28. člen ZVKD-1

V tej zadevi je Zavod za varstvo kulturne dediščine izdal negativno mnenje, iz katerega izhaja, da je isti organ tožniku za navedeni poseg izdal kulturnovarstvene pogoje. Kateri so ti pogoji, v kulturnovarstvenem mnenju ni navedeno. Obrazložitev kulturnovarstvenega mnenja je skopa, saj kulturnovarstvenih pogojev, na katere se izrecno sklicuje, ne navaja, navaja le tiste pogoje, s katerimi obravnavani poseh ni skladen. Sodišče pa v obravnavani zadevi ne more mimo dejstva, da je tožnik že v upravnem postopku zatrjeval, da mu kulturnovarstveni pogoji nikoli niso bili izdani. Do tega ugovora se ni opredelil niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ, oba upravna organa navajata le, da je pristojni organ vezan na izdano negativno mnenje, čemur pa sodišče ne sledi, saj po določbah GZ organ na izdano mnenje ni vezan. Tako niti iz obrazložitve izpodbijanega akta niti iz drugostopenjske odločbe ne izhaja, ali so bili tožniku sploh izdani kulturnovarstveni pogoji, na katere se sklicuje za tožnika sporno kulturnovarstveno mnenje, in kakšna je vsebina teh pogojev. Po presoji sodišča so navedeni razlogi za izdajo zavrnilnega dela izpodbijanega akta pomanjkljivi do te mere, da sodišču v t

Inšpekcijski postopek in postopek za izdajo kulturnovarstvenih pogojev sta dva samostojna upravna postopka vodena na različni pravni podlagi, tožnik pa mora v vsakem od teh postopkov dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek, navesti natančno, po resnici in določno.

Toženka ni vezana na mnenja mnenjedajalcev in je bila dolžna sama presoditi, ali je nameravana gradnja v skladu s predpisi s področja varstva kulturne dediščine. Pri tej presoji ni smela spregledati nobenega od mnenj Zavoda, temveč je morala presoditi vsa v postopku pridobljena mnenja ter se do njih obrazloženo opredeliti. Ker gre v obravnavani zadevi za poseg z vplivi na okolje, za katerega je predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja v integralnem postopku po določbah GZ, pomeni, da Zavod soglasje k projektni dokumentaciji poda v obliki mnenja. Za posege, za katere je predpisana pridobitev projektnih pogojev, je te treba pridobiti tudi v integralnem postopku. Ureditev v integralnem postopku je od siceršnjega postopka izdaje gradbenega dovoljenja drugačna le v tem, da se pridobivanje mnenj ne izvede pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč se izvede v okviru integralnega postopka. Ker iz mnenja Zavoda z dne 27. 1. 2020 (pozitivno mnenje) izhaja, da je projektna dokumentacija izdelana v skladu s kulturnovarstveni pogoji, je v nasprotju s prvim odstavkom 29. člena ZVKD-1 toženkina odločitev, da sledi drugačnemu mnenju Zavoda z dne 15. 2.

Kulturnovarstveno soglasje iz 28. člena ZVKD-1 se šteje za mnenje, pridobljeno za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja, in zato ne glede na določbe drugih predpisov ni upravni akt. Do navedenega mnenja se mora v skladu s prvim odstavkom 40. člena GZ opredeliti pristojni upravni organ za gradbene zadeve v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Če meni, da to ni usklajeno, je nejasno ali nima ustrezne pravne podlage, lahko razpiše ustno obravnavo z namenom uskladitve ali spremembe mnenja. Če uskladitev ali sprememba mnenja ni dosežena, lahko odloči sam po opravljenem ugotovitvenem postopku ali s pomočjo mnenja pristojnega organa za nadzor nad mnenjedajalcem (tretji odstavek 40. člena GZ). Na navedeno ne more v ničemer vplivati dejstvo, da je bilo mnenje prvostopenjskega organa glede kulturnovarstvenega soglasja izdano v obliki odločbe – pri presoji, ali gre pri nekem aktu za upravni akt (izdan v upravni zadevi), je namreč treba upoštevati predvsem vsebino akta, po vsebini pa odločba z dne 10. 5. 2019 (ne glede na njeno obliko) ne predstavlja upravnega akta temveč zgolj mnenje. Na dopustnost tožnikove pritožbe zoper odločbo z dne 10. 5. 2019 ravno tako ne more v niče

