UPRS sodba U 2224/2008

Tožba se zavrne.

Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, je z izpodbijano odločbo kot prvostopenjski upravni organ tožeči stranki naložila, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo predelnih sten, preboje nosilnih sten, vgradnjo vseh inštalacij, izvedbo sanitarnih prostorov ter keramičnih del na podstrehah štirih večstanovanjskih objektov na naslovu ... cesta št. 166, 168, 170 in 172, na zemljiščih s parc. št. 1482 in 1479/1/2/3/4/5/6/7/8/9/10/11/12/13 k.o. ... ter v roku 60 dni po vročitvi te odločbe odstraniti opisano nelegalno gradnjo in na lastne stroške vzpostaviti prejšnje stanje, kar pomeni stanje podstreh kot izhaja iz projekta, na podlagi katerega je bilo izdano gradbeno in uporabno dovoljenje. Poleg tega je prvostopenjski inšpekcijski organ za opisano nelegalno gradnjo izrekel tudi prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in nadaljnji, ZGO-1). V obrazložitvi te odločbe med drugim navaja, da je bilo v inšpekcijskem postopku ugotovljeno, da tožeča stranka opravlja opisana gradbena dela brez gradbenega dovoljenja, z namenom spremembe namembnosti podstreh v stanovanja za prodajo. Za vse navedene objekte so pridobljena gradbena in uporabna dovoljenja, po katerih ostanejo deli podstrešij neizkoriščeni. Za spremembo namembnosti iz podstrešij v stanovanja je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, ki ga tožeča stranka ni pridobila, zato gre za nelegalno gradnjo.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ izrek izpodbijane odločbe spremenilo tako, da mora tožeča stranka po njem takoj po vročitvi odločbe ustaviti rekonstrukcijo podstreh prej navedenih večstanovanjskih objektov (ki jih drugostopenjski organ opredeljuje tudi z individualnimi parcelami), ki jo brez gradbenega dovoljenja izvaja zaradi izgradnje stanovanj, v nadaljevanju izreka podrobno opisano nelegalno gradnjo pa mora v roku 60 dni po vročitvi odločbe odstraniti in na svoje stroške vzpostaviti prejšnje stanje, kar pomeni, da je treba na podstrehah prej navedenih objektov vzpostaviti stanje, kot je določeno v tam navedenih gradbenih in uporabnem dovoljenju. V ostalem je drugostopenjski upravni organ pustil izpodbijano odločbo v veljavi, kar vsebinsko pomeni, da je pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnil.

