UPRS sodba I U 1346/2011

Tožba se zavrne.
Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Z odločbo št. 01442-1/2011/2 z dne 29. 6. 2011 je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve RS na podlagi Javnega razpisa za podelitev koncesije pod A) - za opravljanje storitve institucionalnega varstva v domovih za starejše in pod B) - za opravljanje storitve dnevnega varstva starejših, in sicer posebej za Upravne enote v Območni enoti Zavoda za zdravstveno zavarovanje Ljubljana (koncesije pod A), za Upravne enote v območni enoti Zavoda za zdravstveno zavarovanje Kranj (koncesije pod A) in za Upravne enote na območju Republike Slovenije (koncesije pod B) objavljenega dne 24. 12. 2010 v Uradnem listu RS, št. 105/10 odločilo, da se ponudniku Ž. d.o.o., podružnica Z., podeli koncesija pod B - za opravljanje storitev dnevnega varstva starejših do 10 ur na dan za določen čas za dobo 20 let in navedlo pogoje (1. točka izreka), ponudbe ostalih ponudnikov, med katerimi je tudi tožnik (U. d.d.) pa je zavrnilo (2. točka izreka).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bila v zadevi podelitve koncesije imenovana strokovna komisija, ki je dne 18. 3. 2011 pregledala vse ponudbe, prispele na podlagi navedenega Javnega razpisa, objavljenega dne 24. 12. 2010 v Uradnem listu RS, št. 105/10 (v nadaljevanju Javni razpis) in ugotovila, katere so pravilno opremljene, pravočasne in popolne. Med temi ponudbami je bila tudi tožnikova. Strokovna komisija je nato vsebinsko presojala dokazila v posamezni ponudbi in izpolnjevanje pogojev, skladno z 11. točko Javnega razpisa. Pri dveh ponudbah, od katerih je bila ena tožnikova, je komisija ugotovila, da bi se storitev, ki je predmet koncesije, v celoti opravljala kot nadstandardna storitev, kar izhaja iz ponudbe in priložene dokumentacije. S tem sta ti dve ponudbi neskladni z zadnjim odstavkom 3. točke Javnega razpisa, po kateri mora koncesionar opravljanje koncesije zagotoviti v obsegu najmanj 50 % standardne storitev. Po oceni strokovne komisije je ponudba samo za nadstandardno storitev, ki je predmet koncesije, za uporabnika manj ugodna in, zaradi posledično višje cene, kot bi bila cena za standardno storitev, tudi manj dostopna. Namestitev v takšen zavod bi bila odvisna predvsem od finančne sposobnosti posameznika, ne glede na potrebe in zdravstveno stanje. Sklicuje se na določbe Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07-UPB, 23/07 - popr. in 41/07 - popr., v nadaljevanju ZSV), ki v 4. členu določa, da se pravice do storitev in denarne socialne pomoči uveljavljajo po načelih enake dostopnosti in proste izbire oblik za vse upravičence pod pogoji, ki jih določa zakon. Dolžnost koncedenta je, da s podelitvijo koncesije na področju socialno varstvenih pravic zagotovi (v javnem razpisu) takšne pogoje, ki omogočajo enako dostopnost do socialne varstvene storitve vsem, ki te storitve potrebujejo. Izbrani ponudnik v celoti izpolnjuje pogoje iz javnega razpisa. Glede na navedeno je odločeno, kot izhaja iz izreka odločbe.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in odločbo izpodbija s tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1). Najprej navaja, da se je prijavila na razpis, s katerim so bile razpisane koncesije pod A) institucionalno varstvo v domovih za starejše in pod B) dnevno varstvo za starejše. V razpisu je pri točki 3 Opis storitve, pod B) dnevno varstvo za starejše določeno, da mora koncesionar zagotoviti opravljanje koncesije v obsegu najmanj 50 % standardne storitve. Za koncesijo pod A) ta zahteva ni navedena. Tožeča stranka se je prijavila na razpis za podelitev koncesije za institucionalno varstvo v domovih za starejše za 103 mesta in za dnevno varstvo za starejše za 10 mest. Nato navaja vsebino izpodbijane odločbe in potek postopka. Poudari, da je strokovna komisija za pregled in presojo ponudb (v nadaljevanju komisija) v Poročilu z dne 13. 6. 2011 (v nadaljevanju Poročilo) v 5. točki - Vsebinska presoja posameznih ponudb ugotovila, da tri ponudbe (od šestnajstih) - med njimi tudi ponudba tožnika, izpolnjujejo pogoje in se uvrstijo v nadaljnji postopek odločanja. V nadaljevanju pa je komisija ugotovila, da sta dve ponudbi, od tega tudi tožnikova, v nasprotju s 3. točko Javnega razpisa ter sprejela sklep, da sta obe ponudbi "neustrezni" in se z odločbo zavrneta. Pod točko 6 Poročila so določeni predlogi strokovne komisije za podelitev koncesije. Predlog strokovne komisije je, da se ponudba tožnika, kot ponudnika za podelitev koncesije za opravljanje storitev institucionalnega varstva v domovih za starejše (koncesija pod A) za lokacijo V. zavrne. Komisija pa sploh ni podala predloga glede ponudbe tožnika (ponudnika U. d.d.) za koncesijo pod B).

