UPRS sodba II U 94/2013

Tožbi se ugodi. Sklep Komisije za preprečevanje korupcije št. 0710-2/2013/2 (01013) z dne 11. 2. 2013 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 350,00 € z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanim sklepom je Komisija za preprečevanje korupcije s sklicevanjem na 1. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgla tožnikovo vlogo za vpogled v vpis št. 06210-263/2012-30 z obrazložitvijo, da v predmetni zadevi ne gre za upravno zadevo iz 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navaja, da po petem odstavku 13. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju: ZIntPK) ugotovitve o konkretnem primeru v postopku zaradi suma korupcije ali drugih kršitev ZIntPK nimajo oblike upravne odločbe. Poslovnik Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Poslovnik) v tretjem odstavku 54. člena natančneje ureja pravico do vpogleda v spis v zvezi s postopki iz tretje alinee prvega odstavka 34. člena Poslovnika, kamor sodi tudi postopek zaradi suma korupcije, iz te pa izhaja, da ne gre za postopek odločanja v upravni zadevi. Zahteva tožnika za dostop do informacij javnega značaja na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja se bo obravnavala v posebnem postopku.

Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, ker se v postopku ni ravnalo po pravilih postopka ter ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in priglaša stroške tega upravnega spora. Tožeča stranka navaja, da gre v primeru „Ugotovitev o konkretnem primeru v zadevi suma več koruptivnih ravnanj A.A., župana Mestne občine Maribor in povezanih oseb v povezavi s poslovanjem družbe B. d.o.o.“ za dokončni upravni akt, ker ima Komisija za preprečevanje korupcije po 5. členu ZIntPK položaj državnega organa. Pri tem se sklicuje še na določila Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), 2. člen ZUP in na 120. člen Ustave RS. Razen tega je bil predmetni akt sprejet po pravilih splošnega upravnega postopka. Po prvem odstavku 15. člena ZIntPK komisija namreč v svojih postopkih uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, če ni z ZIntPK določeno drugače, za tak primer pa v konkretni zadevi ne gre.

Podredno se tožeča stranka sklicuje na to, da gre v konkretnem primeru za tako imenovano drugo javnopravno zadevo iz 4. člena ZUP in je torej pravila upravnega postopka potrebno uporabljati smiselno ter v tem okviru tožeči stranki zagotoviti pravico do vpogleda v dokumente zadeve. Pravica do vpogleda v spis je namenjena temu, da se vsakemu zagotovi učinkovito varstvo njegovih lastnih, na zakon oprtih pravic ali pravnih koristi. To pravico pa stranke uresničujejo na podlagi 82. člena ZUP. Pravica do vpogleda v spis je ena od temeljnih pravic obrambe. Neposredno izpeljuje ustavne institute oziroma pravice kot so demokratičnost, pravnost države, enakost pred zakonom in enako varstvo pravic, varstvo človekove osebnosti in dostojanstva, učinkovito pravno sredstvo, sodno varstvo v upravnem sporu in v ustavnosodnih postopkih, zakonitost in pravnomočnost (gre za več določb ustave, zlasti 1., 2., 14., 21., 22., 23., 25., 153., 156., 157., 120. in 158. člen). Tožeča stranka se sklicuje tudi na odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-16/10, Up-103/10.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Ne strinja se s trditvijo tožeče stranke, da gre v primeru ugotovitev o konkretnem primeru v zadevi suma koruptivnih dejanj za upravni akt in se pri tem sklicuje na določbo petega odstavka 13. člena ZIntPK. Zatrjuje, da so v konkretnem primeru že javno objavljene na spletni strani tako ugotovitve o konkretnem primeru kot izjasnitve obravnavanih oseb. Tožeča stranka je želela vpogled v spis o konkretnem primeru, ki po vsebini in obliki nima lastnosti upravnega akta in zato ne izpolnjuje ne formalnega ne materialnega pogoja. Tožena stranka dodaja, da poleg aktov, ki jih ni mogoče umestiti pod pojem upravnega akta, sprejema oziroma izdaje tudi akte, ki so klasični upravni akti in zoper katere je v vsakem primeru zagotovljeno sodno varstvo v sodnem postopku. Vendar pa je pomemben del pristojnosti tožene stranke izven sistema odločanja o upravni stvari, zato tožene stranke ni mogoče šteti med tipične oziroma klasične upravne organe. Navaja še, da 54. člen Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije ločuje pravico do vpogleda v spis, če se le ta nanaša na zadeve, ki se jih vodi po določbah ZUP in pravico do vpogleda v spis, če se ta nanaša na postopke iz tretje alinee prvega odstavka 34. člena Poslovnika.