V obrazložitvi svoje odločbe med drugim podrobno povzema ugotovitve prvostopenjskega organa o tem, katera dela in na katerih objektih so bila izvedena ter njegovo ugotovitev, da iz gradbenih dovoljenj ter uporabnega dovoljenja za te objekte izhaja, da ostanejo deli njihovih podstrešij neizkoriščeni. Drugostopenjski organ se sicer strinja z ugotovitvijo prvostopenjskega, da bi bilo treba za opisana dela pridobiti gradbeno dovoljenje, vendar pa na podlagi podatkov v zadevi ugotavlja, da je prvostopenjski organ napravil napačen pravni zaključek, saj ne gre za spremembo namembnosti, temveč za rekonstrukcijo. Dela se namreč izvajajo na stanovanjskih stavbah, ki bodo obdržale svojo namembnost, vendar se bo z izgradnjo dodatnih stanovanj nedvomno povečala njihova zmogljivost. Po določbi 7.3. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 je rekonstrukcija objekta spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, zunanji izgled in namembnost objekta, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave. Za rekonstrukcijo, kot jo izvaja tožeča stranka, bi bilo potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, česar tožeča stranka ni storila. Nadalje drugostopenjski upravni organ navaja, da se po določbi 1. odstavka 146. člena ZGO-1 vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku, brez zaslišanja strank. V skladu z določbo 160. člena ZGO-1 lahko pristojni gradbeni inšpektor na nedovoljeni gradnji pod inšpekcijskim ukrepom na ustrezen način označi prepoved nadaljevanja gradnje oziroma uporabe in priključevanja na gospodarsko javno infrastrukturo ter vzpostavi ustrezne znake za pečatenje ter merilne in druge kontrolne naprave in opremo, s katerimi je mogoče ugotavljati kršitev prepovedi, izrečenih z inšpekcijsko odločbo. Legalizacijo obravnavanega objekta je mogoče doseči le z veljavnim gradbenim dovoljenjem, ki bi ga tožeča stranka morala imeti že v času gradnje, inšpekcijski ukrepi za nelegalno gradnjo pa so določeni v 152. členu ZGO-1. Drugačnih ukrepov zakon ne določa in jih zato ni mogoče odrediti, ker bi bili nezakoniti, za pravilno uporabo navedene določbe ZGO-1 pa je bistveno le, ali investitor predpisano gradbeno dovoljenje ima ali ne.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da z izvedenimi deli nista bila spremenjena velikost in zunanji izgled obravnavanega objekta, niti se ni povečal vpliv tega objekta na okolico. Tožeča stranka se sklicuje tudi na določbo 4. člena ZGO-1, ki določa, da lahko investitor z deli, ki so v zvezi s spremembo rabe, začne brez gradbenega dovoljenja, če pred začetkom del pridobi lokacijsko informacijo, iz katere izhaja, da je takšna spremenjena raba skladna z izvedbenim prostorskim aktom. Poleg tega je tožeča stranka pri Upravni enoti Ljubljana, Izpostavi Moste Polje, zahtevala za ta dela izdajo gradbenega dovoljenja, upravni organ pa je njeno vlogo zavrgel z obrazložitvijo, da za taka dela gradbeno dovoljenje ni potrebno. Upravna enota Ljubljana, Izpostava Moste Polje, je organ, pristojen za izdajo morebitnih gradbenih dovoljenj, zato je bilo o vprašanju, ali je za obravnavano gradnjo potrebno gradbeno dovoljenje, že odločeno. Tožeča stranka je za gradnjo na predmetnih parcelah pridobila lokacijsko informacijo, iz katere izhaja, da so na predmetnem območju urejanja dovoljene ureditve podstrešij v bivalne prostore v okviru obstoječih gabaritov, oziroma „da je max. višinski gabarit P+1“. Po lokacijski informaciji je torej gradnja tožeče stranke dopustna, hkrati pa je pristojni upravni organ ocenil, da za takšna dela zakon ne predvideva izdaje gradbenega dovoljenja. Ker obravnavana dela v ničemer ne spreminjajo velikost in zunanjega izgleda obravnavanega objekta, prav tako se z njimi ne povečuje vpliv tega objekta na okolico, v prostorih, kjer se opravljajo, pa se ne bo opravljala nobena dejavnost, tožeča stranka meni, da gre za dejanski stan, kot je opisan v 9. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1, kar pomeni, da gre za spremembo rabe. Za spremembo rabe investitorju po določbi 4. člena ZGO-1 ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja.

S pečatenjem prostorov, v katerih je tožeča stranka izvajala sporna dela, je bil tožeči stranki onemogočen dostop do teh prostorov, s čimer ji je bila preprečena uporaba njene lastnine, to pa pomeni, da je bilo prekršeno načelo sorazmernosti, uzakonjeno v 6. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru. Gre za hud poseg v ustavno zagotovljeno pravico do lastnine, saj tožeča stranka v svojo nepremičnino ne more dostopati, niti je ne more uporabljati, kar med drugim pomeni tudi, da ne more vzpostaviti prejšnjega stanja.

V obravnavani zadevi ne gre za nujne ali neodložljive ukrepe, ki bi jih bilo treba odrediti tožeči stranki, tega pa noben upravni organ niti ne navaja. To pomeni, da bi moral prvostopenjski upravni organ po določbah Zakona o inšpekcijskem nadzoru zapisnik vročiti tožeči stranki ter jo pozvati, da se izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Oba zapisnika o inšpekcijskem pregledu sta bila pooblaščencu tožeče stranke posredovana šele po izteku roka iz 10. odstavka 76. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), nobeden od teh zapisnikov pa ni imel pravnega pouka, tako da je tožeča stranka lahko svoje pripombe zoper zapisnik podala šele v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo. Že tedaj je navedla, da zapisnik ni popoln, saj iz njega ne izhajajo vsi pozivi, ki jih je tožeča stranka v okviru oprave procesnih dejanj naslovila na uradno osebo. Prav tako ni dovolj natančno opredeljen postopek merjenja, saj je merila izključno uradna oseba, ne pa tudi tožeča stranka. Uradna oseba tožeči stranki ni predstavila svojih ugotovitev v zvezi z meritvami, zato se tožeča stranka do teh ugotovitev sploh ni mogla opredeliti. Tudi prilog k zapisniku z dne 30. 5. 2008, ki naj bi bile sestavni del tega zapisnika, tožeča stranka ni nikdar prejela, zato se do njih ni imela možnosti izjasniti. S tem je bila kršena določba 138. člena ZUP, po kateri je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Tožeča stranka želi sodelovati v postopku, da bo lahko uveljavila in zavarovala svoje pravice in pravne koristi, saj ji doslej ta možnost ni bila dana.

