UPRS sklep I U 1425/2014

Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se do izdaje pravnomočne sodne odločbe odloži izvršitev odločbe Občine Dol pri Ljubljani št. 122-0002/2014-10 z dne 4. 8. 2014.

Odločitev o stroških postopka v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe se pridrži za končno odločbo.

Tožnica je dne 3. 9. 2014 pri Upravnem sodišču vložila tožbo zoper v uvodu navedeno odločbo Občine Dol pri Ljubljani, s katero je le-ta odločila, da se koncesija za pomoč družini na domu v Občini Dol pri Ljubljani, ki je bila podeljena z odločbo z dne 26. 9. 2011 koncesionarju – tožnici, odvzame (1. točka izreka) ter da je koncesionar (tožnica) dolžan še naprej izvajati dejavnost, ki je predmet koncesije, pod pogoji iz koncesijske pogodbe do takrat, ko koncedent zagotovi izvajanje te dejavnosti v okviru javnega zavoda ali ko to dejavnost začne izvajati novi koncesionar, vendar največ šest mesecev (2. točka izreka). V tožbi zatrjuje, da so bile v predmetnem postopku odvzema koncesije storjene kršitve pravil postopka, ki so vplivale na pravilnost izpodbijane odločbe, saj toženka tožnice pred izdajo izpodbijane odločbe ni seznanila z očitki oziroma domnevnimi kršitvami, na katerih naj bi temeljila izpodbijana odločba ter ji ni omogočila, da se o njih izjasni, prav tako pa ji ni določila naknadnega roka za odpravo kršitev. Po vsebini izpodbija tudi v izpodbijani odločbi zatrjevane kršitve pogodbeno prevzetih obveznosti ter zatrjuje, da je izpodbijana odločba v tem delu v celoti neobrazložena. Zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Hkrati tožnica predlaga izdajo začasne odredbe. Uvodoma povzema zakonsko ureditev Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v delu, ki se nanaša na zahtevo za izdajo začasne odredbe in navaja, da je dejavnost pomoči družini na domu njena edina dejavnost ter da vse svoje prihodke ustvarja ravno iz naslova podeljene koncesije za opravljanje javne službe pomoči družini na domu v Občini Dol pri Ljubljani. V letu 2013 je ustvarila za 65.206,00 EUR prihodkov od prodaje, kar je razvidno iz javno objavljenih podatkov iz izkaza poslovnega izida v obdobju od 1. 1. do 31. 12. 2013, in sicer vse iz naslova opravljanja sporne koncesije, kar je razvidno iz predložene knjige računov ter samih računov. To pomeni, da odvzem koncesije za tožnico pomeni izgubo posla ter s tem izgubo vseh prihodkov. Izpostavlja tudi, da zaposluje štiri osebe, in sicer A.A. kot direktorico podjetja, B.B., C.C. in D.D., kar je razvidno iz priloženih pogodb o zaposlitvi. Odvzem koncesije bi vplival na življenje in socialni položaj štirih otrok. V primeru odvzema koncesije bi bila namreč tožnica prisiljena odpovedati vse pogodbe o zaposlitvi ter prenehati s poslovanjem. Posebej poudarja, da je koncesija, ki jo ima sklenjeno z Občino Dol pri Ljubljani, njen edini vir dohodka ter da lahko svojo dejavnost opravlja le na podlagi podeljene koncesije, kar pa je kot splošno znano dejstvo zelo težko pridobiti. V okviru svoje registrirane dejavnosti nima možnosti pridobiti drugega dela oziroma prerazporeditve delavk na druga delovna mesta. Kar pa pomeni, da bi tožnici v primeru odvzema koncesije