VSRS Sklep X Ips 441/2014

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 1/2014-18 z dne 11. 9. 2014 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1Z izpodbijano pravnomočno sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, št. 01415-61/2013/10 z dne 16. 12. 2013. Z njo je tožena stranka tožnika z dnem 17. 12. 2013 razrešila s položaja direktorja Zavoda ... (v nadaljevanju Zavod), na katerega je bil tožnik imenovan z odločbo Vlade Republike Slovenije z dne 1. 11. 2012 za dobo štirih let z možnostjo ponovnega imenovanja.

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje povzema relevantne določbe Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ), v katerih je določena stvarna pristojnost za sodno varstvo v zvezi z razrešitvijo direktorja Zavoda, dopustni razlogi za vložitev zahteve za sodno varstvo, razlogi za (obvezno) razrešitev direktorja zavoda ter pravica do seznanitve. Ugotavlja, da med strankama ni sporno, da je bil tožnik z razlogi za svojo razrešitev seznanjen in da je podal pisno izjavo, v kateri se je opredelil do teh razlogov in dejstev. Kot nesporno tudi ugotavlja, da Zavod opravlja javno gozdarsko službo, da sredstva za izvajanje le-te in drugih nalog zagotavlja proračun Republike Slovenije, da direktor Zavoda organizira in vodi delo ter poslovanje Zavoda, je odgovoren za zakonitost dela ter je dolžan organizirati delo skladno z nalogami in na podlagi sprejetega programa dela ter finančnega načrta. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je Zavod po tožnikovem nalogu prenehal izvajati posamezne naloge javne gozdarske službe, o čemer je tožnik obvestil ministra za kmetijstvo in okolje, kot razlog je navedel pomanjkanje finančnih sredstev v višini 260.000,00 EUR. Tožena stranka pa je odločila, da je tožnik s tako odločitvijo ravnal nevestno in malomarno, zaradi česar so nastale motnje pri opravljanju nalog Zavoda ter da hkrati z dotedanjim delom ni zagotovil delovanja Zavoda v okviru sprejetega finančnega načrta, s čemer je bil izkazan razlog za predčasno razrešitev. Sodišče zaključuje, da navedene ugotovitve tožene stranke, ki se nanašajo na zaustavitev nujnih strokovnih nalog in jim tožnik ne oporeka, zadoščajo za ugotovitev, da so bili podani razlogi za uporabo določbe četrte alineje prvega odstavka 38. člena ZZ. Splošno znano dejstvo je, da so se proračunska sredstva, namenjena za delo in dejavnosti proračunskih uporabnikov, res zmanjševala, vendar to ni dovoljevalo zaustavitve nujnih strokovnih nalog. Zato kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, da je bil tožnik s položaja direktorja razrešen neutemeljeno, ker je odrejeno zaustavitev nujnih strokovnih del povzročilo pomanjkanje sredstev in da njegova prizadevanja, da bi nastalo situacijo razrešili, niso uspela zagotoviti pozitivnega finančnega rezultata.

3Zoper navedeno sodbo vlaga tožnik (v nadaljevanju revident) revizijo zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Dovoljenost revizije utemeljuje z zelo hudimi posledicami ter poudarja, da gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju. Poudarja, da je obširno pojasnjeval razloge za njegovo ravnanje, vendar jih sodišče sploh ni ovrednotilo. Ni obravnavalo navedb, ki nazorno kažejo razmere, v katerih je deloval in so bistveno vplivale na njegovo odločitev, tako npr. ni ustrezno preučilo in obrazložilo sklicevanja na zakonodajo, ki mu je takšno ukrepanje narekovala, saj bi sicer kršil zakonodajo s področja izvrševanja proračuna. Predvsem pa sodišče ugotavlja zgolj obstoj objektivnih okoliščin, ne pa tudi subjektivne odgovornosti za nastalo stanje. Tudi sodna praksa se je že postavila na stališče, da mora v postopku razrešitve biti vedno ugotovljen tudi element subjektivne krivde direktorja, torej njegova odgovornost. Zgolj dejstvo, da je izdal odredbo o začasnem prenehanju izdajanja potnih nalogov za službene prevoze, še ne more privesti do zaključka, da je prišlo do zaustavitve nujnih strokovnih nalog in da je za takšno stanje odgovoren le revident in da torej niso podani ekskulpacijski razlogi, ki so izven njegove sfere in za katere ne more odgovarjati ter jih je obširno navedel, sodišče pa jih sploh ni presojalo. Zmotno pa je tudi uporabilo materialno pravo, ko je zaključilo, da so podani pogoji iz četrte alineje drugega odstavka 38. člena ZZ, saj ta določa dva pogoja za predčasno razrešitev, ki sta postavljena alternativno, tako upravni organ kot sodišče prve stopnje pa se ne izjavita določno, po katerem izmed obeh razlogov je bil razrešen. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču v novo sojenje.

