29. člen ZVKD-1

Gre torej za strokovno, konservatorsko nalogo, ki jo izvaja ZVKD na podlagi javnega pooblastila in drugega odstavka 84. člena ZVKD-1. Pogoji, opredeljeni v KVP, pa po presoji sodišča ne pomenijo odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč le opredeljujejo pogoje, ki morajo biti upoštevani za pridobitev KVS, ki je podlaga za poseg v kulturno dediščino. Glede na navedeno po presoji sodišča KVP ne vsebujejo oblastvene vsebinske odločitve o tožnikovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč vsebujejo strokovno opredeljene pogoje, pod katerimi bo tožniku izdano KVS, zato izpodbijani KVP niso dokončni upravni akt v smislu zgoraj citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1, s tem pa tudi ne akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

Inšpekcijski postopek in postopek za izdajo kulturnovarstvenih pogojev sta dva samostojna upravna postopka vodena na različni pravni podlagi, tožnik pa mora v vsakem od teh postopkov dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek, navesti natančno, po resnici in določno.

Toženka ni vezana na mnenja mnenjedajalcev in je bila dolžna sama presoditi, ali je nameravana gradnja v skladu s predpisi s področja varstva kulturne dediščine. Pri tej presoji ni smela spregledati nobenega od mnenj Zavoda, temveč je morala presoditi vsa v postopku pridobljena mnenja ter se do njih obrazloženo opredeliti. Ker gre v obravnavani zadevi za poseg z vplivi na okolje, za katerega je predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja v integralnem postopku po določbah GZ, pomeni, da Zavod soglasje k projektni dokumentaciji poda v obliki mnenja. Za posege, za katere je predpisana pridobitev projektnih pogojev, je te treba pridobiti tudi v integralnem postopku. Ureditev v integralnem postopku je od siceršnjega postopka izdaje gradbenega dovoljenja drugačna le v tem, da se pridobivanje mnenj ne izvede pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč se izvede v okviru integralnega postopka. Ker iz mnenja Zavoda z dne 27. 1. 2020 (pozitivno mnenje) izhaja, da je projektna dokumentacija izdelana v skladu s kulturnovarstveni pogoji, je v nasprotju s prvim odstavkom 29. člena ZVKD-1 toženkina odločitev, da sledi drugačnemu mnenju Zavoda z dne 15. 2.

Zavrženje tožbe temelji na stališču, da so bili izpodbijani kulturnovarstveni pogoji izdani za gradnjo, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, v ta namen pridobljeni pogoji mnenjedajalcev pa po izrecni določbi GZ niso upravni akti. Vendar iz obrazložitve sklepa ni razvidno, katere okoliščine so bile podlaga za ugotovitev sodišča, da gre za tako gradnjo. Teh okoliščin sodišče ni ugotavljalo, so pa pomembne, saj pritožnica, ki se pred izdajo izpodbijanega sklepa ni mogla izjaviti glede gradnje na podlagi gradbenega dovoljenja, v pritožbi navaja, da gre za posege, ki ne potekajo na podlagi gradbenega dovoljenja, ampak na podlagi PZI kot vzdrževalna dela v javno korist. Navedeno upoštevaje, da gradbeno dovoljenje ni pogoj za izvedbo vzdrževalnih del v javno korist (prvi odstavek 5. člena GZ), pomeni, da dejansko stanje, na katerem temelji stališče sodišča o gradnji na podlagi gradbenega dovoljenja, ni bilo popolno ugotovljeno. Posledično je preuranjeno tudi sklepanje o možnosti izpodbijanja spornih pogojev v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

V zadevi ni sporno, da se predmetni kulturnovarstveni pogoji določajo zaradi gradnje, tj. hidravlične izboljšave kanalizacijskega omrežja in ureditve odprtih javnih površin. V skladu s petim odstavkom 29. člena ZVKD-1 lahko prvostopenjski upravni organ s kulturnovarstvenimi pogoji kot pogoj za pridobitev kulturnovarstvenega soglasja določi obveznost oprave predhodnih raziskav, kar je tudi predmet v obravnavanem primeru. V skladu z osmim odstavkom 30. člena GZ pa projektni in drugi pogoji niso upravni akti.