nastala nepopravljiva škoda, saj bi bila prisiljena prenehati z opravljanjem svoje dejavnosti, vse zaposlene delavke pa bi izgubile zaposlitev. V zvezi s tem predlaga zaslišanje tožnice in prič – zaposlenih delavk. Meni pa tudi, da z zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe javna korist in korist toženke ne bi bila v ničemer prizadeta. V interesu uporabnikov je nedvomno, da se javna služba izvaja kontinuirano. Tudi ob tehtanju sorazmernosti je očitno, da grozi tožnici bistveno večja škoda, kot pa toženki. Tožnica mora biti zavarovana vsaj s tem, da ve, da bo lahko določeno javno službo izvajala določeno obdobje, saj se ji od tega obeta določen zaslužek, hkrati pa je morala, da je koncesijo sploh dobila, vložiti določena sredstva v opremo, zaposlitev ljudi itd.. Po drugi strani pa na strani toženke ne grozi prav nikakršna škoda. Prav tako test „reverzibilnosti“ v konkretnem primeru pokaže, da bi bilo posledice izdane začasne odredbe ob morebitni kasnejši zavrnitvi tožbenega zahtevka mogoče odpraviti. Zato sodišču predlaga, da zadrži izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu ter da ta začasna odredba velja še 30 dni po pravnomočnosti in izvršljivosti sodne odločbe, izdane v tej zadevi. Hkrati predlaga, da ji je toženka dolžna povrniti stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navaja, da je tožbeni zahtevek v celoti neutemeljen, zato procesna predpostavka za začasno odredbo ni izpolnjena. Glede zatrjevane težko popravljive škode pa navaja, da je v 2. točki izpodbijane odločbe določeno, da tožnica opravlja dejavnost, dokler toženka ne zagotovi izvajanja te dejavnosti na drug način. To pomeni, da tožnica tudi po izdaji izpodbijane odločbe še vedno opravlja to dejavnost in ji zato v tem trenutku škoda sploh ne more nastajati. Kar pa pomeni, da tožnica za predlagano začasno odredbo v tem trenutku nima oziroma ne more imeti pravnega interesa. Hkrati to tudi pomeni, da je začasno izvajanje pravnega razmerja urejeno že s samo odločbo, zato tudi ta razlog za izdajo začasne odredbe ni izpolnjen. Poleg tega tožnica ni izkazala, da bi ji nastala škoda v primeru izvršitve izpodbijane odločbe. Lahko bi ji nastala le škoda v višini izgubljenega dobička. Zmanjšanje prihodkov zaradi odvzete koncesije pa še ne pomeni nujno tudi nastanka škode – izgube na dobičku. Glede prizadetosti javne koristi in koristi nasprotnih strank ter načela sorazmernosti pa navaja, da sprememba izvajalca pomeni za toženko veliko obveznost, in sicer potrebo po izvedbi določenih postopkov in aktivnosti. Zato ne drži navedba tožnice, da toženki ne grozi nikakršna materialna posledica. V nadaljevanju odgovora po vsebini odgovarja na tožbene navedbe, in sicer da je tožnica imela v postopku odvzema koncesije vse možnosti sodelovanja in odpravljanja ugotovljenih nepravilnosti, v zvezi s čimer predlaga zaslišanje prič E.E., F.F., G.G., H.H. in I.I.. Sodišču predlaga, da zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 9. 9. 2014 odgovarja na navedbe toženke v odgovoru in vztraja pri zahtevi za izdajo začasne odredbe. Opozarja, da ji dokazno gradivo, priloženo k odgovoru na začasno odredbo, ni bilo vročeno.