Tožeča stranka nadalje meni, da v izpodbijani odločbi niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih, predvsem o tem, kako ovrednotiti izvedena dela kot spremembo rabe ali spremembo namembnosti. Gre za odločilno dejstvo, od katerega bi morala biti odvisna vsebina odločbe, vendar tožena stranka o tem ni navedla ničesar, zato odločbe ni mogoče preizkusiti. Iz prvostopenjske odločbe ni razvidno, katera dela po oceni prvostopenjskega organa presegajo spremembo rabe in pomenijo spremembo namembnosti ter zakaj so ta dela takšna, da je zanje potrebno gradbeno dovoljenje. V prvostopenjski odločbi prav tako ni navedeno, katera od spornih del je treba odstraniti, zaradi česar tožeča stranka ne more izpolniti svoje obveznosti iz izpodbijane odločbe. Poleg tega izpodbijana odločba ne v izreku ne v obrazložitvi ne vsebuje opisa ravnanja prvostopenjskega organa, ki je s pečatenjem tožeči stranki preprečil dostop do njenih lastnih prostorov. S tem je bila tožeči stranki odvzeta pravica do pravnega sredstva zoper ta ukrep, izpodbijana odločba pa v izreku ne obsega vseh ukrepov, ki so bili izvedeni zoper tožečo stranko. Obrazložitev prvostopenjske odločbe se poleg tega sklicuje na „dosedanje dogajanje“ v postopku, ni pa iz te obrazložitve razvidno, kakšno dejansko stanje je prvostopenjski organ resnično ugotovil, kakšna so njegova sklepanja in katere določbe ZGO-1 je ta organ uporabil pri svojem odločanju.

Napačno je bilo ugotovljeno tudi dejansko stanje, med drugim tudi zato, ker tožeči stranki ni bilo omogočeno, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Tožeča stranka namreč – v nasprotju z ugotovitvami tožene stranke – obravnavanih del ni izvajala brez gradbenega dovoljenja, saj je pridobila lokacijsko informacijo in vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja, ki pa je bila zavržena. Dejansko stanje je zato po mnenju tožeče stranke napačno ugotovljeno v smislu, da tožeča stranka dejansko ni izvajala del, za katera bi bilo potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. Če je pristojni organ ocenil, da za načrtovana dela dovoljenje ni potrebno, potem drug upravni organ, ki niti ni pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja, enakega dejanskega stanja ne more oceniti drugače. Nepopolnost ugotovitve dejanskega stanja se kaže v tem, da se prvostopenjski upravni organ očitno ni seznanil z dejstvom, da je pristojni organ ugotovil, da za izvedbo načrtovanih del ni treba izdati gradbenega dovoljenja.

