UPRS sodba in sklep I U 775/2010

1.Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-132/2010/2 (1232-12) z dne 8. 6. 2010 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2.Tožnika se oprosti plačila sodnih taks.

OBRAZLOŽITEV:

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožniku začasno omejila gibanje na prostore Centra za tujce do prenehanja razlogov, vendar najdalj za tri mesece, z možnostjo podaljšanja še za en mesec, in sicer od dne 7. 6. 2010 do dne 7. 9. 2010. Pri odločitvi se sklicuje na določilo 3. odstavka 51. člena in 1. odstavka 59. člena v povezavi s 3. alineo 3. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ, Uradni list RS, št. 111/07). V obrazložitvi ugotavlja, da je tožnik dne 7. 6. 2010 vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. Po vložitvi prošnje je bil tožniku ustno na zapisnik naznanjen ukrep omejitve gibanja zaradi ugotavljanja istovetnosti prosilca ter zaradi pridobljenega rezultata o obstoju prstnih odtisov v bazi EURODAC. Tožnik ob podaji prošnje vse do izdaje izpodbijanega sklepa ni predložil nobenega osebnega dokumenta s sliko, s katerim bi upoštevaje določila Zakona o tujcih (ZTuj-1, Uradni list RS, št. 64/09 – uradno prečiščeno besedilo) izkazoval svojo istovetnost ter je izrecno navedel, da osebnih dokumentov ne poseduje, čeprav je sicer potni list v Nigeriji imel, a ga ni vzel s seboj in tudi ne ve kje se sedaj nahaja, imel pa je člansko izkaznico gibanja Massob, ki so mu jo odvzeli avstrijski organi in mu je kasneje niso vrnili. Na podlagi podatkov iz baze EURODAC z dne 7. 6. 2010 tožena stranka ugotavlja, da so bili prstni odtisi tožnika v navedeno bazo že dvakrat posredovani s strani Republike Avstrije, in sicer dne 2. 9. 2009 in 29. 1. 2010 ter da je tožnik v Republiki Avstriji že dvakrat zaprosil za mednarodno zaščito. Glede na to, da tožnik ni predložil nobene listine, na podlagi katere bi bilo v skladu s 75. členom ZTuj-1 njegovo istovetnost mogoče ugotoviti upoštevaje 2. odstavek 43. člena ZMZ, je po mnenju tožene stranke izpolnjen zakonski pogoj za omejitev gibanja zaradi ugotavljanja njegove istovetnosti, pri čemer se tožena stranka sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS št. U 1308/2008 z dne 11. 6. 2008, potrjeno s sodbo Vrhovnega sodišča RS št. I Up 352/2008 z dne 16. 7. 2008. Upoštevaje pridobljene podatke iz baze EURODAC, iz katerih izhaja, da je tožnik v Republiki Avstriji že dvakrat zaprosil za mednarodno zaščito, kar kaže, da ni mogoče z zadostno mero gotovosti ugotoviti, ali je za obravnavanje njegove prošnje odgovorna Republika Slovenija ali je to Republika Avstrija, se je tožena stranka odločila, da tožniku omeji gibanje na podlagi 3. alineje 1. odstavka 59. člena ZMZ. Tožena stranka ocenjuje, da je ukrep omejitve gibanja iz tega razloga nujen, da se tožniku prepreči še nadaljnje nelegalno prehajanje mej držav, v tem času pa se ugotovi, katera država je za obravnavanje njegove prošnje pristojna, zato zaključuje, da so v konkretnem primeru podani zadostni razlogi za omejitev gibanja tožniku na podlagi 1. alinee 1. odstavka 51. člena in na podlagi 3. alinee 1. odstavka 59. člena ZMZ. Glede na določilo 2. odstavka 51. člena ZMZ, po katerem se gibanje lahko omeji na območje azilnega doma oziroma njegove izpostave (1. alinea) ali na za to namenjen objekt azilnega doma ali drug ustrezen objekt ministrstva (2. alinea), je tožena stranka odločila, da tožniku gibanje omeji na prostore Centra za tujce, ker bo le s takšno omejitvi resnično mogoče zagotoviti, da bo ostal na območju Republike Slovenije, dokler se ne bo ugotovilo, katera država je pristojna za reševanje njegove prošnje, saj je iz dokumentacije upravne zadeve očitno, da je tožnik v zadnjih letih pogosto nelegalno prestopal meje več držav, zaradi česar tožena stranka utemeljeno dvomi, da bo od odsotnosti omejitve gibanja na območje Centra za tujce ostal v Republiki Sloveniji toliko časa, da se bo ugotovilo, katera država je odgovorna za reševanje njegove prošnje.

