UPRS sodba II U 17/2015

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, številka 3313-81/2014/8 z dne 26. 11. 2014, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje odločil, da se zavrne zahteva tožeče stranke za pridobitev odločbe o uvedbi agromelioracije na zemljiščih s parc. št. 164/4, 164/7, 165/1, 165/2 in 166/1, vse k.o. ... (631) v skupni izmeri 3,7564 ha. V obrazložitvi navaja, da je bila vloga tožeče stranke za pridobitev odločbe o uvedbi agromelioracije popolna in so bile predlogu priložene vse priloge po drugem odstavku 82. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), vložila pa jo je tudi upravičena oseba. Po 33. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je upravni organ zaprosil Inšpektorat RS za kmetijstvo za pojasnilo, ali v zadevi investitorja, to je tožeče stranke, obravnavana zemljišča sodijo pod peskokop ali ne. V nadaljevanju v celoti navaja ugotovitve tega organa. Po predloženi Lokacijski informaciji Občine Selnica ob Dravi z dne 22. 7. 2014, so tudi melioracije predvidene v prostorskem planu lokalne skupnosti.

2Vlogi je priloženo Strokovno mnenje o sanaciji kmetijskih zemljišč v zvezi koriščenja naravnih dobrin, ki ga je za Kmetijsko zadrugo A., februarja 2008 izdelal Kmetijski gozdarski zavod B., iz katerega izhaja, da je Kmetijska zadruga želela na teh zemljiščih koristiti naravne dobrine - gramoz in predlagala, da se to načrtuje tudi v dolgoročnem planu Občine Selnica ob Dravi. Ta predlog ni bil sprejet.

3Tožeča stranka je predložila še Strokovno mnenje o sanaciji kmetijskih zemljišč v zvezi z ureditvijo teras in dostopom na kmetijska zemljišča z dne 1. 7. 2014, ki ga je na vlogo stranke izdelal Kmetijski gozdarski zavod B., katerega mnenje povzema. Navaja še, da iz evidence dejanske rabe GERK izhaja, da so ta zemljišča po dejanski rabi njiva, na njih pa sta vrisana GERKA 1124850 in 1738057 v skupni površini 3,13 ha. Parcele dejansko ležijo na ravnini.

4Po ugotovitvah upravnega organa, mnenje Kmetijskega gozdarskega zavoda B. z dne 1. 7. 2014 izhaja iz napačne predpostavke, ker do koriščenja naravnih dobrin, to je izkopa gramoza na teh kmetijskih zemljiščih do sedaj sploh ni prišlo, pač pa so ostala v kmetijski rabi. Izrecno navaja naslednje: „tako je treba zagovarjati rešitev iz leta 2008, ki je načrtovala izkop gramoza na teh zemljiščih in kot sanacijo peskokopa napravo teras, ob upoštevanju dejanskega stanja, to je, da so sedaj obravnavana zemljišča, dejansko njive na popolnoma ravnem terenu, primerna za strojno obdelavo, strokovno neutemeljena“.

5V nadaljevanju navaja 39. člen ZKZ in 80. člen ZKZ, ki opredeljuje, kaj agromelioracije obsegajo. Iz strokovnih mnenj in predračuna agromelioracijskih del s popisom stroškov v višini 878.274,10 EUR z dne 23. 7. 2014 in izjave, da bo agromelioracija zaključena do 31. 12. 2024, je razvidna zasnova ureditve teh zemljišč, predvidena melioracijska dela in rok za njihovo izvedbo, kar pa ne sledi namenom določb 39. in 88. člena ZKZ. Kmetijska zemljišča se ne bodo izboljšala, oziroma se ne bo doseglo izboljšanje pogojev njihove obdelave. Nadalje je ugotovljeno, da imajo kmetijska zemljišča visoko boniteto (od 1 do 100), ker ta znaša med 46-95 bonitetnimi točkami. Zaradi dolge dobe dokončanja, bo zaradi izvajanja del v tem obdobju, pretežni del obravnavanih kmetijskih zemljišč izven svoje primarne rabe, kar pomeni tudi zmanjšanje prihodka od kmetijske dejavnosti in s tem ne bo mogoče doseči pričakovanih učinkov melioracije, zlasti ekonomske. Stranka je bila z ugotovitvami upravnega organa obveščena in se je v roku 15. dni opredelila do ugotovljenih dejstev in okoliščin. V nadaljevanju v celoti povzema vse navedbe stranke ter ugotavlja, da teh pripomb organ ni mogel upoštevati, ker v njih ni navedenih novih dejstev, tudi ni predlaganih novih dokazov.

6Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, bistveno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Navaja, da je kmetijska inšpektorica opravila ogled in izdala zapisnik številka 0611-3155/2014. Nepravilna je uvedba postopka inšpekcijskega nadzora v skladu z določbo 1. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ker je glede na določbo 2. člena ZIN prekoračila pooblastila. Ta določa, da je inšpekcijski nadzor po definiciji nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Iz 19. člena tega zakona izhajajo natančna pooblastila, ki jih ima inšpektor pri izvajanju inšpekcijskega nadzora in ni pojasnjeno, zakaj se izvaja postopek, zakaj je sama inšpicirana oseba, glede na to, da odločba o uvedbi agromelioracije še ni izdana. Ni ji bila omogočena pravica do izjave po 9. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki je ustavno varovana pravica, kršena je tudi pravica do pravnega sredstva.

7Nikoli ni bilo sporno, da so ta zemljišča kmetijska zemljišča, to izhaja tudi iz uradnih evidenc in iz tega razloga pritegnitev inšpekcijskega organa ni potrebna. Kmetijska inšpektorica se je z izdajo „mnenja“, s katerim pa tožnik ni bil seznanjen, tudi vsebinsko opredeljevala do same vloge tožeče stranke, kar predstavlja prekoračitev pooblastil. Sicer bi inšpektorica morala izdati odločbo, da bi se zoper njo lahko pritožili, ker drugih postopkov ZIN ne predvideva in je njeno ravnanje nezakonito.

880. člen ZKZ določa, kaj je namen agromelioracije, to je, da se izboljšujejo fizikalne, kemijske in biološke lastnosti tal ter izboljšuje dostop na kmetijsko zemljišče. Iz ZKZ ne izhaja, da bi morala biti izvedba agromelioracije ekonomsko učinkovita, da bi se dosegel namen zakona. To stališče je logično, saj je investitor agromelioracije tisti, ki sam trpi stroške izvedbe agromelioracije in s tem ne obremenjuje državnega proračuna. Te pripombe je tožeča stranka podala pismeno, ki pa jih tožeča stranka ni upoštevala. Ni je obvestila, da Strokovnega mnenja Kmetijskega gozdarskega zavoda B. ne bo upoštevala, niti je ni opozorila, v katerem delu naj svojo vlogo vsebinsko dopolni, če je štela, da so listine neverodostojne.

9Dejansko stanje je nepopolno ugotovljeno s tem, da je tožeča stranka v Izjasnitvi z dne 14. 11. 2014 določno pojasnila vse učinke, ki bi jih nameravana agromelioracija imela, in ki ustrezajo namenu ZKZ. Ta namen izhaja iz obeh strokovnih mnenj iz leta 2008 in leta 2014. Pogoj za podajo vloge je prav pridobitev mnenja pristojnega zavoda, iz katerega izhaja, da daje pozitivno mnenje k predlagani agromelioraciji in v mnenju izpostavlja številne pozitivne učinke tega ukrepa ter ugotavlja tudi ekonomsko upravičenost njene izvedbe.