Meni, da je odločba v nasprotju z razpisno dokumentacijo, saj je točka 3 Javnega razpisa - Opis storitve razdeljena na dva dela, in sicer pod A) institucionalno varstvo v domovih za starejše in pod B) dnevno varstvo za starejše. V Javnem razpisu pod točko 3 za koncesijo pod A) ni nikjer določeno, da bi moral koncesionar zagotoviti opravljanje koncesije v obsegu najmanj 50 % standardne storitve, saj je ta zahteva navedena le pri koncesiji pod B). Tako iz Javnega razpisa ni razvidno, da bi se besedilo: "Koncesionar bo moral zagotoviti opravljanje koncesije v obsegu najmanj 50 % standardne storitve" nanašalo na koncesijo pod A) in pod B), temveč je to navedeno le pri koncesiji pod B). Javni razpis sta enako razumela oba ponudnika (tožnik in drugi zvrnjeni ponudnik), katerih ponudbi sta bili zavrnjeni, saj sta za koncesijo pod A) oba ponudila le nadstandardne storitve. Odločitev je zato v nasprotju z razpisno dokumentacijo, saj bi, če bi se zadnji odstavek točke 3 nanašal na koncesijo pod A) in pod B), to morala biti svoja točka Zato je ugotovitev tožene stranke, da je ponudba tožeče stranke v nasprotju z zadnjim odstavkom 3. točke Javnega razpisa nepravilna, ker se ta odstavek nanaša le na koncesijo pod B).

Meni tudi, da je bil v zadevi bistveno kršen postopek. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je strokovna komisija pripravila predlog podelitve koncesije in za ponudbo tožeče stranke pod A) in pod B) predlagala, da se zavrne. Komisija pa predloga za zavrnitev ponudbe tožnice pod B) sploh ni podala, zaradi česar je odločitev v nasprotju z listinami v spisu. V zadevi brez predloga komisije, ki je bila za to imenovana, ne bi smelo biti odločeno. Komisija je v Poročilu z dne 13. 6. 2011 ugotovila, da je ponudba tožnice v smislu Javnega razpisa popolna, in dne 6. 6. 2011 odločila, da bo pripravila predlog podelitve koncesije brez mnenja socialne zbornice. Če je ponudba popolna, potem ne more biti v nasprotju s 3. točko Javnega razpisa, kot je v nadaljevanju ugotovila Komisija. Tožena stranka je dolžna le ugotavljati, ali ponudba izpolnjuje razpisane pogoje, in ni dolžna oz. ne more ugotavljati okoliščin, ki niso določene v razpisu. Ker zahteve glede obsega standardne storitve, kot se sedaj zahteva za koncesijo pod A), v razpisni dokumentaciji ni postavila, jo sedaj ne more zahtevati.

