozdovi. Specialni zakon v odnosu do Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ) pa je Zakon o vodah (v nadaljevanju ZVO-1). Kdo je povzročitelj odpadkov tožniku ni znano, zato vztraja, da se povzročitelj odkrije, ter predlaga zaslišanje B.B. Organ prve stopnje je opravil zaslišanje B.B., ki pa ni vedel ali videl, da bi kdo tam odlagal odpadke.

3Organ prve stopnje je tudi od Ministrstva za kmetijstvo in okolje zahteval pisno pojasnilo z zvezi z nezakonito odloženimi odpadki. V odgovoru je Ministrstvo za kmetijstvo in okolje pojasnilo, da zemljišče, parc. št. 85/3 k.o. ..., v vodnem katastru ni določeno kot vodno zemljišče niti ni bila izvedena določitev ali evidentiranje zemljiške parcele tega zemljišča ali njegovega dela, po kateri bi zemljiška parcela ali njen del postala vodno zemljišče. V tem primeru je relevanten podatek izpis iz zemljiške knjige, po katerem je navedena parcela v lasti Republike Slovenije, njegova dejanska raba pa je kmetijsko oz. gozdno zemljišče, ter da je Ministrstvo za kmetijstvo in okolje pristojno za vode, in ne upravlja s kmetijskimi in gozdnimi zemljišči v lasti države.

4Organ prve stopnje je za informacije o tem ali imajo kakšne podatke glede nezakonito odloženih odpadkov oz. o povzročitelju zaprosil tudi Policijsko postajo Ravne na Koroškem. Prav tako je na Inšpektorat RS za kmetijstvo in okolje, Območna enota Celje, Izpostava Dravograd poslal dopis za skupno reševanje problematike nezakonito odloženih predmetnih odpadkov, ker se je ugotovilo, da gre tudi za nekomunalne odpadke. Policijska postaja Ravne na Koroškem je v odgovoru pojasnila, da ne beležijo podatkov glede nezakonito odloženih odpadkov oz. povzročiteljih. Inšpekcija za okolje in naravo pa je v zvezi s skupnim reševanjem problematike pojasnila, da zaradi nepristojnosti ne bo nadaljevala postopka, saj je ukrepanje po prvem odstavku 157.a člena ZVO-1 v pristojnosti občinske inšpekcije.

5Organ prve stopnje se v izpodbijani odločbi sklicuje na 157.a člen ZVO-1 ter na sodbo Upravnega sodišča RS I U 413/2013 z dne 6. 6. 2013. Dodaja, da iz sodbe izhaja, da je bil tožnik glede na prvi odstavek 2. člena ZSKZ ustanovljen z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti RS. Po tretjem odstavku 2. člena ZSKZ gospodarjenje po tem zakonu obsega razpolaganje in upravljanje, pri čemer slednje med drugim pomeni tudi skrb za pravno in dejansko urejenost. V petem odstavku 2. člena ZSKZ je določeno, da sklad opravlja naloge v imenu in za račun RS. Na podlagi 3. člena ZSKZ je sklad pravna oseba in posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode, če ni s tem zakonom drugače določeno. Iz navedenih določb izhaja, da je sklad pravna oseba, na katero je RS z zakonom prenesla opravljanje nalog v zvezi z gospodarjenjem z zemljišči v njeni lasti, med drugim tudi izvrševanje nalog v okviru zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v lasti države. Organ prve stopnje je tako zavezancu odredil rok odstranitve nezakonito odloženih komunalnih odpadkov, ker povzročitelji niso bili ugotovljeni.