Zavrženje tožbe temelji na stališču, da so bili izpodbijani kulturnovarstveni pogoji izdani za gradnjo, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, v ta namen pridobljeni pogoji mnenjedajalcev pa po izrecni določbi GZ niso upravni akti. Vendar iz obrazložitve sklepa ni razvidno, katere okoliščine so bile podlaga za ugotovitev sodišča, da gre za tako gradnjo. Teh okoliščin sodišče ni ugotavljalo, so pa pomembne, saj pritožnica, ki se pred izdajo izpodbijanega sklepa ni mogla izjaviti glede gradnje na podlagi gradbenega dovoljenja, v pritožbi navaja, da gre za posege, ki ne potekajo na podlagi gradbenega dovoljenja, ampak na podlagi PZI kot vzdrževalna dela v javno korist. Navedeno upoštevaje, da gradbeno dovoljenje ni pogoj za izvedbo vzdrževalnih del v javno korist (prvi odstavek 5. člena GZ), pomeni, da dejansko stanje, na katerem temelji stališče sodišča o gradnji na podlagi gradbenega dovoljenja, ni bilo popolno ugotovljeno. Posledično je preuranjeno tudi sklepanje o možnosti izpodbijanja spornih pogojev v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

V zadevi ni sporno, da se predmetni kulturnovarstveni pogoji določajo zaradi gradnje, tj. hidravlične izboljšave kanalizacijskega omrežja in ureditve odprtih javnih površin. V skladu s petim odstavkom 29. člena ZVKD-1 lahko prvostopenjski upravni organ s kulturnovarstvenimi pogoji kot pogoj za pridobitev kulturnovarstvenega soglasja določi obveznost oprave predhodnih raziskav, kar je tudi predmet v obravnavanem primeru. V skladu z osmim odstavkom 30. člena GZ pa projektni in drugi pogoji niso upravni akti.

ZVKD-1 ne določa obveznosti pridobitve kulturnovartsvenega soglasje le v primerih, ko gre za postavitev objektov v smislu ZGO-1. Prav tako ni pomemben namen, zaradi katerega je bil poseg izveden. Tožnik zato ne more uspeti z ugovori, s katerimi navaja, da gre zgolj za »tehnično oviro«, ki preprečuje psom vstop na zemljišče in prestavlja oporo grmičkom in navijalkam.

Tožena stranka je pravilno in zakonito izdala odločbo, s katero je zavrnila zahtevo investitorja za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za objekt, ki je že bil izgrajen, saj je pravilno ugotovila, da je poseg na že zgrajenem objektu v neskladju z varstvenim režimom območja kulturne dediščine, saj ne sledi značilnostim prostora in obstoječi grajeni strukturi, ki je v varovanem območju dediščine prepoznana kot varovana vrednota.

Skladno s prvim odstavkom 28. člena ZVKD-1 je potrebno pridobiti kulturnovarstveno soglasje za vsak poseg v kulturni spomenik. Kot poseg v dediščino so v 27. točki 3. člena ZVKD-1 opredeljena vsa dela, dejavnosti in ravnanja, ki kakor koli spreminjajo videz, strukturo, notranja razmerja in uporabo dediščine ali ki dediščino uničujejo, razgrajujejo ali spreminjajo njeno lokacijo, zlasti pa vse spremembe dediščine, ki se štejejo za gradnjo v skladu s predpisi o graditvi objektov, dela pri vzdrževanju in uporabi dediščine, premeščanje dediščine ali njenih delov, dejavnosti in ravnanja, ki se izvajajo v zvezi z dediščino ali neposredno z njo ter iskanje arheoloških ostalin in raziskave dediščine. Glede na široko opredelitev „posega v dediščino“ zakonska določba zajema tudi postavitev ograje na predhodno stoječe kovinske stebričke.

Odlok obravnava le območje in ne konkretne stavbe, zato izrecnih določil za vsak posamični objekt ni, temveč je potrebno narediti konkretno presojo za vsak primer posebej.

Organ je kršil pravila postopka, saj je izvajal posebni ugotovitveni postopek (145. člen ZUP - ta se izvede v vseh primerih, razen v primerih iz 144. člena tega zakona), o zadevi pa je odločil kot da vodi skrajšan ugotovitveni postopek (144. člen ZUP). Naloge prvostopnega organa, ki jih organ ima na podlagi javnega pooblastila, so predpisane v drugem odstavku 84. člena ZVKD-1, med katerimi pa ni določeno, da je prvostopni organ pristojen, da lahko stranki naloži odstranitev že obstoječih del, torej, da odredi sanacijo stanja. Pristojnost za naložitev tovrstnega ukrepa (izrek sanacije stanja) ima po 109. členu v zvezi s 115. členu ZVKD-1 inšpektor za dediščino. Z naložitvijo odstranitve že obstoječih del je prvostopni organ tako odločil o zadevi, za katero ni bil stvarno pristojen.

Varstvene usmeritve, določene v 132. členu ZVKD-1, se upoštevajo tako pri samem prostorskem načrtovanju kot pri izdajanju kulturnovarstvenih soglasij.