V obravnavani zadevi ni bilo podlage za izdajo kulturnovarstvenega soglasja že zato, ker postavitev panojev za oglaševanje, kakršne načrtuje tožnica, ni skladna s prostorskim aktom, veljavnem v času izdaje izpodbijane odločbe.

Tožena stranka je pravilno in zakonito izdala odločbo, s katero je zavrnila zahtevo investitorja za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za objekt, ki je že bil izgrajen, saj je pravilno ugotovila, da je poseg na že zgrajenem objektu v neskladju z varstvenim režimom območja kulturne dediščine, saj ne sledi značilnostim prostora in obstoječi grajeni strukturi, ki je v varovanem območju dediščine prepoznana kot varovana vrednota.

Odlok obravnava le območje in ne konkretne stavbe, zato izrecnih določil za vsak posamični objekt ni, temveč je potrebno narediti konkretno presojo za vsak primer posebej.

Organ je kršil pravila postopka, saj je izvajal posebni ugotovitveni postopek (145. člen ZUP - ta se izvede v vseh primerih, razen v primerih iz 144. člena tega zakona), o zadevi pa je odločil kot da vodi skrajšan ugotovitveni postopek (144. člen ZUP). Naloge prvostopnega organa, ki jih organ ima na podlagi javnega pooblastila, so predpisane v drugem odstavku 84. člena ZVKD-1, med katerimi pa ni določeno, da je prvostopni organ pristojen, da lahko stranki naloži odstranitev že obstoječih del, torej, da odredi sanacijo stanja. Pristojnost za naložitev tovrstnega ukrepa (izrek sanacije stanja) ima po 109. členu v zvezi s 115. členu ZVKD-1 inšpektor za dediščino. Z naložitvijo odstranitve že obstoječih del je prvostopni organ tako odločil o zadevi, za katero ni bil stvarno pristojen.

Toženka pravilno zaključuje, da so opis namena, projektna dokumentacija oziroma v primeru, če ne gre za poseg, za katerega je predpisano gradbeno dovoljenje, skica in opis posega, nujna formalna sestavina popolne vloge.

Varstvene usmeritve, določene v 132. členu ZVKD-1, se upoštevajo tako pri samem prostorskem načrtovanju kot pri izdajanju kulturnovarstvenih soglasij.

Drugostopenjski organ je v svoji odločbi sicer obširno pojasnjeval varstveni režim, ki izhaja iz prostorskega akta, in ob tem nakazal (tradicionalne) splošne značilnosti predmetne kulturne krajine. Ni pa, vsaj ne dovolj konkretizirano obrazložil, katere konkretne dejanske ugotovitve so ga vodile do odločitve, da je dopustna postavitev (le) enega pomožnega kmetijskega objekta, in to le s tlorisno površino do 15 m2 (ne pa tudi lope).

Določbe 28. in 29. člena ZVKD-1 kažejo, da se s kulturnovarstvenim soglasjem zgolj oceni, ali je načrtovani poseg skladen z določbami predpisov, ki urejajo varstvo kulturne dediščine, konkretizirajo omejitve lastninske pravice ter drugih upravičenj in določijo ukrepi za izvedbo tega varstva. Cilj izdaje kulturnovastvenega soglasja je torej v zaščiti kulturne dediščine. Pri izdaji takega soglasja se ne presoja kako bodo posegi na nepremičnini, ki je zaščitena kot kulturna dediščina, vplivali na sosednje nepremičnine, kar pa pomeni, da tožnik v tem postopku ne more varovati svoje lastninske pravice pred zatrjevanimi vplivi, ki naj bi jih imela načrtovana gradnja na njegovo nepremičnino, pač lahko to stori v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pri upravni enoti.