6Tožena stranka je pritožbo kot neutemeljeno zavrnila. Organ prve stopnje je svojo odločitev pravilno oprl na sodbo Upravnega sodišča RS I U 413/2013. Pravno relevanten je izpisek iz zemljiške knjige, po katerem je zemljišče, parc. št. 85/3 k.o. ..., last Republike Slovenije, dejanska raba tega zemljišča pa je kmetijsko oz. gozdno zemljišče in kot upravljavec uradno zaveden tožnik. Glede argumenta uporabe načela primarnosti prava Evropske unije in s tem določila 14. člena Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljaviti nekaterih direktiv (v nadaljevanju Direktiva 2008/98/ES), po kateri stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetnik odpadkov ter 6. točke 3. člena Direktive 2008/298/ES, po kateri je imetnik odpadkov povzročitelj odpadkov ali fizična ali pravna oseba, ki ima odpadke v posesti, tožena stranka dodaja, da je organ prve stopnje s poizvedbami, zaslišanji prič in s pomočjo policije poskušal ugotoviti povzročitelja nezakonito odloženih odpadkov, vendar ga ni bilo mogoče odkriti, zato je posledično v skladu s 157.a členom ZVO-1 izdal izpodbijano odločbo. Tožnikova navajanja, da občina skrbi za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja zaradi ravnanja s komunalnimi odpadki in krije stroške odprave teh posledic, če jih ni mogoče naprtiti določenim ali določljivim povzročiteljem ali ni pravne podlage za naložitev obveznosti povzročitelju obremenitve ali posledic ni mogoče drugače odpraviti, pa tožena stranka dodaja, da čezmerna obremenitev okolja pomeni obremenitev, ki presega mejne vrednosti emisije, standarde kakovosti okolja, pravila ravnanja ali dovoljeno rabo naravne dobrine. Sicer pa že tožnik navaja, da se ta določba ZVO-1 uporablja v primeru, če obveznosti ni mogoče naprtiti določenim ali določljivim povzročiteljem ali v kolikor ni pravne podlage oziroma posledic ni mogoče drugače odpraviti. Slednje pa določa 157.a člen ZVO-1, in sicer pravno podlago za primer ukrepanja nezakonito odloženih odpadkov na zemljišču v lasti države, kolikor povzročitelja ni mogoče najti. Država oziroma tožnik ima pravico in dolžnost, da če policija ali inšpekcija odkrije povzročitelja nezakonito odloženih odpadkov, od njega izterjati vračilo stroškov.

7Tožnik vlaga tožbo zoper 5. točko izreka izpodbijane odločbe iz vseh tožbenih razlogov. Navaja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, zakaj je organ prve stopnje določil tožnika kot osebo, ki jo bremenijo stroški odstranitve odpadkov, zato je v tem delu ni mogoče preizkusiti. Organ prve stopnje v postopku ni ugotavljal kdo je posestnik zemljišča oz. ni ugotovil osebe, ki vrši dejansko posest na zemljišču, zato je odločitev preuranjena. Tožnik je namreč začasni upravljavec, torej ne dokončni upravljavec zemljišča in na zemljišču ne vrši dejanske posesti. Iz navedenega razloga je materialno pravo napačno uporabljeno. Organ prve stopnje se sklicuje na tretji odstavek 157.a člena ZVO-1, čeprav je bil v postopku ugotovljen le lastnik predmetnega zemljišča, ne pa tudi posestnik. Stroški odstranitve odpadkov bi tako morali bremeniti lastnika zemljišča. Prav tako ni mogoče ugotoviti, na katerem delu zemljišča se nahajajo odpadki. Kolikor se nahajajo na priobalnem zemljišču, je treba upoštevati kot upravljavca zemljišča ARSO. Nadalje, tako kot v pritožbi, navaja 14. člen in 6. točko 3. člena Direktive 2008/98/ES in meni, da bi tožena stranka morala določila Direktive 2008/98/ES neposredno uporabiti. Enako kot v pritožbi, tožnik tudi v tožbi meni, da je treba vsako obremenitev okolja, ki ni dovoljena oz. je prepovedano razumeti kot čezmerno obremenitev in da v konkretnem primeru določilo drugega odstavka 11. člena ZVO-1 ni bilo upoštevano. Nadalje tožnik izpostavlja, da mu pravica do gospodarjenja z določenimi zemljišči ne daje pravice postati lastnik teh zemljišč s katerimi upravlja, kot tudi, da tožnik ne postane in ni lastnik premičnih stvari, ki se na takšni nepremičnini nahajajo. Glede na navedeno tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, toženi stranki pa tudi naloži povrnitev stroškov postopka.

8V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri svoji odločitvi ter zahteva povrnitev stroškov postopka.

