UPRS sklep III U 323/2014

I. Tožba se zavrže.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Izpodbijani akt v tem upravnem sporu je obvestilo Ministrstva za notranje zadeve, s katerim je ministrstvo pooblaščencu prvo in drugo tožeče stranke, ki je hkrati tretje tožeča stranka, pojasnilo, da ne bo obravnavalo pritožbe nad delom Policijske uprave Koper (v nadaljevanju PU Koper), ker ne gre za pritožbo po Zakonu o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol). Pritožba se nanaša na domnevno neupravičeno razkrivanje podatkov novinarki s strani neidentificiranega policista oziroma kriminalista PU Koper. V pritožbi oziroma njeni dopolnitvi je bilo navedeno, da je neznani policist PU Koper pri obravnavi predkazenskega postopka pri zbiranju obvestil oziroma dajanju podatkov ravnal v neskladju s predpisi in neenakopravno obravnaval pritožnike. Novinarka je razpolagala s podatkom o poteku kriminalistične preiskave na sedežu Univerze na Primorskem, še preden je bila javnost obveščena o tem. Pritožbe ni mogoče obravnavati po ZNPPol, ker ta določa, da se v pritožbenem postopku ugotavljajo okoliščine izvedbe policijskega postopka in uporabe policijskih pooblastil. V konkretnem primeru ni podana pritožba zoper delo policistov, ki so vodili policijski postopek, ampak se navedbe nanašajo na okoliščine domnevnega razkrivanja informacij.

Tožniki v tožbi citirajo določila 1., 2., 4. in 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in navajajo, da ima izpodbijani akt naravo akta po 2., 4. in 5. členu ZUS-1. Po mnenju tožnikov gre za upravno odločbo, s katero je tožena stranka posegla v pravni položaj tožnikov, ker se z izpodbijanim aktom preprečuje sodno varstvo v postopku zoper nezakonito ravnanje delavcev policije. Izpodbijani akt pa ima tudi naravo akta po določilu 4. člena ZUS-1, ker je tožena stranka posegla v pravico do enakosti pred zakonom po 14. členu Ustave RS (v nadaljevanju URS), pravico do enakega varstva iz 22. člena URS in v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena URS. V nadaljevanju tožbe tožniki pojasnjujejo, da je novinarka RTV Slovenije poročala o poteku kriminalistične preiskave na Univerzi na Primorskem, da je po Zakonu o kazenskem postopku predkazenski postopek tajen in da je logično sklepati, da je med novinarko in PU Koper obstajala neka komunikacija. Iz vloge tožeče stranke z dne 14. 7. 2014 izhaja, da je le-ta predlagala, naj pristojni organ pri toženi stranki izpelje postopek reševanja pritožbe nad delom policije tako, da ustrezno ukrepa v zvezi s tem dogodkom. V dopolnitvi pritožbe je tožeča stranka tudi pojasnila, da je šlo za neenakopravno obravnavanje pritožnikov, saj je treba vsakomur zagotavljati tajnost predkazenskega postopka, ne pa da je novinarka bila seznanjena, da bo izvajana hišna preiskava. Za vse državljane namreč velja strogost tajnega postopanja v predkazenskem postopku, ki jim zagotavlja varnost in osebno dostojanstvo. Pritožniki so jasno navedli, v čem naj bi delavci policije kršili človekove pravice in svoboščine. Človekove pravice in svoboščine, ki so bile zaradi opisanih dejanj kršene, izhajajo iz 14., 15., 21. in 22. člena URS. Tožniki predlagajo, naj se izpodbijani akt odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek, zahtevajo pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je poslala upravni spis ter pojasnilo Direktorata za policijo in druge varnostne naloge, da v danem primeru ne gre za upravno zadevo. Iz navednega pojasnila izhaja, da je pritožbeni postopek sui generis postopek, ki ob uvedbi morebitnega kazenskega, prekrškovnega, disciplinskega oziroma drugega postopka predstavlja alternativno reševanje spora med policijo in posameznikom. Organ, ki o teh pritožbah odloča, ne izdaja oblastvenih aktov, zato postopka ni mogoče šteti kot upravni postopek, čemur pritrjuje tudi dosedanja sodna praksa, ki se sicer nanaša na izpodbijanje podobnih aktov, skladnih s predhodno ureditvijo reševanja pritožb po Zakonu o policiji, ki pa glede na spremenjeno zakonsko ureditev pritožbenega postopka v tem delu (glede narave pritožbenega postopka) v ničemer ne spreminja. Zakonodajalec je celo v drugem odstavku 140. člena ZNPPol izrecno določil, da pritožbeni postopek ne pomeni upravne zadeve v smislu zakona, ki ureja splošni upravni postopek.

