UPRS sodba I U 1987/2011

Tožbi se ugodi, odločba Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območne enote Kranj, št. I-239/3-2011 z dne 8. 4. 2011 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov zahtevek za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za poseg v registrirano nepremično dediščino: ..., št. EŠD: ..., nepremičnina parc. št. 719 in 718/1 k. o. ... Iz obrazložitve je razvidno, da je zavrnil izdajo kulturnovarstvenega soglasja k spremembam projekta gradnje objekta za turizem, ker naj bi bil poseg v neskladju z že izdanimi kulturnovarstvenimi pogoji. Ugotovil, je da iz dokumentacije izhaja, da bo kritina na strehi objekta rdeča in ne siva, kot je to določeno v navedenih pogojih. Prvostopenjski organ navaja še, da mora biti kritina siva zato, ker se na območju registrirane kulturne krajine varuje prepoznavna prostorska podoba grajenih ali oblikovanih sestavin, tipologija tradicionalnega stavbarstva ter odnos med krajinsko zgradbo oziroma podobo in stavbo oziroma naseljem. Prepoznavno podobo naselja ... naj bi določale sive strehe hiš, ki naj bi bile odraz tradicionalnega stavbarstva, prevladujoča barva kritine pa naj bi bila razvidna iz aerofoto posnetka vasi. Sklicuje se na varstvo kulturne dediščine po 29. členu Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za območje planske celote Radovljica (v nadaljevanju PUP) in na 13. člen PUP, po katerem morajo biti novogradnje objektom v morfološki enoti prilagojene s kritino in z drugimi gradbenimi materiali.

Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil (1. točka izreka) ter odločil, da stroške pritožbenega postopka nosi stranka sama (2. točka izreka). Med drugim je s sklicevanjem na Strokovne zasnove za varstvo kulturne dediščine v občini Radovljica (v nadaljevanju Strokovne zasnove), na katere odkazuje 29. člen PUP, zavrnil tudi pritožbeni ugovor, da niti v PUP ni določeno, da mora biti kritina sive barve. Z navedenimi strokovnimi zasnovami naj bi bilo določeno, da je ena izmed varovanih vrednot kulturne krajine tudi način povezave s stavbno in naselbinsko dediščino. Konkretizacijo te varovane vrednote vidi v 13. členu PUP.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi ponovno poudarja, da PUP sive barve kritine za objekte, namenjene obrti ter poslovnim in storitvenim dejavnostim, kakršen je njegov objekt, ne predpisuje. Na take objekte naj bi se namreč nanašal zadnji odstavek 13. člena, ki tega pogoja, kot ga določa v prvih dveh odstavkih za stanovanjske objekte in za gospodarska poslopja, ne določa. Toženi stranki zato očita nepravilno uporabo materialnega prava in da ni odgovorila na njegove navedbe glede razlik med navedenimi pogoji. Kot dokaz predlaga ogled na kraju samem. Sodišču predlaga, naj odločbo organa druge stopnje spremeni tako, da se za nameravani poseg izda kulturnovarstveno soglasje, podrejeno pa, naj odločitev organa druge stopnje odpravi in zadevo v tem delu vrne v ponovni postopek. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge, navedene v drugostopenjski odločbi in jih še enkrat poudarja. Meni, da velja prvi del 13. člena PUP za vse novogradnje, ne glede na njihovo namembnost. Navaja, da prepoznavno prostorsko podobo naselja Hraše, ki leži na območju varovanja kulturne krajine, določajo sive strehe hiš, ki so odraz tradicionalnega stavbarstva, kar naj bi izhajalo iz aerofoto posnetka vasi. Zato meni, da bi vsaka druga barva kritine pomenila neskladje z varstvenim režimom za kulturno krajino. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

K I. točki izreka.

Tožba je utemeljena.

Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta odločil o zavrnitvi izdaje kulturnovarstvenega soglasja, torej akt, za katerega tožnik v popravi tožbe navaja, da ga izpodbija. Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu torej ni odločba pritožbenega organa, s katero zavrne pritožbo zoper prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Glede na to, da tožnik s tožbenim predlogom želi doseči spremembo odločitve organa prve stopnje, tj. izdajo kulturnovarstvenega soglasja, in ker se tudi razlogi, ki jih v tožbi navaja, nanašajo predvsem na napačno uporabo materialnega prava pri odločanju o izdaji navedenega soglasja, je sodišče štelo, da tožnik po vsebini predlaga odpravo izpodbijanega upravnega akta in ne akta upravnega organa druge stopnje, s katerim je ta odločil o utemeljenosti pritožbe.

Pri preizkusu zakonitosti odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z ZUP te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP).

Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi tožnikove vloge za izdajo kulturnovarstvenega soglasja k spremembam projekta za pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja. Pred izdajo kulturnovarstvenega soglasja je treba pridobiti kulturnovarstvene pogoje (prvi odstavek 29. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine – v nadaljevanju ZVKD-1), ki se na podlagi prve alineje četrtega odstavka določijo v skladu z določbami prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine. Zavod je te pogoje oziroma pogoj, da mora biti kritina na strehi stavbe grafitno sive barve, določil s posebnim aktom z dne 1. 2. 2011, izdajo soglasja pa zavrnil na podlagi drugega odstavka 30. člena ZVKD-1, ker je ugotovil, da projektne rešitve ne ustrezajo navedenemu pogoju. Med strankama ni sporno, da je bilo kot kulturnovarstveni pogoj določeno, da mora biti kritina na strehi sive barve. Sporno pa je, ali pravna podlaga, na katero se toženka sklicuje, tako barvo kritine tudi določa.