9Tožba ni utemeljena.

10V konkretnem primeru je sporno, ali je tožnik kot pravna oseba, ki je dolžna gospodariti s predmetnimi zemljišči, zavezan tudi za plačilo stroškov odstranitve komunalnih odpadkov po tretjem odstavku 157a. člena ZVO-1. Ukrepanje v primeru nezakonito odloženih odpadkov ureja 157a. člen ZVO-1. Prvi odstavek navedene določbe ZVO-1 določa, da če so na zemljišču v lasti države ali občine nezakonito odloženi komunalni odpadki, odredi občinska inšpekcija izvajalcu javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki njihovo odstranitev, ta pa jih mora odstraniti v skladu s predpisi o ravnanju z odpadki. Po tretjem odstavku 157a. člena ZVO-1 stroške odstranitve odpadkov iz prejšnjih členov nosi lastnik zemljišča, v primeru, da izvaja posest druga oseba, pa oseba, ki izvaja posest.

11Iz navedene določbe jasno izhaja namen zakonodajalca, ki je v tem, da stroške odstranitve nezakonito odloženih odpadkov nosi tisti, ki nad predmetnim zemljiščem izvaja posest, bodisi da je to lastnik zemljišča ali pa nekdo drug. Ker je posestnik tisti, ki ima dejansko oblast nad stvarjo, kar pomeni, da ima možnost na stvar vplivati, jo rabiti in uživati ter z njo razpolagati, ima le on možnost preprečiti nezakonito odlaganje odpadkov. Ureditev, da stroške odstranitve nezakonito odloženih odpadkov nosi posestnik, saj je le on imel možnost preprečiti nezakonito odlaganje odpadkov, pa tega ni storil, je zato logična in smiselna.

12Sporno ostaja še, ali je tožnik "druga oseba, ki izvaja posest nad predmetnimi zemljišči" v smislu tretjega odstavka 157a. člena ZVO-1. Pri odgovoru na to vprašanje je potrebno odgovoriti na vprašanji, kaj pomeni pojem izvajanja posesti in ali tožnik nad predmetnimi zemljišči izvaja posest v smislu tretjega odstavka 157a. člena ZVO-1.

13Po prvem odstavku 24. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) je posest neposredna dejanska oblast nad stvarjo. To pomeni, da mora neposredni posestnik imeti možnost na stvar vplivati, jo rabiti in uživati ter z njo razpolagati. Po pravni teoriji je posestnik tisti, ki ima od stvari tudi ekonomski interes.

14Po drugem odstavku 7. člena Zakona o vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) vlada upravlja z nepremičninami in z drugim premoženjem Republike Slovenije, če glede posameznih nepremičnin s posebnim zakonom ni drugače določeno. V obravnavanem primeru gre za tak primer, saj gre za zemljišča, s katerimi po ZSKZ gospodari tožnik, kar ni sporno.

15Tožnik je bil leta 1993 ustanovljen z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči, s kmetijami in z gozdovi v lasti Republike Slovenije. Po drugem odstavku 2. člena ZSKZ gospodarjenje obsega upravljanje in razpolaganje. Razpolaganje pomeni vsak prenos lastninske pravice in prenos upravljanja, zlasti pa to pomeni prodajo, odsvojitev na podlagi menjave ali drug način odplačne ali neodplačne odsvojitve. Upravljanje pa pomeni skrb za pravno in dejansko urejenost, investicijsko vzdrževanje, oddajanje v najem, oddajanje v zakup, dodeljevanje koncesij, obremenjevanje s stavbnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno. Po 4. členu ZSKZ se med naloge tožnika, ki jih ta opravlja v okviru gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči, s kmetijami in z gozdovi v lasti Republike Slovenije in v skladu z njeno razvojno politiko, s predpisi in svojimi akti, uvršča tudi skrb za trajnostno gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi na način, da se zasledujejo cilji prilagajanja podnebnim spremembam, ohranjanja narave in ohranjanja dobrega stanja voda.