Tožniki v pripravljalni vlogi izpostavljajo odločbo Ustavnega sodišča RS, št. Up-730/08, Up-I-54/08 z dne 12. 6. 2008, v kateri je ustavno sodišče zavzelo stališče, da je lahko mnenje, ki ga izda nek državni organ, posamično dejanje ali akt, ki lahko poseže v ustavne pravice posameznika. Izpodbijani akt pa ima naravo akta po 4. členu ZUS-1, s katerim je tožena stranka posegla v človekove pravice. Torej je tožeči stranki zagotovljeno sodno varstvo v predmetnem postopku, zaradi česar predlaga odpravo ali pa razveljavitev izpodbijanega akta.

K točki I izreka:

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Tožniki se v tožbi sklicujejo na sodno varstvo v upravnem sporu tako po 2., kot tudi po 4. in 5. členu ZUS-1.

Sodišče najprej pojasnjuje, da ni možno hkrati zahtevati sodnega varstva po 2. in 4. členu ZUS-1, ker se ti dve pravni podlagi izključujeta. Skladno s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 2. člena je upravni akt po tem zakonu upravna odloča in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po 4. členu ZUS-1 pa v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Po 4. členu ZUS-1 je torej možno vložiti tožbo zaradi varstva ustavnih pravic le v tistih primerih, ko ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, če pa je zagotovljeno sodno varstvo v rednem upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, pa v takih primerih ni možno vložiti tožbe zaradi varstva ustavnih pravic, ker ni izpolnjena procesna predpostavka, da ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

Tožniki hkrati tudi vlagajo tožbo po drugem odstavku 5. člena, ker se sklicujejo na to, da gre za sklep, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, češ da ima izpodbijani akt naravo takega akta.

Sodišče je pri odločanju preverjalo, ali obstajajo procesne predpostavke za obravnavo tožbe po drugem odstavku 5. člena, po 2. členu in po 4. členu ZUS-1.

Sodišče najprej pojasnjuje, da se drugi odstavek 5. člena ZUS-1 nanaša le na tiste akte, ki so izdani v obliki sklepa, izpodbijani akt pa ni izdan v obliki sklepa, ampak obvestila, zato uporaba 5. člena ZUS-1 ne pride v poštev.

Izpodbijani akt pa tudi ni akt iz 2. člena ZUS-1, kot navajajo tožniki. Z izpodbijanim aktom je namreč tožena stranka le obvestila tožnike, da njihove pritožbe ne bo obravnavala po ZNPPol, ker za to niso izpolnjeni pogoji, s tem pa ni odločala o nobeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov. Z izpodbijanim aktom se namreč ni o ničemer odločalo, ampak so bili tožniki le o nečem obveščeni. Ne gre torej za odločitev o nečem, ampak zgolj za obvestilo v obliki dopisa. V obravnavanem primeru gre za obliko alternativnega reševanja sporov znotraj uprave, ne pa za oblastveno odločanje v upravnem postopku. V izpodbijanem obvestilu je namreč celo izrecno določeno, da lahko tožniki varstvo njihovih pravic in svoboščin uveljavljajo pri drugih organih oziroma v sodnem postopku, zato se sodišče ne strinja s tožbeno navedbo, da se z izpodbijanim aktom preprečuje sodno varstvo v postopku zoper ravnanje delavcev policije. Ključni razlog, da ne gre za upravno zadevo po 2. členu ZUS-1 pa je tudi v določbi 140. člena ZNPPol, kjer je sicer v prvem odstavku res določeno, da se v pritožbenem postopku smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, vendar pa je hkrati v drugem odstavku 140. člena citiranega zakona izrecno določeno, da pritožbeni postopek ne pomeni upravne zadeve v smislu zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Iz tega določila zato jasno izhaja, da odločanje o pritožbah po ZNPPol ne predstavlja upravne zadeve v smislu 2. člena ZUS-1.