Predmetni prostori so zapečateni z uradnim pečatom, zato bi izvršitev izpodbijane odločbe povzročila kaznivo dejanje po 306. členu KZ, ki se nanaša na odstranitev ali poškodovanje uradnega pečata ali znamenja, tako da je odločba po določbi 279. člena ZUP nična. Poleg tega je izpodbijana odločba neizvršljiva, saj iz izpodbijanih odločb ni razvidno, kaj je tožeča stranka dolžna storiti, da ne bi prišlo do izvršbe. Iz istega razloga izvršbe tudi ne bi bilo mogoče opraviti. Objekt, v katerem se nahajajo sporni prostori, je namreč takšen, kakršen je, že ves čas. Prav tako ni jasno, kakšno naj bi bilo prejšnje stanje, na katerega se nanaša 2. točka izreka, saj nista ne prvostopenjski, ne drugostopenjski organ navedla nobenega referenčnega stanja. Doslej opravljena dela spadajo med tako imenovana redna vzdrževalna oziroma investicijska vzdrževalna dela. Tožeča stranka je med drugim prepleskala stene spornih prostorov, zato bi „vzpostavitev prejšnjega stanja ... v zvezi s pleskanjem sten pomenila nemogoče oziroma popoln pravni nesmisel in nezakonito odločbo brez primere“. Iz vseh navedenih razlogov tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, poleg tega pa naj toženi stranki naloži povračilo stroškov postopka.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa vsebinsko ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Na navedbe tožeče stranke o tem, da obravnavana gradnja ni nelegalna zato, ker je pristojni organ pravnomočno odločil, da zanjo ni potrebno gradbeno dovoljenje, je tožena stranka sicer skopo, vendar določno in po presoji sodišča pravilno odgovorila z navedbo, da lahko gradnja, kot je obravnavana, pridobi legalnost izključno na podlagi gradbenega dovoljenja. Nadzor nad tem, ali so izpolnjeni pogoji za začetek gradnje oziroma drugih del po ZGO-1 ter o tem, ali se dela, za katera ni treba pridobiti dovoljenj po tem zakonu, izvajajo v skladu s prostorskimi akti in gradbenimi predpisi, pa spada po izrecnih določbah 1. in 6. alinee 145. člena tega zakona v pristojnost gradbenega inšpektorja.

Ugotovitve inšpektorja o legalnosti gradnje zato v obravnavani zadevi niso odvisne od upravne odločbe, s katero je upravni organ, pristojen za gradbene zadeve, vlogo tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja zavrgel, kar pomeni, da o njej niti ni odločal po vsebini, temveč izključno od lastnosti gradnje. Povedano drugače: predmet obravnavanega inšpekcijskega postopka ni bila vsebina izdane upravne odločbe oziroma skladnost izvedenih del s to odločbo, temveč izključno vprašanje, ali bi bilo za ta dela treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Tožeča stranka bi zato lahko glede tega vprašanja uspela le, če bi dokazala, da izvedena dela ne predstavljajo posega, za katerega je po ZGO-1 treba pridobiti gradbeno dovoljenje oziroma da so tovrstne ugotovitve tožene stranke napačne.

Tožena stranka svojo odločitev opira na ugotovitev, da gre pri obravnavanih delih za rekonstrukcijo objekta, ki jo je na podlagi določb 3. člena ZGO-1 dovoljeno izvajati le na podlagi gradbenega dovoljenja. Ta njena ugotovitev temelji na izvedenih delih, ki so v izrekih prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe natančno opredeljena, v upravnem spisu pa podrobno dokumentirana in opisana ter po presoji tožene stranke predstavljajo izgradnjo dodatnih stanovanj na podstrešjih, kar predstavlja povečanje zmogljivosti stanovanjskih objektov. Tožeča stranka tem ugotovitvam razen pavšalne navedbe, da gre le spremembo rabe oziroma za investicijska vzdrževalna dela, vsebinsko niti ne ugovarja, ugotovitve tožene stranke pa so po presoji sodišča s prej povzetimi navedbami ustrezno obrazložene ter oprte na dokaze v upravnem spisu, tako da jim sodišče brez pridržkov sledi.

Kot navaja že tožena stranka, je rekonstrukcija po določbi 7.3. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 (med drugim) izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, zunanji izgled in namembnost objekta, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave. Glede na to, da je tožena stranka, kot je bilo opisano zgoraj, ugotovila, da se z izvedenimi deli povečuje zmogljivost objekta, je glede na to določbo ZGO-1 pravilna tudi njena pravna opredelitev, da ta dela predstavljajo rekonstrukcijo objekta. Tožena stranka ob tem tudi pojasnjuje, zakaj obravnavana dela ne morejo predstavljati spremembe namembnosti, saj bi predmetni objekti tudi po izvedbi teh del namreč v celoti ostali v stanovanjskih rabi. Navedbe tožeče stranke, da se z obravnavanimi deli v ničemer ne spreminja videz in velikost objekta (s čimer želi uveljaviti, da gre za spremembo rabe po 9.1. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1), so zato za odločitev v tej zadevi nepomembne, njene navedbe, da bi bilo treba ta dela obravnavati kot spremembo namembnosti oziroma kot redna ali investicijska vzdrževalna dela, pa neutemeljene.