Toženka je namesto kulturnovarstvenega soglasja z izpodbijano odločbo (izrekom) zavrnila zahtevo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev, za takšno odločitev pa ni zakonske podlage, zato je nezakonita in jo je potrebno odpraviti že iz tega razloga.

V skladu z razpisno dokumentacijo so do financiranja upravičeni samo projekti prijaviteljev, ki izpolnjujejo navedene pogoje. Eden od pogojev je, da morajo biti vsa dovoljenja izdana prijavitelju projekta. Tako je neutemeljen ugovor tožeče stranke, da izdano kulturno varstveno soglasje velja tudi za dela priglašena na javnem razpisu, saj je bilo soglasje izdano drugemu investitorju.

Ugotovitev, da nameravani poseg ni v skladu z varstvenim režimom, kot ga določata PUP in Strokovne podlage, nima opore v dejanskih ugotovitvah. Tudi drugostopenjski organ je namreč z dopolnitvijo obrazložitve izpodbijane odločitve pojasnjeval le kakšen je varstveni režim območja kompleksnega varstva kulturne dediščine Bitnje, varstveni režim kulturne krajine Bitnje in pomen varovanja cerkve sv. Nikolaja in freske sv. Krištofa na njeni južni fasadi. Zakaj predvidena gradnja stanovanjskega objekta z vidika teh varstvenih režimov ni dopustna, pa nista pojasnila ne organ prve ne organ druge stopnje.

Presoja (ne)možnosti oziroma (ne)dopustnosti gradnje iz šestega odstavka 50. člena ZGO-1 je v obravnavanem primeru omejena na varstvo kulturne krajine kot nepremične dediščine, to varstvo pa se izvaja v skladu z določbami prostorskega akta, ki določajo varstveni režim tega območja, in v skladu z aktom o določitvi varstvenega območja dediščine.

Na odločitev v zadevi ne more vplivati tožnikovo sklicevanje na 33. člen PUP, po katerem je gradnja pomožnih objektov dopustna pod tam navedenimi pogoji. Navedena določba je namreč omejena z vsebino 20. člena PUP, ki za posege na območjih varstva kulturne dediščine izrecno napotuje na upoštevanje varstvenih režimov, opredeljenih v strokovnih podlagah. To pomeni, da gradnja kmečke lope v območju registrirane nepremične dediščine ni mogoča, če investitor zanjo ne pridobi kulturnovarstvenega soglasja.

V prostorskem aktu predvideni oz. dopustni posegi so na varovanih območjih omejeni s pogoji varstva kulturne dediščine - kulturne krajine. Za odločitev v zadevi zato ni bistveno, ali bi bila gradnja morebiti dopustna po določbah 59. člena OPN, na katere se sklicuje tožnik, saj ne upošteva omejitev, ki izhajajo iz kulturnovarstvenega režima.

Razlogi za izdajo zavrnilne odločbe so pomanjkljivi do te mere, da ne omogočajo zaključka o neskladnosti posega z varstvenim režimom. Iz Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Izola, na katerega se sklicuje prvostopenjski organ, ni razvidno, da gradnja, glede katere je tožnik vložil zahtevo za izdajo soglasja, ne bi bila mogoča. Iz odločbe ne izhaja utemeljitev, da se varstveni režim, torej prepoved novogradenj na obodu vasi in na terasastem pobočju, nanaša na tožnikovo parcelo in niso navedene okoliščine, na podlagi katerih bi izhajalo, da se tožnikova parcela, ki naj bi se nahajala v vplivnem območju omenjenega spomenika, res nahaja v območju, za katerega bi veljala prepoved novogradenj. Dejansko stanje v relevantnih okoliščinah je tako ostalo nepopolno ugotovljeno, zaradi pomanjkljive obrazložitve pa izpodbijane odločbe niti ni mogoče preizkusiti.