Ne strinja se tudi z navedbo tožene stranke, da bi bila ponudba samo za nadstandardno storitev manj ugodna in manj dostopna za uporabnika. Sklicuje se na Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen socialno varstvenih storitev (Uradni list. 87/06, 127/06, 8/07, 51/08 in 5/09, v nadaljevanju Pravilnik za oblikovanje cen), in sicer na 24., 25. in 27. člen, ter meni, da povečani stroški nadstandardnega bivalnega prostora predstavljajo le stroške, ki se nanašajo na razliko v kvadraturi bivalnega prostora, kar pomeni, da se nadstandardna storitev ne nanaša na program. Navaja tudi 33. člen Pravilnika za oblikovanje cen, ki določa, koliko se cena zaradi nadstandardnega bivalnega prostora lahko sploh poveča v odstotku od najnižje cene standardne storitve. Meni, da ni zakonske omejitve niti drugega razloga, da uporabnikom ne bi omogočili nadstandardne storitve, če si takšne storitve želijo. Nadstandardna storitev ni v nasprotju s 4. členom ZSV in si to določbo tožena stranka nepravilno razlaga. Ker je Komisija ugotovila, da je ponudba tožeče stranke popolna, bi morala opraviti pregled po kriterijih in merilih, določenih v Javnem razpisu. Komisija ne more ugotavljati, ali je ponudba "ustrezna", kot je bilo v obravnavanem primeru. Dodaja še, da s podelitvijo koncesije za nadstandardne storitve koncedentu ne bo potrebno zagotavljati več sredstev, temveč bodo sredstva za nadstandard, ki pa tudi niso velika, prispevali uporabniki, ki si tak nadstandard želijo. Sodišču predlaga, da odpravi izpodbijano odločbo, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov tega spora.

Drugostopenjski organ v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi. Navaja, da je v Javnem razpisu v zadnjem odstavku 3. točke "Opis storitve" navedeno, da bo moral koncesionar zagotoviti opravljanje koncesije najmanj v obsegu 50 % standardne storitve. Ker se je tožnik kot ponudnik na Javni razpis prijavil za koncesijo pod A) za 103 mesta za nadstandardno storitev in koncesijo pod B) za 10 mest, je bilo odločeno, da je ponudba za koncesijo pod A) in koncesijo pod B) v neskladju z zadnjim odstavkom 3. točke Javnega razpisa in se ponudba zavrne. Poudarja, da je ponudba samo za nadstandardno storitev, ki je predmet koncesije (tako koncesije pod A), kot tudi koncesije pod B)) za uporabnika manj ugodna, zaradi posledično višje cene pa bi bila cena za standardno storitev zanj tudi manj dostopna. Pri namestitvi v takšen nadstandarden zavod bi bila finančna sposobnost posameznika odločilna, ne glede na njegove potrebe in njegovo zdravstveno stanje, kar pa je po njenem mnenju v nasprotju z izvajanem javne službe, katero mrežo zagotavlja država (2. člen ZSV).

Tožnik v nadaljnji vlogi vztraja pri tožbenih navedbah in svoja stališča dodatno obrazlaga.

Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave, ker pravno relevantna dejstva, ki so pomembna za odločitev v zadevi med strankama niso sporna (1. odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1).

Tožba ni utemeljena.

V obravnavnem primeru je predmet presoje odločitev tožene stranke, s katero je ta v postopku podelitve koncesije za opravljanje storitev institucionalnega varstva v domovih za starejše in za opravljanje storitve dnevnega varstva starejših, vlogo tožnika zavrnila.

V zadevi ni sporno, da je tožnik z vlogo kandidiral na podlagi Javnega razpisa za podelitev koncesije pod A) - za opravljanje storitve institucionalnega varstva v domovih za starejše (za 103 mesta) in pod B) - za opravljanje storitve dnevnega varstva starejših (za 10 mest) in je bila po izvedenem postopku vloga zavrnjena in mu koncesija ni bila podeljena. Prav tako v zadevi med strankama ni sporno, da je v Javnem razpisu v zadnjem odstavku 3. točke z naslovom "Opis storitve" navedeno, da bo moral koncesionar zagotoviti opravljanje koncesije najmanj v obsegu 50 % standardne storitve.

Sporno med strankama je, ali se zahteva iz Javnega razpisa, da bo moral koncesionar zagotoviti opravljanje koncesije najmanj v obsegu 50 % standardne storitve, nanaša na obe vrsti koncesije (pod A) in pod B)) kot zatrjuje tožena stranka, ali pa se ta zahteva nanaša zgolj na koncesijo pod B), kar zatrjuje tožnik.