V primeru, ko gre za poseg v spomenik ali njegovo območje je treba tudi v primeru postavitve enostavnih objektov, za katere se ne izdaja gradbenega dovoljenja, izhajati iz 28. člena ZVKD-1, ki med drugim določa, da je za poseg v spomenik in za vplivno območje spomenika treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, če to obveznost določa akt o razglasitvi. To, da je za postavitev oglaševalno usmerjevalne table treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje ne izključuje niti Odlok o oglaševanju v Občini Sežana, saj v drugem odstavku 7. člena določa, da si mora stranka v primeru, da je za postavitev predmeta oglaševanja treba pridobiti upravno dovoljenje, ki omogoča poseg v prostor in gradnjo objektov, to pridobiti na lastne stroške. Kot tako dovoljenja je treba v primeru posega v spomenik državnega pomena šteti tudi kulturnovarstveno soglasje.

Drugostopenjski organ je v svoji odločbi sicer obširno pojasnjeval varstveni režim, ki izhaja iz prostorskega akta, in ob tem nakazal (tradicionalne) splošne značilnosti predmetne kulturne krajine. Ni pa, vsaj ne dovolj konkretizirano obrazložil, katere konkretne dejanske ugotovitve so ga vodile do odločitve, da je dopustna postavitev (le) enega pomožnega kmetijskega objekta, in to le s tlorisno površino do 15 m2 (ne pa tudi lope).

Predmet financiranja so le prijavljeni projekti in ti morajo izpolnjevati razpisne pogoje. Zato organ, ki odloča o sofinanciranju, pri presoji, ali prijavljeni projekt izpolnjuje razpisne pogoje, ne ugotavlja, ali so ti projekti izvedeni iz drugih projektov, ki imajo ustrezna soglasja. To pomeni, da tega tožniki ne morejo uveljavljati niti v upravnem sporu o zakonitosti izpodbijanega akta. Vprašanje, ali se soglasje, ki je bilo dano za projekt po eni projektni dokumentaciji, nanaša tudi na posege v kulturni spomenik, ki se bodo izvajali po drugi projektni dokumentaciji, pa ni vprašanje časovne veljavnosti soglasja.

Določbe 28. in 29. člena ZVKD-1 kažejo, da se s kulturnovarstvenim soglasjem zgolj oceni, ali je načrtovani poseg skladen z določbami predpisov, ki urejajo varstvo kulturne dediščine, konkretizirajo omejitve lastninske pravice ter drugih upravičenj in določijo ukrepi za izvedbo tega varstva. Cilj izdaje kulturnovastvenega soglasja je torej v zaščiti kulturne dediščine. Pri izdaji takega soglasja se ne presoja kako bodo posegi na nepremičnini, ki je zaščitena kot kulturna dediščina, vplivali na sosednje nepremičnine, kar pa pomeni, da tožnik v tem postopku ne more varovati svoje lastninske pravice pred zatrjevanimi vplivi, ki naj bi jih imela načrtovana gradnja na njegovo nepremičnino, pač lahko to stori v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pri upravni enoti.

V skladu z razpisno dokumentacijo so do financiranja upravičeni samo projekti prijaviteljev, ki izpolnjujejo navedene pogoje. Eden od pogojev je, da morajo biti vsa dovoljenja izdana prijavitelju projekta. Tako je neutemeljen ugovor tožeče stranke, da izdano kulturno varstveno soglasje velja tudi za dela priglašena na javnem razpisu, saj je bilo soglasje izdano drugemu investitorju.

V obravnavani zadevi v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja ne ZVKD-1, ki je podlaga za odločanje v obravnavanem primeru, ne kakšen drug predpis, tožniku kot združenju, ki opravlja naloge v javnem interesu na področju vojnih veteranov in urejanja vojnih grobišč ter na področju žrtev vojnega nasilja, ne priznava pravice udeležbe v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja drugemu investitorju. Prav tako iz vsebine predpisa (ZVKD-1) ne izhaja, da bi bila njegova udeležba v obravnavanem postopku potrebna, da z njo prepreči morebitni poseg v svoj pravno varovani položaj. Zgolj zatrjevana zaveza v statutu Zveze ..., da je dolžna skrbeti za spominska obeležja NOB, tožnikove pravno varovane koristi za sodelovanje v predmetnem postopku v smislu 43. člena ZUP ne izkazuje.

V konkretnem primeru gre za varovanje naselbinske dediščine, kar pomeni, da objekt ni fizično označen kot kulturni spomenik, ampak se v tem primeru varuje naselje in njihovi deli oziroma arhitekturna značilnost objektov. Kulturnovarstveno soglasje je treba pridobiti v vsakem primeru, tudi če za poseg ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja.

Iz določb ZVKD-1 izhaja, da se lastnik zaradi poudarjenega javnega interesa na področju ohranjanja kulturne dediščine, ki je tudi ustavno zapovedana dolžnost države in lokalne skupnosti, ne more upreti vpisu svoje nepremičnine v register, če so za to izpolnjeni pogoji, mu je treba pa v tem postopku omogočiti uveljavljanje nadzora nad upoštevanjem tako materialnih kot procesnih določb, na podlagi katerih se izvede vpis.