10Tožena stranka ugotavlja, da je to mnenje napačno, vendar ne zavzame stališča, zakaj je napačno. Priložene so fotografije, iz katerih je razvidno, da ne gre za povsem ravna zemljišča, kot to ugotavlja tožena stranka, ki se pri tem opira na mnenje kmetijskega inšpektorata, ki je sicer nezakonito izvajal postopek inšpekcijskega nadzora. Razvidno je, da gre za močno erodirana območja, kjer je edino smiselno izvesti sistem teras in ozelenitev brežin. Na tem delu je nemogoča strojna kmetijska obdelava, kar je popolnoma nasprotno kot to ugotavlja tožena stranka. Z posegom v prostor se stanje slabša, erozija poglablja, v posledici česar bo ogrožena uporaba celotnega zemljiškega kompleksa. Sedaj je na tej strani povsem onemogočen dostop do zemljišč. To pa izhaja tudi iz inšpekcijskega zapisnika, v katerem je inšpektorica zapisala: „na eni strani parc. št. 164/4 in 164/7 so jablanovi nasadi, na nasprotni strani pa je drevesasta zarastlina na zemeljskem odrivu iz gramozne jame. Globina v gramozno jamo je ravna stena v globino 50m“. Ne drži torej ugotovitev tožene stranke, da je celotno površino možno strojno obdelovati in da gre za ravno površino.

11Tožeči stranki ni jasno s kakšnim ekonomskim znanjem razpolaga uradna oseba, ki je postopek vodila, vendar bi bilo treba za celovito oceno učinkovitosti in ekonomske upravičenosti investicije v postopek pritegniti vsaj izvedenca ekonomske stroke, ki bi lahko podal strokovno oceno učinkovitosti. Ugotovitve o ekonomski upravičenosti nimajo nobene podlage v materialnem pravu in to ne more predstavljati ustrezne materialne podlage za zavrnitev vloge tožeče stranke. V primeru, da v strokovno mnenje zavoda tožena stranka dvomi, ni dovolj, da se postavi na stališče, da tega ne bo upoštevala, ampak mora izvesti ustrezen postopek ugotavljanja dejanskega stanja in preveriti te ugotovitve, ki jih je zavod izdal v okviru svojih zakonskih pooblastil. Upravni organ bi tožečo stranko moral seznaniti z dvomom v verodostojno listino in izvesti dokaze z izvedencem ustrezne stroke (na primer kmetijske stroke), ki bi lahko ocenil ali so predlagani posegi agromelioracije strokovno utemeljeni.

12Nepravilno je povzemanje kmetijske inšpektorice, da za to ni nobenih soglasij pristojnih organov. Določba 81. člena ZKZ izrecno določa, da se za agromelioracijo zahteva okoljevarstveno dovoljenje v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, če gre za agromelioracije, katerih del je vnos zemeljskega izkopa, ki ne izhaja iz območja predlagane agromelioracije, razen če gre za rodovitno zemljo ali umetno pripravljene zemljine. Zato pa ne gre v tej zadevi. Drugih soglasij ZKZ ne določa. Kakšna soglasja bi morala pridobiti tožeča stranka, pa nobeden od organov ne pojasni.

13Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo v celoti odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje ter zahteva povrnitev vseh specificiranih stroškov postopka.

14Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

15Tožba je utemeljena.

16Pravna podlaga za odločanje v obravnavanem sporu je 80. člen ZKZ, ki v prvem odstavku določa, da agromelioracije (te spadajo med melioracije, ki je ena izmed agrarnih operacij) obsegajo ukrepe, ki izboljšujejo fizikalne, kemijske in biološke lastnosti tal ter izboljšujejo dostop na kmetijsko zemljišče. Agromelioracije med drugim, kot določa navedeni člen, obsegajo tudi izdelavo teras, za kar gre v tem primeru in ta opravila spadajo med zahtevne agromelioracije (točka a drugega odstavka 80. člena ZKZ). 82. člen tega zakona določa, kaj je treba predložiti predlogu za uvedbo tega agrarnega postopka, med drugim tudi oceno pričakovanih učinkov melioracije (tretja alinea drugega odstavka 82. člena).