Ker torej izpodbijani akt nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, je sodišče nadalje preverjalo ali izpolnjuje procesne predpostavke, da bi se ga lahko obravnavalo po 4. členu ZUS-1. Kot je bilo že pojasnjeno, sodišče v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Iz besedila prvega odstavka 4. člena ZUS-1 torej izhaja, da mora biti izpolnjenih več procesnih predpostavk, da lahko sodišče nek akt obravnava v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic po tem členu. Pogoji, ki morajo biti hkrati podani, da se nek akt obravnava po tem členu, so glede na besedilo prvega odstavka 4. člena ZUS-1 naslednji:

- obstajati mora posamični akt ali dejanje,

- zoper ta akt ne sme biti zagotovljeno drugo sodno varstvo,

- organi morajo z aktom posegati v človekovo pravico in temeljno svoboščino.

V obravnavanem primeru je bil akt izdan v obliki dopisa in tudi sodno varstvo v rednem upravnem sporu po 2. členu ZUS-1 ni možno, ker ga izključuje drugi odstavek 140. člena ZNPPol. Vendar pa po mnenju sodišča ni izpolnjena procesna predpostavka, da bi tožena stranka s svojim dopisom posegla v kakšno človekovo pravico in temeljno svoboščino. Šele če nek akt predstavlja poseg v človekovo pravico in temeljno svoboščino, lahko sodišče tak akt obravnava po vsebini in bodisi tožbo zavrne, če ugotovi, da je bil poseg v pravico in temeljno svoboščino zakonit, ali pa tožbi ugodi, če ugotovi, da poseg ni bil zakonit.

Izpodbijani dopis namreč pomeni zgolj obvestilo, da tožena stranka pritožbe ne bo obravnavala kot pritožbe v smislu ZNPPol, nikjer pa ni zapisano, da pritožbe sploh ne bo obravnavala. Vloga tretje tožnika z dne 14. 7. 2014 po vsebini ni le pritožba nad delom policije, ampak je hkrati tudi ovadba zoper neznanega storilca zaradi domnevno storjenih kaznivih dejanja nevestnega dela v službi in izdaje tajnih podatkov. Tožena stranka je z izpodbijanim aktom zgolj posredovala obvestilo, da niso izpolnjeni pogoji za obravnavo vloge v smislu ZNPPol, ni pa navedla, da te vloge ne bo obravnavala kot ovadbe zoper neznanega storilca zaradi kaznivega dejanja, niti se ni kakorkoli opredeljevala do tega.