Tožba je utemeljena.

Komisija za preprečevanje korupcije je samostojen in neodvisen državni organ, ki z namenom krepitve učinkovitega delovanja pravne države in preprečevanja njenega ogrožanja s koruptivnimi dejanji v okviru in na podlagi zakonov samostojno izvršuje pristojnosti in opravlja naloge, določene v tem in drugih zakonih (5. člen ZIntPK). Kot izhaja iz ZIntPK in Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Poslovnik) komisija v skladu s svojimi pristojnostmi vodi tri vrste postopkov: postopek odločanja v upravni zadevi, hitri prekrškovni postopek in postopek zaradi suma korupcije in drugih kršitev, navedenih v tretji alinei prvega odstavk 34. člena Poslovnika, skladno z ZIntPK in tem poslovnikom, ki niso upravni postopki.

Predmetna zadeva se nanaša na postopek, ki je tekel pred toženo stranko zaradi suma korupcije, torej postopek iz tretje alinee 34. člena Poslovnika. Glede na zgoraj navedeno, predmetni postopek ni upravni postopek.

ZIntPK pristojnosti komisije ob sumu korupcije in drugih kršitev ZIntPK ureja v 13. členu. Po končanem postopku komisija izda načelno mnenje ali ugotovitve o konkretnem primeru, te pa ne pomenijo odločanja o kazenski, prekrškovni, odškodninski, disciplinski ali drugi odgovornosti pravne ali fizične osebe in nimajo oblike upravne odločbe (peti odstavek 13. člena ZIntPK).

Iz zgoraj navedenih določb izhaja, da načelno mnenje ali ugotovitve, ki jih izda tožena stranka v postopku, ki ga vodi zaradi suma korupcije, nima oblike upravne odločbe, ta postopek pa ni upravni postopek. Vendar pa po presoji sodišča navedeno ne daje podlage za zavrženje vloge za vpogled v spis z obrazložitvijo, da v predmetni zadevi ne gre za upravno zadevo.

ZIntPK v 15. členu določa, da komisija pri svojih postopkih uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, torej ZUP, če z ZIntPK ni določeno drugače. Zoper odločbo komisije ni mogoča pritožba, dopusten pa je upravni spor. Prvi odstavek 15. člena ZIntPK torej pomeni splošno določbo glede procesnih pravil, ki se uporabljajo v postopkih, ki jih vodi komisija. Splošno pravilo je, da kolikor ni posebej z ZIntPK določeno drugače, komisija pri svojih postopkih (ne le upravnih) uporablja določila zakona, ki ureja splošni upravni postopek, to je ZUP.

Pravica do vpogleda v spis je urejena v Poslovniku komisije. Ta v drugem odstavku 54. člena določa, da se v zadevah, ki jih komisija vodi po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, vpogled v spis s strani posameznika, ki ima za to pravni interes, uveljavlja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, v zadevah prekrškovnega postopka pa po določbah zakona, ki ureja postopek o prekršku. Tretji odstavek 54. člena Poslovnika pa določa, da se v postopkih iz tretje alinee prvega odstavka 34. člena Poslovnika, torej v postopkih zaradi suma korupcije, za vpogled v spis uporabljajo določbe ZIntPK, predpisov, ki urejajo dostop do informacij javnega značaja in Poslovnik. Vpogled v spis pred koncem predhodnega preizkusa prijave ni dopusten, razen v primeru, ko zakon določa drugače (četrti odstavek 54. člena Poslovnika).