Glede navedb tožeče stranke o kršitvah upravnega postopka sodišče ugotavlja, da tožeča stranka v ničemer ne izkazuje, v čem naj bi zatrjevane kršitve pripeljale do nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijane odločbe, niti kaj takega ne izhaja iz te ali drugostopenjske odločbe. Kolikor tožeča stranka uveljavlja absolutno bistveno kršitev postopka, ker naj ne bi bila seznanjena z dejstvi in okoliščinami, bistvenimi za odločitev, oziroma naj ji ne bi bilo omogočeno, da se o teh dejstvih in okoliščinah izjasni, tudi sodišče – enako kot že tožena stranka – opozarja na določbo 1. odstavka 146. člena ZGO-1, po kateri se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Tukajšnje sodišče je sicer v vrsti svojih odločb zavzelo stališče, da te zakonske določbe ni mogoče razumeti absolutno, torej tako, da bi toženi stranki v vsakem primeru omogočala izdajo odločbe v skrajšanem postopku. Vendar pa tožeča stranka v obravnavani zadevi ne navaja nobene okoliščine, ki bi, če bi se lahko o njej opredelila, lahko prepeljala do drugačne odločitve. Tudi v tem pogledu se namreč obrazloženo sklicuje le na obstoj prej omenjene odločbe o zavrženju vloge za izdajo gradbenega dovoljenja ter na obstoj lokacijske informacije, o čemer se je sodišče že opredelilo, njene ostale navedbe pa so povsem pavšalne, saj ostale okoliščine oziroma kršitve le navaja, ne obrazlaga pa, kako naj bi vplivale na izid postopka.

Po določbi 160. člena ZGO-1 gradbeni inšpektor na nedovoljeni gradnji pod inšpekcijskim ukrepom lahko na ustrezen način označi (med drugim) prepoved nadaljevanja gradnje oziroma uporabe ter postavi (med drugim) ustrezne znake za pečatenje, s katerimi je mogoče ugotavljati kršitev prepovedi, izrečenih z inšpekcijsko odločbo. Pečatenje torej ne predstavlja samostojnega inšpekcijskega ukrepa, temveč je le posledica oziroma oznaka izrečenega ukrepa prepovedi nadaljnje gradnje in uporabe objekta. V pravico tožeče stranke do uporabe njene zasebne lastnine torej ni bilo poseženo s pečatenjem, temveč z inšpekcijskim ukrepom, ki je bil izrečen na podlagi zakona (3. točka izreka), njegov izrek pa je v izpodbijani odločbi tudi ustrezno obrazložen, tako da je tožeči stranki omogočeno, da zoper ta ukrep vloži pravno sredstvo. Kot je pravilno navedla že tožena stranka, izrek tega ukrepa v zvezi z nedovoljeno gradnjo v ZGO-1 ni predpisan izbirno, temveč ga inšpektor mora izreči, saj bi bila sicer njegova odločba nezakonita. Navedbe tožeče stranke o nezakonitosti pečatenja prostorov, v katerih so bila opravljena obravnavana dela, in o tem, da je bilo s tem kršeno načelo sorazmernosti v inšpekcijskih postopkih, so iz navedenih razlogov neutemeljene.

Prav tako so neutemeljene navedbe tožeče stranke, da bi z izvršitvijo izrečenega ukrepa zaradi odstranitve pečata prišlo do kaznivega dejanja. Po veljavni zakonodaji namreč ni ovire, da ne bi tožeča stranka od gradbenega inšpektorja zahtevala odstranitve pečata zaradi izvršitve naloženega ukrepa, nobene ovire v tem smislu pa ne navaja niti tožeča stranka. Po drugi strani so dela, na katera se nanaša izrečeni ukrep, natančno opredeljena že v izreku drugostopenjske odločbe, ta opredelitev pa je še natančneje opisana v obrazložitvi tako prvostopenjske kot tudi drugostopenjske upravne odločbe. S tem, ko se upravni organ glede vrnitve v prejšnje stanje sklicuje na izdana gradbena in uporabno dovoljenje za predmetne objekte, je povsem jasno in nedvoumno opredeljeno tudi izhodiščno stanje, v katerega mora tožeča stranka te objekte vrniti. V to stanje seveda niso zajeta vzdrževalna dela, kot na primer oplesk sten, na katera se sklicuje tožeča stranka. Izrečeni ukrep torej ni ne pravno ne dejansko neizvršljiv, niti njegova izvršitev ne pomeni kaznivega dejanja, zato so tudi navedbe tožeče stranke v smeri njegove ničnosti neutemeljene.

Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.