Zahteva za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe je utemeljena.

Pred obravnavo zahteve za izdajo začasne odredbe je sodišče opravilo predhoden preizkus tožbe po 36. členu ZUS-1. Sodišče ugotavlja, da tožnica izpodbija akt po 2. členu ZUS-1, pri čemer glede na izrecno določbo četrtega odstavka 47.l člena Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) zoper odločbo o odvzemu koncesije ni pritožbe, možen pa je upravni spor. Tožba je tudi vložena pravočasno (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), saj je bila izpodbijana odločba izdana 4. 8. 2014 in torej vročena tožnici (najprej) 5. 8. 2014 oziroma kasneje, tožnica pa je tožbo vložila priporočeno po pošti 3. 9. 2014 (torej znotraj 30 dni po 28. členu ZUS-1). Poleg tega toženka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe pravočasnosti tožbe tudi ne oporeka.

Sodišče ugotavlja, da je tožnici toženka z odločbo z dne 26. 9. 2011 podelila koncesijo za opravljanje javne službe pomoči družini na domu v občini Dol pri Ljubljani, z izpodbijano odločbo pa ji je podeljeno koncesijo odvzela (1. točka izreka izpodbijane odločbe), pri čemer je odločila tudi, da je koncesionar (tožnica) dolžan še naprej izvajati dejavnost, ki je predmet koncesije, pod pogoji iz koncesijske pogodbe do takrat, ko koncedent zagotovi izvajanje te dejavnosti v okviru javnega zavoda ali ko to dejavnost začne izvajati novi koncesionar, vendar največ šest mesecev (2. točka izreka izpodbijane odločbe).

Po določbi četrte alineje prvega odstavka 42. člena ZSV se pomoč družini na domu opravlja kot javna služba na področju socialnega varstva. Storitve, ki jih zakon določa kot javno službo, pa po določbi drugega odstavka 41.b člena ZSV opravljajo v okviru mreže javne službe pod enakimi pogoji javni socialno varstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe, ki pridobijo koncesijo na javnem razpisu. To pomeni, da te dejavnosti ni mogoče opravljati brez koncesije.

Po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

Iz navedene zakonske določbe izhaja, da – ob tem ko tožba v upravnem sporu nima suspenzivnega učinka – začasno odredbo zakon določa kot institut, ki v času postopka pred sodiščem preprečuje ravnanja, ki bi povzročila, da tožniku že med sodnim postopkom nastane težko popravljiva škoda oziroma ki bi izničila tožnikov morebitni poznejši uspeh v postopku, tako da sodno varstvo ne bi bilo več ne učinkovito in ne smiselno.

Tožnica kot težko popravljivo škodo, ki bi ji nastala kot posledica izvršitve izpodbijane odločbe – odvzema koncesije za pomoč družini na domu v Občini Dol pri Ljubljani, zatrjuje, da je dejavnost pomoči družini na domu v Občini Dol pri Ljubljani njena edina dejavnost ter da vse svoje prihodke ustvarja ravno iz naslova podeljene koncesije za opravljanje javne službe pomoči družini na domu v Občini Dol pri Ljubljani. Navaja, da je v letu 2013 ustvarila za 65.206,00 EUR prihodkov od prodaje, kar dokazuje s predloženim izpiskom AJPES-a o podatkih iz izkaza poslovnega izida v obdobju 1. 1. do 31. 12. 2013 (priloga A13). Da je vse prihodke pridobila iz naslova opravljanja sporne koncesije, tožnica dokazuje s predloženo knjigo računov za leto 2013 (priloga A12) ter predloženimi računi, ki jih je v letu 2013 izstavila toženki (priloga A11).

Sodišče po vpogledu v predložene listine ugotavlja, da iz podatkov iz izkaza poslovnega izida v obdobju 1. 1. do 31. 12. 2013 na spletnem portalu AJPES (priloga A13) izhaja, da je tožnica v letu 2013 dosegla čiste prihodke od prodaje v višini 65.206,00 EUR, pozitivni poslovni izid obračunskega obdobja znaša 5.004,00 EUR, povprečno število zaposlenih na podlagi delovnih ur v obračunskem obdobju pa za leto 2013 znaša 3,34. Iz knjige računov za leto 2013 za tožnico (priloga A12) izhaja, da je račune izstavljala Občini Dol pri Ljubljani ter posameznim fizičnim osebam, za katere pa, ob vpogledu v račune, ki jih je v letu 2013 tožnica izstavila Občini Dol pri Ljubljani (priloga A11), izhaja, da je šlo za oskrbovance, torej za opravljanje storitev v zvezi s koncesijo pri toženki. Iz navedenega sodišče zaključuje, da je tožnica izkazala, da pretežni del svojih dohodkov pridobiva iz naslova oziroma v zvezi s podeljeno koncesijo za opravljanje javne službe pomoči družini na domu pri toženki. Izvršitev izpodbijane odločbe – odvzem koncesije tožnici tako tudi po presoji sodišča predstavlja izgubo posla in posledično prenehanje opravljanja dejavnosti. Navedeno pa tudi po presoji sodišča predstavlja težko popravljivo škodo v smislu določbe drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Ob tem sodišče dodaja, da toženka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe takšnim navedbam in predloženim dokazom tožnice v ničemer ne ugovarja, pavšalno navaja zgolj, da tožnica ni izkazala, da bi ji nastala škoda v primeru izvršitve odločbe, kar pa, glede na zgoraj navedeno, ne drži.