4Tožena stranka na revizijo vsebinsko ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5Revizija je utemeljena.

6Revident uveljavlja dovoljenost revizije po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Po 2. točki je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Revident kot pomembno izpostavlja pravno vprašanje standarda obrazloženosti odločitve v povezavi z materialnopravnim vprašanjem potrebe po upoštevanju subjektivnih okoliščin v primeru razrešitve direktorja zavoda iz krivdnega razloga. Vrhovno sodišče je revizijo dovolilo zaradi odgovora na pomembno pravno vprašanje, zato se do razloga za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 (zelo hude posledice za stranko) ni opredeljevalo.

7V obravnavani zadevi je sporna razrešitev revidenta z mesta direktorja Zavoda z odločbo tožene stranke z dne 16. 12. 2013. Tožena stranka se v odločbi sklicuje na prvi odstavek 38. člena ZZ, po katerem je lahko direktor razrešen pred potekom časa, za katerega je imenovan, ter četrto alinejo drugega odstavka 38. člena, po kateri je pristojni organ dolžan razrešiti direktorja, če ta s svojim nevestnim ali nepravilnim delom povzroči zavodu večjo škodo, ali če zanemarja ali malomarno opravlja svoje dolžnosti, tako da nastanejo ali bi lahko nastale hujše motnje pri opravljanju dejavnosti zavoda. Glede razlogov za razrešitev, s katerimi je bil v skladu s tretjim odstavkom 38. člena ZZ revident seznanjen in mu je bila dana možnost, da se o njih izjavi ter je na njih odgovoril, navaja, da je Zavod po revidentovem nalogu 4. 12. 2013 prenehal izvajati posamezne naloge javne gospodarske službe, ki jih določa Zakon o gozdovih (v nadaljevanju ZG). O tem je revident pisno obvestil ministra za kmetijstvo in okolje z dopisom z dne 3. 12. 2013. Kot razlog za ustavitev izvajanja nujnih in z ZG predpisanih strokovnih del javne gospodarske službe na terenu je navedel primanjkljaj v mesecu novembru in decembru na kontu materialni stroški v višini 280.000,00 EUR. Lastniki gozdov, ki so želeli izbiro drevja za posek ali svetovanje pred izdajo odločbe, pa so bili napoteni, da se telefonsko obrnejo na Ministrstvo za kmetijstvo in okolje. Revident v odgovoru ni zanikal svoje odločitve o ustavitvi nujnih in z Zakonom o gozdovih predpisanih strokovnih del na terenu in s tem kršitve predpisov, s čimer je marsikateremu lastniku gozda tudi povzročil materialno škodo. Iz odgovora pa po njenem mnenju izhaja, da ni izvedel vseh možnih ukrepov za uspešno realizacijo programa dela in finančnega načrta za leto 2013 kot npr. racionalizacijo poslovanja tistega dela javne službe, ki ni neposredno povezana s terenom.