Tožnik v tožbi navaja, da sklep tožene stranke izpodbija zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, napačno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitve določb postopka. V zvezi z razlogom za omejitev gibanja tožniku na podlagi 1. alinee 1. odstavka 51. člena ZMZ tožnik meni, da je izpodbijani sklep nezakonit, ker tožena stranka ni z ničemer utemeljila suma v istovetnost (identiteto) tožnika glede na podatke, ki jih je tožnik dal toženi stranki v upravnem postopku, saj tožena stranka ni utemeljila, zakaj ne verjame tožniku, da je oseba, za katero se je tožnik predstavil. Sklicevanje tožene stranke na določilo 75. člena ZTuj-1 ter zaključka, da je istovetnost prosilca za mednarodno zaščito nesporno ugotovljena le, če le-ta predloži enega od navedenih listin, določenih v tem členu, pa Upravno sodišče ni sprejelo že v številnih predhodnih sodbah, med drugim v sodbi št. U 1191/2008 z dne 26. 5. 2008, v kateri izrecno navaja: „Smiselna uporaba določila 1. odstavka 75. člena ZTuj-1 pomeni, da mora tožena stranka pri uporabi 1. alinee 1. odstavka 51. člena ZMZ upoštevati, ali je prosilec imel kakšno možnost, da bi prišel v Slovenijo z dokumentom, ki ga je mogoče kot primerljivega umestiti v določbo 1. odstavka 75. člena ZTuj-1, in ali prosilec za azil, ki nima takšnega dokumenta, vzbuja zadosten dvom v verodostojnost zatrjevane identitete. Če tožena stranka tak dvom v istovetnost prosilca za azil utemelji, potem lahko uporabi določbo, ki pravi, da je potrebno začasno omejiti gibanje zaradi ugotavljanja istovetnosti prosilca za azil.“ V konkretnem primeru pa tožena stranka stranka z ničemer ne utemelji dvoma v tožnikovo istovetnost, tožnik pa izrecno poudarja, da nikoli ni spreminjal svoje identitete in je tako na Hrvaškem, kot tudi v Avstriji, v postopku za mednarodno zaščito navajal isto identiteto, kar dokazuje tudi dokumentacija iz omenjenih držav. Poleg tega pa pravna interpretacija, po kateri se identiteta prosilcev za azil ugotovi le s predložitvijo treh dokumentov po 75. členu ZTuj-1 tudi ni skladna z naravo azilnega postopka, ker begunec, ki je resnično preganjan v izvorni državi, navadno ne more priti iz države z veljavnimi dokumenti in na zakonit način, saj se po mednarodni praksi in usmeritvah Visokega komisariata Združenih narodov za begunce (v nadaljevanju UNHCR) posedovanje potnega lista lahko šteje za element, ki govori proti temu, da je prosilec za azil resnično preganjan v izvorni državi. To pomeni, da bi bili glede omejitve gibanja ali osebne svobode prosilci za azil, ki so resnično preganjani v izvorni državi, že po zakonu negativno diskriminirani glede na tiste, ki pridejo v državo iz drugih razlogov, kar bi bilo nesprejemljivo z vidika 1. odstavka 14. člena Ustave v zvezi s Konvencijo o statusu beguncev oziroma s pravico zaprositi za