16ZSKZ v 10. členu določa finančne vire oziroma finančne okvire za delovanje tožnika. Za začetek njegovega delovanja mu je Republika Slovenija zagotovila sredstva iz proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek 10. člena ZSKZ). Za svoje nadaljnje delovanje pa tožnik pridobiva sredstva z gospodarjenjem s kmetijskimi zemljišči, s kmetijami in z gozdovi. Ta sredstva se po drugem odstavku 10. člena ZSKZ štejejo za prihodek tožnika. Tožnik lahko sredstva za svoje delovanje pridobiva tudi iz proračuna Republike Slovenije in iz drugih virov, kar izhaja iz tretjega odstavka 10. člena ZSKZ. Pridobljena sredstva lahko porablja strogo namensko, zato ZSKZ v četrtem, petem in šestem odstavku 10. člena ter 10a. členu izrecno opredeljuje, čemu so sredstva tožnika namenjena.

17Glede na citirane določbe ZSKZ je po presoji sodišča očitno, da tožnik izvaja neposredno dejansko oblast nad predmetnimi zemljišči, saj lahko z njimi razpolaga. Glede na drugi odstavek 10. člena ZSKZ pa pri gospodarjenju s temi zemljišči zasleduje tudi ekonomsko korist. Zato je po presoji sodišča dolžan nositi stroške odstranitve komunalnih odpadkov na podlagi tretjega odstavka 157a. člena ZVO-1 ne glede na to, da v 10. členu in 10a. členu ZSKZ ni izrecno navedeno, da so njegova sredstva namenjena tudi za opisani namen. Poleg tega je tožnik glede na citirano 1. alinejo 4. člena ZSKZ zavezan gospodariti s predmetnimi zemljišči na način, da se zasledujejo cilji prilagajanja podnebnim spremembam, ohranjanja narave in ohranjanje dobrega stanja voda. Ta določba mu še dodatno nalaga posebno skrb, da prepreči, da bi se na predmetnih zemljiščih nezakonito odlagali komunalni odpadki. Iz te zaveze pa logično izhaja tudi zaveza tožnika, da krije stroške odvoza nezakonito odloženih odpadkov, če te zakonske zaveze ne izpolni (enako tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 582/2011 z dne 5. 1. 2012).

18V zvezi s tožbenim ugovorom tožnika, da bi tožena stranka morala določila Direktive 2008/98/ES neposredno uporabiti, sodišče dodaja, da pri razlagi določbe tretjega odstavka 157a. člena ZVO-1 izhaja tudi iz določb Direktive 2008/98/ES. Po presoji sodišča so določbe navedene direktive ustrezno prenesene v nacionalni predpis. Načeli primarnosti prava EU in lojalnega sodelovanja namreč državam članicam nalagata dolžnost, da storijo vse, da ne ogrozijo spoštovanja prava EU, zato imajo nacionalna sodišča in tudi upravni organi dolžnost skladne razlage nacionalnega prava s pravom EU in neuporabe neskladnega nacionalnega pravila, ki bi poseglo v uporabo prava EU (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča RS Up-2012/08 z dne 5. 3. 2009 in sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 18/2013 z dne 19. 9. 2013). Navedena direktiva v 14. členu določa, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetnik odpadkov. Po 6. točki 3. člena te direktive je imetnik odpadkov povzročitelj odpadkov ali fizična ali pravna oseba, ki ima odpadke v posesti. Ker zgolj posest zemljišč ne pomeni tudi posesti odpadkov, če jih je na teh zemljiščih odložila tretja oseba, je organ prve stopnje v konkretni zadevi ugotavljal, kdo je imetnik odpadkov. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ prve stopnje v postopku ugotavljal oziroma je storil vse, da bi se našel izvirni povzročitelj odpadkov in je po presoji sodišča v odločbi argumentirano navedel, zakaj povzročitelja ni bilo mogoče odkriti. Ker v postopku organ prve stopnje izvirnega povzročitelja odpadkov ni ugotovil, so bili stroški utemeljeno naloženi tožniku. V zadevi namreč ni sporno, da je bil tožnik ustanovljen z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči, s kmetijami in z gozdovi v lasti RS.

19Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče pa tudi ni našlo kršitev pravil postopka, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, niti kršitev Ustave RS, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

20Sodišče je odločalo brez glavne obravnave na podlagi 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1

21Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.