Iz obrazložitve izpodbijane odločitve izhaja, da zavrnitev izdaje kulturnovarstvenega soglasja temelji na 13. in 29. členu PUP in da 29. člen PUP odkazuje na uporabo Strokovnih zasnov, po katerih je ena izmed varovanih vrednot kulturne krajine tudi način povezave s stavbno in naselbinsko dediščino.

Člen 13 PUP je splošna določba, ki velja za vse novogradnje. Nobena od prej navedenih določb ZVKD-1 pa Zavodu za varstvo kulturne dediščine ne daje pooblastila za odločanje o nameravani gradnji s stališča celovite skladnosti te gradnje s prostorskim aktom, za kar so pristojni organi iz 24. do 26. člena ZGO-1. Odločanje Zavoda je že ob upoštevanju splošnih določb 1. in 8. člena ZVKD-1 omejeno na vprašanja varstva kulturne dediščine oziroma odločanje na podlagi predpisov ali njihovih posameznih določb, ki določajo ukrepe tega varstva, kar velja tudi v primeru, ko je pravna podlaga za odločanje prostorski akt (tretja alineja četrtega odstavka 28. člena ZVKD-1).

Toženka sicer navaja, da pomeni 13. člen PUP, ki določa, da morajo biti novogradnje morfološki enoti prilagojene s kritino in z drugimi gradbenimi materiali, konkretizacijo prej navedene določbe Strokovnih zasnov. Po presoji sodišča pa je tako mnenje toženke napačno. Pri razlagi vsebine splošnih določb, ki se nanašajo na vse novogradnje, je namreč treba upoštevati, da PUP vsebuje tudi določbe o podrobnejših merilih in pogojih po območjih urejanja (členi od 34 do 78), a med njimi ni določb za območje k. o. ... Za območje morfoloških enot U – Hr (Hraše) in U – ST (Studenčice) veljajo le splošna merila in pogoji, ki urejajo vaška naselja (62. člen PUP). Člen 13 v prvem delu vsebuje splošne določbe, v nadaljevanju pa posebej ureja tudi pogoje za gradnjo stanovanjskih objektov, gospodarskih poslopij in objektov za obrtne, poslovne in storitvene dejavnosti. Ne iz splošnih določb ne iz posebnih pogojev za gradnjo različnih vrst objektov pa samo po sebi ne izhaja, da se nanašajo tudi na varstvo kulturne dediščine. Tako je v nadaljevanju siva barva kritine sicer določena, vendar le za stanovanjske objekte in gospodarska poslopja, ne pa tudi za gradnjo objektov za obrtne, poslovne in storitvene dejavnosti. Poleg tega navedeni člen za stanovanjske stavbe določa celo izjemo, po kateri je streha take stavbe lahko drugačna od sicer predpisane grafitno sive barve, če je zaradi varstva kulturne dediščine predpisano kritje z bobrovcem.

Navedeno pomeni, da s 13. členom PUP niso določeni ukrepi varstva kulturne dediščine, kot to zmotno meni toženka, zato kulturnovarstveni pogoj, da mora biti kritina siva, ne more temeljiti na splošni določbi 13. člena PUP.

Toženka je svojo odločitev oprla tudi na Strokovne zasnove, na katere se sklicuje 29. člen PUP. Zgolj splošna opredelitev, da je ena izmed varovanih vrednot kulturne krajine tudi način povezave s stavbno in naselbinsko dediščino, in ugotovitev, da je iz aerofotoposnetka razvidno, da je prevladujoča barva kritine v vasi siva, pa ne zadoščata za ugotovitev, da je siva barva kritine tudi določena kot varovana vrednota kulturne krajine po 29. členu PUP. Dejstvo, da je iz fotografije razvidno, da so strehe sive barve, namreč samo po sebi še ne pomeni, da je siva barva kritine zahteva kulturnovarstvenega režima. Upravni organ prve stopnje sicer navaja, da so sive strehe hiš odraz tradicionalnega stavbarstva, vendar pri tem ne pojasni niti kakšna je stavbna in naselbinska dediščina niti ali je barva kritine sploh element varovanja te dediščine.

Navedeno pomeni, da odločitev o zavrnitvi zahteve za izdajo kulturnovarstvenega soglasja ne more temeljiti na razlogih, ki niso del kulturnovarstvenega režima, zato je v obravnavanem primeru zavrnitev izdaje soglasja na podlagi 13. člena PUP nezakonita. Drugih razlogov, ki bi omogočali sklep o neskladnosti posega z varstvenim režimom, ki velja za to območje, pa izpodbijana odločba nima.

Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, saj v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji iz 1. in 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi.

K II. točki izreka.

V primeru, ko sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika, ki je bil v postopku oproščen plačila sodnih taks, pa je zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se navedeni znesek poviša še za 20% DDV, torej za 70 EUR.

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006) in ne od izdaje te sodbe dalje, kot je zahteval tožnik.