17Tožeča stranka je vložila vlogo za pridobitev odločbe o uvedbi agromelioracije na tipskem obrazcu, ki ga je izdala tožena stranka. Na tem obrazcu, so navedene poleg ostalih sestavin obvezne priloge, ki jih mora predlagatelj priložiti, med drugim tudi oceno pričakovanih učinkov agromelioracije in predviden datum zaključka agromelioracije. Določno je navedeno, da je kot priloga obvezno mnenje pristojne javne službe kmetijskega svetovanja iz katerega je razvidno, da je izvedba predlagane agromelioracije upravičena. Mnenje pripravi kmetijski svetovalec, katerega potrdi krajevno pristojni direktor Kmetijsko gozdarskega zavoda. Iz mnenja mora biti predvsem razvidno: ekonomska opravičljivost izvedbe agromelioracije; vpliv agromelioracije na sosednja zemljišča; stališče kmetijskega strokovnjaka o sprejemljivosti posega na kmetijskih prostor; opredelitev konkretnega posega, ki je oziroma mora biti razviden iz obvezne priloge 1.7.

18Tožeča stranka je navedeni obvezni sestavini sledila in priložila Strokovno mnenje Kmetijskega gozdarskega zavoda B. z dne 1. 7. 2014 z nazivom: Strokovno mnenje o sanaciji kmetijskih zemljišč v zvezi z ureditvijo teras in dostopom na kmetijska zemljišča. V mnenju navaja osnovne podatke za ureditveno območje, sam namen posega, strokovno mnenje o posegu v katerem se navezuje na: „Strokovno mnenje o sanaciji kmetijskih zemljišč v zvezi z koriščenjem naravnih dobrin februar 2008“. V obrazložitvi in predlaganih ukrepih še predlaga sanacijo s strani lastnika peskokopa in da je treba upoštevati vse ukrepe, ki so navedeni v mnenju istega zavoda izdanem v letu 2008. V nadaljevanju še navaja ekonomsko opravičenost, v primeru naslednjih izvedenih ukrepov: humifikacija teras z izvedbo odvodnjavanja in protierozijskih ukrepov; uporaba zemljišča kot najboljše kmetijsko zemljišče za namen rastlinske proizvodnje (sadjarstvo ali zelenjadarstvo); izvedba namakalnega sistema; vzpostavitev trajnega nasada (maline, češnje ipd.) ali zelenjadarskih površin. Glede vpliva agromelioracije na sosednja zemljišča navaja, da bo ta imela pozitiven vpliv, ker pomeni zaščito pred erozijskimi procesi ter spodkopavanjem terena. Dodaja še mnenje glede same izvedbe teras.

19Kot ugotavlja že sama tožena stranka, je tožeča stranka pravilno izpolnila obrazec (vlogo) z potrebnimi podatki in predložila vse listine, tako da je vlogo ocenila kot popolno. V postopku se je v skladu z določbo 33. člena ZUP oprla na Kmetijski inšpektorat Slovenije z elektronskim naročilom z dne 18. 9. 2014, da se iz mnenja Kmetijskega gozdarskega zavoda B., ne da točno razbrati ali omenjene parcele sodijo pod peskokop ali ne, zato prosi, da se to ugotovi na terenu. Iz zapisnika Kmetijskega inšpektorata, številka 0611-3155/2014-4 z dne 7. 10. 2014, in nadaljnje njegove pisne ugotovitve poslane toženi stranki izhaja, da so vse parcele kmetijska zemljišča. Kmetijska inšpektorica je z uradnim dopisom, številka 0611-3155/2014-5 z dne 8. 10. 2014, toženo stranko obvestila (podala svoje mnenje) ne samo o vrsti in rabi parcel številka 164/7, 164/4, 165/1, 165/2, in 166/1, ampak tudi o vsebinskih ugotovitvah, ki se nanašajo na morebitno izvedbo agromelioracije, kar je tožena stranka v celoti povzela v obrazložitvi odločbe. Takšno postopanje pa ni v skladu z določbo 107. člena ZKZ, v katerem so določno navedena vsa pooblastila kmetijskega inšpektorja, med katera sicer tudi spada pregledovanje zemljišč in primerjava dejanskega stanja kmetijskih zemljišč s stanjem v registrih in uradnih evidencah, ki se nahajajo na kmetijskih zemljiščih, za kar je zaprosila tožena stranka pristojni kmetijski inšpektorat (prva alinea točke A prvega odstavka 107. člena). Kot pravilno opozarja tožeča stranka, gre za natančno določena pooblastila kmetijskega inšpektorja zoper inšpekcijskega zavezanca, kar pa ni tožeča stranka po nobenem, v tej zakonski določbi navedenih pooblastilih. To pomeni, da je bil kmetijski inšpektorat v skladu z določbo 33. člena ZUP pooblaščen samo za pojasnilo, kam sodijo prej navedene parcele, ker tožeča stranka po nobenem od pooblastil, ki so določno navedena pod točko A prvega odstavka 107. člena ZKZ ni inšpekcijski zavezanec. Glede na navedeno, tožena stranka ni imela zakonske podlage, da je prej navedeno pisno mnenje kmetijskega inšpektorata, ki se nanaša na vsebinsko presojo upravičenosti do agromelioracije, v celoti povzela v razloge svoje odločitve.