V ZNPPol je v tretjem odstavku 138. člena izrecno določeno, da se v pritožbenem postopku ugotavljajo okoliščine izvedbe policijskega postopka in uporabe policijskih pooblastil, v prvem odstavku 138. člena pa je določeno, da se v pritožbenem postopku uveljavlja nestrinjanje v zvezi z dejanji pri opravljanju policijskih nalog. Kaj so naloge policije, je natančno definirano v prvem odstavku 4. člena tega zakona, kaj so policijska pooblastila pa je natančno definirano v 33. členu zakona. Če neko dejanje ne ustreza definiciji pooblastila ali naloge, potem niso podani pogoji za podajo pritožbe zoper policiste, ki naj bi storili nepravilnosti pri izvajanju nalog ali pooblastil, če pa niso podani pogoji za obravnavanje pritožbe po ZNPPol, pa to še ne pomeni, da je bilo ravnanje pravilno ali da zoper tako ravnanje ni možno kako drugače ukrepati. Pomeni le to, da niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavanje pritožbe po ZNPPol. Nobeno ustavno določilo ne daje pravice, da bi morala biti pritožba posameznika zoper delo policije obravnavana izključno v smislu ZNPPol, saj je lahko obravnavana tudi po kakšnem drugem zakonu, v kolikor gre za nezakonito ravnanje na škodo posameznika.

Pogoj za to, da sodišče nek akt obravnava po 4. členu ZUS-1 torej ni zgolj to, da ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, ampak mora biti z izpodbijanim aktom tudi poseženo v neko človekovo pravico in temeljno svoboščino. Z obvestilom, kot se izpodbija v tem upravnem sporu, pa ne gre za poseg v nobeno človekovo pravico in temeljno svoboščino, saj gre zgolj za obvestilo o tem, da se določena pritožba ne bo obravnavala v smislu ZNPPol. Pogoj za to, da se nek akt ali dejanje obravnava po 4. členu ZUS-1, je tudi ta, da mora biti s takim aktom ali dejanjem poseg sploh podan. Če pa posega ni, kot je to v primeru izpodbijanega akta v tej zadevi, potem niso podane vse procesne predpostavke, da bi lahko sodišče tožbo obravnavalo po 4. členu ZUS-1. Treba je namreč upoštevati tudi to, da tožniki v tožbenem zahtevku izpodbijajo obvestilo, da se pritožba ne bo obravnavala po ZNPPol, samo to obvestilo pa še ne pomeni, da morebitna kršitev v škodo tožnikov zares ni bila podana. Vendar pa, tudi če tožniki menijo, da je neznana uradna oseba karkoli storila v njihovo škodo z neutemeljenim razkrivanjem informacij, sam ta dopis ne pomeni onemogočanja sodnega varstva zoper tako dejanje.

V kolikor tožniki menijo, da je bilo s strani neznane uradne osebe storjeno dejanje v njihovo škodo, potem bi morali s tožbenim zahtevkom izpodbijati tako dejanje, in ne dopisa, s katerim jim je zgolj pojasnjeno, da pritožba ne izpolnjuje pogojev za obravnavo po ZNPPol.

V zvezi z navajanjem tožnikov, da je v podobnem primeru ustavno sodišče že zavzelo stališče, da gre za poseg v človekove pravice, pa sodišče pojasnjuje, da ne gre za primerljivo zadevo. Pri citirani odločbi ustavnega sodišča je bil izpodbijani akt mnenje Komisije za preprečevanje korupcije, v zvezi s katerim je ustavno sodišče zavzelo stališče, da če komisija zavzame mnenje, da določeno ravnanje pomeni dejanje korupcije in pri tem omogoča prepoznavo posameznika, ki naj bi dejanje storil, da je lahko izdaja in objava takšnega mnenja posamično dejanje ali akt državnega organa, ki lahko poseže v ustavne pravice posameznika. Gre torej za povsem drugo zadevo, kjer je bil izpodbijani akt mnenje, s katerim se je posameznik počutil prizadetega, ker je komisija o njegovem ravnanju sprejela določeno stališče, medtem ko v obravnavanem upravnem sporu tožena stranka česa takega ni storila, ampak je zgolj navedla, da določene pritožbe ne bo obravnavala po ZNPPol.

Ker glede na navedeno izpodbijani akt ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic, niti v rednem upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do vseh tožbenih navedb ni opredeljevalo, iz istih razlogov pa tudi ni razpisalo glavne obravnave, kot so smiselno predlagali tožniki s predlogom za lastno zaslišanje.

K točki II izreka:

Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka svoje stroške postopka.