8Po presoji Vrhovnega sodišča so utemeljeni revizijski ugovori, da iz izpodbijane odločbe in sodbe sodišča prve stopnje ni razvidno, zaradi katerega (konkretno) razloga je bil revident predčasno razrešen. Četrta alineja drugega odstavka 38. člena ZZ, po kateri je pristojni organ dolžan razrešiti direktorja, vsebuje dva razloga, in sicer: če direktor s svojim nevestnim ali nepravilnim delom povzroči zavodu večjo škodo ali če zanemarja ali malomarno opravlja svoje dolžnosti, tako da nastanejo ali bi lahko nastale hujše motnje pri opravljanju dejavnosti zavoda. Gre torej ali za nevestnost pri delu ali nepravilno delo ali pa za zanemarjanje dela ali malomarno opravljanje dela, poleg tega pa mora biti zavodu povzročena večja škoda oziroma morajo nastati ali bi lahko nastale hujše motnje pri opravljanju dejavnosti zavoda. Sodišče prve stopnje bi po presoji Vrhovnega sodišča moralo predvsem najprej navesti, kateri od v tej zakonski določbi navedenih razlogov je bil podlaga za revidentovo predčasno razrešitev oziroma oblikovati zgornjo premiso, jo vsebinsko razložiti in nato narediti subsumpcijo konkretnega dejanskega stanu oziroma konkretnih okoliščin. Iz sodbe bi torej moralo biti razvidno, katere dejanske ugotovitve je sodišče štelo za odločilne pri presoji, da revidentova dejanja oziroma opustitve spadajo pod uporabljeno zakonsko določbo.

9Revident utemeljeno ugovarja tudi, da se sodišče ni opredelilo do njegovih tožbenih ugovorov npr. glede tega da je odredil samo, da se do nadaljnjega ne izdajajo potni nalogi za zasebna vozila za službene poti, ker ni bilo finančnega kritja, da ne tožena stranka ne sodišče (ki se sklicuje na razloge tožene stranke) nista navedla konkretno katere nujne strokovne naloge niso bile izvedene zaradi njegovega ravnanja, da se sodišče ni opredelilo do njegovega sklicevanja na zakonodajo s področja izvrševanja proračuna, ki naj bi mu tako ravnanje nalagala itd. Posledično revident utemeljeno navaja, da je sodišče upoštevalo zgolj obstoj objektivnih okoliščin, ne pa tudi subjektivnih okoliščin, ki izhajajo iz same vsebine materialnega predpisa, saj gre za razrešitev iz krivdnih razlogov, ki mora temeljiti na subjektivnem odnosu direktorja do nastale posledice. Tako iz izpodbijane odločbe in sodbe sodišča prve stopnje izhajajo samo opredelitve do objektivnih dejstev, ne opredelita pa se do revidentovega subjektivnega odnosa v razmerju do le-teh, kar pomeni procesno pomanjkljivost izpodbijane sodbe.

10Sklicevanje sodišča prve stopnje na drugi odstavek 71. člena ZUS-1 (ki sodišču omogoča, da ne ponavlja razlogov upravne odločbe, s katerimi se strinja) samo po sebi sicer ni sporno, če gre za upravni spor o zakonitosti, v katerem sodišče v okviru tožbenih ugovorov presoja le zakonitost upravne odločbe. Vendar je to določbo dopustno uporabiti le, če stranka v tožbi zgolj ponavlja očitke in argumente, ki jih je navajala že med postopkom in jih je argumentirano zavrnila že tožena stranka v izpodbijani odločbi. Sodišče pa se mora, da bi zadostilo zahtevam iz 22. člena Ustave, vselej opredeliti do tožbenih ugovorov, ki so pravno odločilni za presojo konkretne zadeve in na katere v izpodbijani odločbi še ni bilo odgovorjeno.

11Po presoji Vrhovnega sodišča je glede na navedeno utemeljena revizijska navedba, da je sodba sodišča prve stopnje v bistvenem neobrazložena. Vrhovno sodišče je zato zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu (tretji odstavek 75. člena ZUS-1 v povezavi s 14. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku) reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1), v katerem naj sodišče prve stopnje (tudi po eventualno opravljeni glavni obravnavi) odpravi ugotovljene pomanjkljivosti in ponovno odloči o zadevi.

K II. točki izreka:

12Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.