20Nadalje je iz obrazložitve razvidno, da s podanima strokovnim mnenjema zavoda, predračuna agromelioracijskih del in izjave, da bo agromelioracija zaključena do 23. 7. 2014, ni zadoščeno določbam 39. in 80. člena ZKZ. Obrazložitev tožene stranke v zvezi z uporabo obeh mnenj zavoda, tako iz leta 2008 (ta se nanaša glede petih parcel na peskokop, glede treh parcel na kmetijska zemljišča) in iz leta 2014 (ta se nanaša na pet parcel kmetijskih zemljišč), je po presoji sodišča nejasna, zato sodišče zakonitosti odločbe v tem delu, ki je bistven za odločitev, ne more preizkusiti.

21Iz strokovnega mnenja zavoda iz leta 2014 izhaja, da je podana ekonomska upravičenost agromelioracije v primeru izvedenih ukrepov, katere v štirih alineah določno našteva (točka 18 sodbe) ter navaja, da bo imela pozitiven vpliv na sosednja zemljišča, ker pomeni zaščito pred erozijskimi procesi ter izkopavanjem terena. V zvezi s takšno ugotovitvijo strokovnega zavoda, bi morala tožena stranka obrazložiti, zakaj navedeno ekonomsko upravičenost agromelioracije (stroške te operacije nosi sama tožeča stranka) v tem delu zavrača oziroma se glede nje sploh ne opredeljuje, glede na to, da iz priloženih ortofoto posnetkov in slik tega območja izhaja, da gre v določenem mejnem območju, zaradi neposredne bližine peskokopa za močno erodirano območje.

22Kot že prej navedeno, ZKZ v prvem odstavku 80. člena določa, da agromelioracije obsegajo ukrepe, ki poleg izboljšav lastnosti tal izboljšujejo tudi dostop na kmetijska zemljišča. Iz listin v spisu kot tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe določno ne izhaja, kakšen je dostop do teh kmetijskih zemljišč in kako bi bil v primeru izvedbe agrarne operacije, ta dostop izboljšan v smislu olajšanja pogojev za obdelavo zemljišč, kot to določa navedena zakonska določba. V tem delu je obrazložitev izpodbijane odločbe nepopolna. Tožena stranka bo v ponovnem postopku z morebitno dopolnitvijo strokovnega mnenja ali pritegnitvijo ustreznega izvedenca ugotovila tudi to zakonsko določeno dejansko stanje, ki po navedeni zakonski določbi opravičuje izvedbo agromelioracije.

23Glede na navedeno, je sodišče tožbi ugodilo, ker je ugotovilo, da so dejstva v bistvenih točkah nepopolno ugotovljena, zato je na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in zadevo po tretjem in četrtem odstavku tega člena vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

24Tožeča stranka je ob vložitvi tožbe zahtevala povrnitev stroškov postopka. Sodišče o zahtevi odloča na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. Upoštevaje določbo 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožeči stranki v upravnem sporu (Pravilnik) sodišče ugotavlja, da je tožečo stranko v upravnem sporu zastopal pooblaščenec, zadeva pa je bila rešena na seji, zato je skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožeči stranki priznalo stroške v višini 285 EUR, povečane za 22% DDV.