mednarodno zaščito po ZMZ. V azilnem postopku tudi ni potrebno, da je istovetnost prosilca za azil nesporno ugotovljena do te mere, kot stopnjo verjetnosti izkazujejo omenjeni trije dokumenti, saj je bistvo azilnega postopka zaradi njegove narave v tem, da je vprašanje istovetnosti prosilca za azil eno izmed elementov v celoviti presoji verodostojnosti tožnika in s tem dokazne ocene o tem, ali je tožnik dokazal utemeljen strah pred preganjanjem v izvorni državi. Zato tožnik meni, da tožena stranka ni imela podlage za omejitev gibanja tožniku v 1. alinei 1. odstavka 51. člena ZMZ, kar bi za omejitev gibanja na tej podlagi morala utemeljiti dvom v izjavo tožnika o njegovi identiteti. Kar se tiče izrečene omejitve gibanja na podlagi 3. alinee 1. odstavka 59. člena ZMZ, na katero tožena stranka prav tako opira tožniku izrečeni ukrep omejitve gibanja, pa tožnik poudarja, da je zgolj na podlagi obstoja prstnih odtisov v bazi EURODAC nepravilna, kar avtomatična omejitev gibanja, saj ZMZ določa, da tožena stranka zgolj lahko omeji gibanje na tej podlagi, kar pomeni, da je odločitev o tem diskrecijska in mora biti ustrezno utemeljena, saj avtomatična omejitev gibanja prosilcev za mednarodno zaščito v Dublinski uredbi namreč ni predvidena. Tožena stranka je sicer utemeljila uporabo najstrožjega ukrepa omejitve gibanja s tem, da je tožnik ilegalno prestopil mejo več državo in da mu je gibanje potrebno omejiti za nadaljnjo preprečitev takšnih ilegalnih prehodov, dokler se ne ugotovi, katera država je odgovorna za obravnavanje njegove prošnje, vendar tožnik poudarja, da je imel pri prestopanju državnih meja en sam namen, in sicer pridobiti zaščito v Evropski uniji in če se upošteva ta namen, je pot tožeče stranke upravičena in razumljiva, saj je Hrvaško tožnik zapustil zaradi negativne odločitve, Italijo zaradi neobravnavanja njegove prošnje, po prisilni vrnitvi tožnika iz Avstrije na Hrvaško pa je bil zopet prisiljen zapustiti Hrvaško, saj mu tam niso odobrili zaščite, temveč mu odredili, da mora zapustiti državo v treh dneh. Tožnik tudi ni prikril svoje poti, zato sum, da bo zopet pobegnil ni utemeljen, saj si tožnik želi le, da bi njegovo prošnjo za mednarodno zaščito končno obravnavali v celoti v eni izmed držav Evropske unije. Vsi prehodi med državami članicami EU pa so bili storjeni izključno iz razloga, ker tožniku v nobeni izmed držav članic EU ni bila dana možnost meritorne obravnave njegove prošnje za azil. Omejitev gibanja zgolj zaradi tega, ker je bil tožnik primoran brez lastne krivde iskati zaščito v več državah članicah je po mnenju tožnika neupravičena. Sodišču iz navedenih razlogov predlaga, da izpodbijani sklep tožene stranke odpravi. Hkrati predlaga, da ga sodišče oprosti plačila sodnih taks, ker bi bila z njihovim plačilom občutno zmanjšana sredstva, s katerimi razpolaga.