Za odločitev v predmetni zadevi je relevanten tretji odstavek 54. člena Poslovnika. Pri tem je treba odgovoriti na vprašanje, kaj pomeni določilo, da se za vpogled v spis uporabljajo določbe ZIntPK, predpisov, ki urejajo dostop do informacij javnega značaja in ta poslovnik. Najprej je treba ugotoviti, da predpisi, ki urejajo dostop do informacij javnega značaja, za odločitev v predmetni zadevi niso relevantni. Dostop do informacij javnega značaja je urejen z Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ), s katerim je urejen poseben postopek za dostopa do informacij javnega značaja, njegova značilnost pa je, da dostop do informacij javnega značaja pod pogoji, ki jih določa zakon, omogočen vsakomur, ne da bi za to moral izkazati pravni interes. Tudi iz izpodbijanega sklepa izhaja, da bo tožena stranka zahtevo za dostop do informacij javnega značaja obravnavala v posebnem postopku.

Nadalje tretji odstavek 54. člena Poslovnika določa, da je treba pri odločanju o vpogledu v spis v postopku zaradi suma korupcije uporabiti Poslovnik. Kot je razvidno iz Poslovnika, ta pravice do vpogleda v spis ne veže na pogoj, da gre za upravno zadevo, razen tega pa iz citiranega določila Poslovnika tudi jasno izhaja, da Poslovnik pravice do vpogleda v spis ne prepoveduje. Prav nasprotno iz četrtega odstavka 54. člena Poslovnika izhaja, da je vpogled v spis sicer dopusten, vendar ne pred koncem predhodnega preizkusa prijave.

Glede na navedeno je nepravilna odločitev tožene stranke, ki je vlogo za vpogled v spis zavrgla z obrazložitvijo, da v predmetni zadevi ne gre za upravno zadevo. Tudi sodišče se strinja, da predmetni postopek ni upravni postopek in da načelno mnenje in ugotovitve izdane v postopku zaradi korupcije nimajo oblike upravne odločbe, vendar pa pravice do vpogleda v spis ni mogoče vezati na vprašanje ali gre v konkretnem primeru za upravno zadevo ali ne. Pravica do vpogleda v spis je samostojna pravica, ki jo v zadevah, ki tečejo pred Komisijo za preprečevanje korupcije ureja Poslovnik v 54. členu. Ta pravica ni omejena na vprašanje ali gre v predmetni zadevi za upravno zadevo ali ne, ampak je o njej treba odločiti na podlagi tretjega odstavka 54. člena ZIntPK, to pa pomeni na podlagi uporabe določb ZIntPK in Poslovnika (zgoraj je bilo že obrazloženo, zakaj predpisi, ki urejajo dostop do informacij javnega značaja v navedeni zadevi ne pridejo v poštev).

Glede na to, da določbe ZIntPK posebnih pravil glede vpogleda v spis nimajo, je na vprašanje, katera pravila uporabiti pri odločanju o pravici do vpogleda v spis, treba priti z razlago določb ZIntPK. Postopek v primeru suma korupcije in drugih kršitev teče na način, kot ga določa ZIntPK, katerega podrobneje razčlenjuje še Poslovnik. Kolikor v navedenih predpisih ni najti odgovora na konkretno vprašanje, je v skladu s prvim odstavkom 15. člena ZIntPK treba uporabiti zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Kot je bilo že prej pojasnjeno, v konkretnem primeru sicer ne gre za upravno zadevo, vendar pa je pri odgovoru na posamezna vprašanja, ki v ZIntPK in Poslovniku niso posebej urejena, treba uporabiti - seveda smiselno - ustrezna določila zakona, ki ureja splošni upravni postopek, to je ZUP. Ta vprašanje pravice do vpogleda v spis ureja v 82. členu.

K zgoraj navedenemu sodišče še dodaja, da je do zaključka, da je v predmetni zadevi treba uporabiti določila ZUP, čeprav ne gre za upravno zadevo, prišla tudi tožena stranka, ki je tožnikovo vlogo zavrgla na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

Ker je bilo pri izdaji izpodbijanega sklepa napačno uporabljena 1. točka prvega odstavka 129. člena ZUP, je izpodbijani sklep nezakonit in ga je moralo sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrniti organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo potrebno ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) ponovno odločiti o zahtevi tožeče stranke za vpogled v predmetni spis ob uporabi 82. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom 15. člena ZIntPK.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 350,00 € skupaj z DDV, ki jih je naložilo v plačilo toženi stranki.

Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ, v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).