Kot je razvidno iz Javnega razpisa, je v 3. točki "Opis storitve" najprej pod A) navedeno Institucionalno varstvo za starejše in nato še, kaj obsega standardna storitev (osnovno oskrbo, socialno oskrbo in zdravstveno varstvo), kar je tudi opisano. Navedeno je tudi, kako se izvaja nadstandardna storitev. Nato je v točki B) opredeljeno dnevno varstvo za starejše, kjer je tudi navedeno, da se standardi za celodnevno obliko storitve smiselno uporabljajo tudi za dnevno obliko storitev. Nato je na koncu te (3.) točke dodan odstavek, v katerem je določeno, da bo moral koncesionar zagotoviti opravljanje koncesije v obsegu najmanj 50 % standardne storitve. Glede na navedeno sistematiko točke 3 "Opis storitve" in zahtevo (da bo moral koncesionar zagotoviti opravljanje koncesije v obsegu najmanj 50 % standardne storitve), dodano povsem na koncu te točke, se tudi po presoji sodišča ta zahteva nanaša na obe vrsti koncesije (pod A) in pod B)) in je zato odločitev, da ponudba tožnika ni skladna z zadnjim odstavkom 3. točke Javnega razpisa, pravilna.

Sodišče glede tega še dodaja, da je bilo v Javnem razpisu, kot je navedla tudi tožena stranka v odgovoru na tožbo, posebej navedeno, da je mogoče dodatne informacije o Javnem razpisu dobiti po telefonu ali osebno in da so navedene tudi kontaktne osebe poimensko s telefonskimi številkami, in da bi tožnik tekom razpisa lahko pridobil vse potrebne informacije. Pri tem v zadevi tudi ni dvoma o tem, da institucionalno varstvo (tudi v domovih za starejše) spada med socialno varstvene storitve, namenjene preprečevanju socialnih stisk in težav (socialna preventiva, 10., 11. in 16. člen ZSV). Glede na določbe 42. člena ZSV spada institucionalno varstvo med dejavnosti socialnega varstva, ki so po izrecni določbi 41.a člena ZSV nepridobitne. Podrobnejše določbe o podelitvi koncesije so v ZSV vsebovane v členih od 44 do 48 in v Pravilniku o koncesijah na področju socialnega varstva (Uradni list RS, št. 72/04 in 113/08), vendar tožnik ravnanja, tožene stranke, ki bi bilo neskladno s navedenimi določbami, niti ne zatrjuje. V obravnavanem primeru je tožena stranka kot koncedent v Javnem razpisu objavila pogoje za podelitev koncesije in navedla pogoje, ki so jih ponudniki morali izpolnjevati. Tožnik, ki kot udeleženec postopka izbire koncesionarja s svojo ponudbo ni uspel, za neuspeh navaja (napačno) upoštevanje vsebine določb Javnega razpisa, kot jih je sam razumel, kar pa je drugače, kot jih je razumela tožena stranka. Sodišče ob tem dodaja, da so v postopkih podeljevanja koncesij po ustaljeni upravno-sodni praksi predmet sodne presoje materialni in procesni vidiki spora, saj mora pri izbiri koncesionarja, ker ne gre za upravno stvar manjšega pomena ali za enostavno upravno stvar, upravni organ dosledno spoštovati pravila ZUP (tako tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U 568/2004 z dne 10. 12. 2004). Po drugi strani pa je narava odločanja o izbiri koncesionarja na javnem razpisu v pretežni meri strokovno-tehnična, pri opredeljevanju glede teh vprašanjih pa je sodna presoja zadržana v tem smislu, da je pristojnemu organu puščeno določeno polje proste presoje. Sodišče tudi pritrjuje navedbi tožene stranke, da bi bila pri namestitvi v nadstandarden zavod finančna sposobnost posameznika odločilna, ne glede na njegove potrebe in njegovo zdravstveno stanje, kar pa ni skladno z izvajanem javne službe, katere mrežo zagotavlja država in s tem z določbami ZSV (2. člen ZSV).

Ker je po navedenem tožena stranka pravilno ugotovila, da ponudba tožeče stranke ni skladna z zadnjim odstavkom 3. točke Javnega razpisa, po kateri bo moral koncesionar zagotoviti opravljanje koncesije najmanj v obsegu 50 % standardne storitve, in ker gre pri tem, upoštevajoč vsebino Javnega razpisa, predvsem pa njegovo 2. točko, za kandidiranje na enovitem razpisu, je bila vloga tožnika tudi po presoji sodišča pravilno zavrnjena.

Sodišče s tem ugotavlja, da je bilo dejansko stanje ob izdaji odločbe pravilno ugotovljeno, izpodbijana odločba je pravilna in na zakonu utemeljena, kršitev zakona, na katere pazi po uradni dolžnosti pa sodišče ni našlo. Sodišče je zato tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25. člena ZUS-1.