Morebiten nastanek škode pri tožnici zaposlenim delavkam oziroma njihovim družinam pa za odločitev o začasni odredbi ni relevanten, saj se mora nastanek težko popravljive škode nanašati na tožnico – torej na koncesionarja J., A.A. s.p.. Za odločitev o zahtevi za izdajo začasne odredbe pa tudi ni relevantno vprašanje utemeljenosti tožbenega zahtevka, kar zatrjuje toženka v odgovoru. Na tem mestu sodišče tudi odgovarja tožnici v zvezi z nevročitvijo listin, ki jih je odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe v enem izvodu predložila toženka. Ker se s strani toženke predložene listine nanašajo na vprašanje utemeljenosti tožbenega zahtevka, kar pa kot že navedeno za odločanje o začasni odredbi ni pomembno in ker mora sodišče o začasni odredbi odločiti v roku sedmih dni od prejema zahteve, bo drugopis teh listin tožnici vročen v nadaljevanju postopka.

Sodišče pa tudi sodi, da v konkretnem primeru javna korist z izdajo začasne odredbe ne bi bila prizadeta, prav tako tudi ne korist toženke. V zvezi s tem toženka v odgovoru na začasno odredbo zgolj pavšalno navaja, da sprememba izvajalca zanjo pomeni veliko obveznost ter potrebo po izvedbi določenih postopkov in aktivnosti, zaradi česar ji grozi materialna posledica. Ob gornjih ugotovitvah glede težko popravljive škode, ki grozi v primeru izvršitve izpodbijane odločbe tožnici ter ob tem, da toženka zatrjevanih grozečih materialnih posledic zaradi izdaje začasne odredbe ni konkretizirala, sodišče zaključuje, da koristi toženke zaradi izdaje izpodbijane odločbe ne bodo prizadete.

Nenazadnje je potrebno odgovoriti tudi na ugovor toženke, da je v 2. točki izpodbijane odločbe določeno, da mora tožnica še naprej izvajati dejavnost, ki je predmet koncesije, in sicer do takrat, ko toženka zagotovi izvajanje te dejavnosti v okviru javnega zavoda ali ko to dejavnost začne izvajati nov koncesionar. V zvezi s tem sodišče pojasnjuje, da je takšno nadaljevanje izvajanja dejavnosti v navedeni točki izpodbijane odločbe določeno največ v roku šest mesecev, kar pomeni, da lahko tožnici preneha kadarkoli, ko toženka zagotovi izvajanje te dejavnosti drugače. S tem pa po presoji sodišča ni zagotovljeno, da tožnici med samim sodnim postopkom ne bi nastala zgoraj ugotovljena težko popravljiva škoda, ki bi izničila njen morebitni poznejši uspeh v postopku, tako da sodno varstvo ne bi bilo več učinkovito in tudi ne smiselno.

Sodišče pa tudi ni izvedlo dokaza z zaslišanjem tako s strani tožnice kot toženke predlaganih prič. Zaradi narave postopka pri izdaji začasnih odredb in dejstva, da je sodišče pri odločanju vezano na kratek rok, sodišče ne izvaja drugih dokazov, ampak opre odločitev na predložene dokaze. Sicer pa sodišče dodaja, da zaslišanje tako s strani tožnice kot toženke predlaganih prič ne bi moglo vplivati na odločitev o zahtevi za izdajo začasne odredbe. S strani toženke predlagani dokaz z zaslišanjem prič se namreč nanaša na vprašanje utemeljenosti tožbenega zahtevka, kar pa, kot že povedano, za odločitev o začasni odredbi ni relevantno. Izvedbo zaslišanja s strani tožnice predlaganih prič (zaposlenih delavk) pa glede na to, da se mora morebiten nastanek težko popravljive škode nanašati na tožnico in ne na njene zaposlene, sodišče tudi zavrača kot nepomembno za odločitev o začasni odredbi.

Po vsem povedanem je sodišče izdalo začasno odredbo in odložilo izvršitev izpodbijane odločbe v skladu z določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1 do pravnomočnosti sodne odločbe v tej zadevi.

Odločitev o stroških postopka v zvezi s tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe se pridrži za končno odločbo (25. člen ZUS-1).