Tožena stranka je po pozivu sodišča v skladu z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06) predložila predmetne upravne spise, posebnega odgovora na tožbo pa ni podala. Naknadno je po prejemu vabila na glavno obravnavo dne 17. 6. 2010 sodišču predložila zapisnik o ustni naznanitvi razveljavitve ukrepa omejitve gibanja tožniku št. 2142-132/2010/7 (1231-06) z dne 16. 6. 2010, ki ga je lastnoročno podpisal tudi tožnik dne 16. 6. 2010 ob 17.30 uri.

K točki 1:

Tožba je utemeljena.

Sodišče je opravilo glavno obravnavo in v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis, ki ga je predložila tožena stranka na podlagi 3. odstavka 38. člena ZUS-1, v dokaznem postopku pa je sodišče v skladu s 4. odstavkom 51. člena ZMZ zaslišalo tudi tožnika, ki je potrdil, da mu je tožena stranka dne 16. 6. 2010 ustno naznanila razveljavitev ukrepa omejitve gibanja in ga nastanila v Azilnem domu, kot je navedeno v predloženem zapisniku (priloga B1), ki ga je tožnik tudi sam lastnoročno podpisal. Sodišče pa, ker se med listinami predloženega upravnega spisa ne nahaja pisni odpravek dokončnega upravnega akta o ustno izrečeni razveljavitvi uvodoma navedenega izpodbijanega sklepa tožene stranke, niti iz podatkov v listinah predloženega upravnega spisa ne izhaja, da bi bil takšen dokončen upravni akt vročen (v slovenskem jeziku) tožnikovima pooblaščenkama, ki ga na podlagi pooblastil z dne 7. 6. 2010 zastopata v upravnem postopku (A.A. in B.B., Pravno-informacijski center nevladnih organizacij – PIC) o tožnikovi tožbi ni odločilo v smislu določil 1. do 8. alinee 1. odstavka 36. člena ZUS-1, pač pa meritorno.

V obravnavanem primeru je tožena stranka odločila ne le na podlagi 3. alinee 1. odstavka 59. člena ZMZ, temveč tudi na podlagi 1. alinee 1. odstavka 51. člena ZMZ, ki določa, da se prosilcu lahko začasno omeji gibanje, če je to potrebno zaradi ugotavljanja istovetnosti prosilca. Smiselna uporaba ZTuj-1 v postopkih odločanja po ZMZ v smislu 2. odstavka 43. člena ZMZ pa po mnenju sodišča ne pomeni, da bi v vsakem primeru veljalo – ne glede na specifične okoliščine konkretnega primera, da mora prosilec izkazati istovetnost z dokumenti iz 1. odstavka 75. člena ZTuj-1, sicer so izpolnjeni pogoji za omejitev osebne svobode, saj takšne smiselne uporabe določb ZTuj-1 ne zahteva narava azilnih postopkov, saj je lahko okoliščina, da je oseba pobegnila iz izvorne države na nezakonit način in brez uradnih dokumentov, posledica resničnega preganjanja, po drugi strani pa je lahko okoliščina, da je oseba zapustila izvorno državo na zakonit način in z uradnimi dokumenti element, ki ne govori v prid verodostojnosti prosilca za azil. Zato se sodišče strinja s tožnikom, da bi razlaga določbe 2. odstavka 43. člena ZMZ, ki bi izhajala iz tega, da mora prosilec vedno izkazovati istovetnost z dokumenti iz 1. odstavka 75. člena ZTuj-1, sicer so izpolnjeni pogoji za omejitev osebne svobode, brez objektivne in upravičene podlage diskriminirala verodostojne begunce v razmerju do tistih oseb, ki prosijo za mednarodno zaščito iz razlogov, ki nimajo podlage v določilih Ženevske konvencije oziroma ZMZ. Tudi Vrhovno sodišče RS je v zadevi I Up 46/2010 z dne 25. 2. 2010 sprejelo tak standard glede omejevanja svobode gibanja zaradi ugotavljanja istovetnosti. Vrhovno sodišče namreč v tej sodbi pravi, da „za omejitev gibanja zaradi ugotavljanja prosilčeve istovetnosti ne zadostuje zgolj ugotovitev, da je prosilec v Republiko Slovenijo prišel brez dokumentov, s katerimi bi lahko izkazal istovetnost po Zakonu o tujcih – ZTuj-1 (75. člen). Ukrep na tej zakonski podlagi lahko tožena stranka odredi prosilcu le, če obstaja dvom v verodostojnost izkazovane identitete, ki ga mora tožena stranka obrazložiti. Pri tem je pravno pomembno vprašanje, ali je prosilec imel osebni dokument oziroma ali mu je bil v izvorni državi takšen dokument (s katerim bi lahko izkazal svojo identiteto v smislu predhodno navedene določbe ZTuj-1) dejansko izdan. Pomemben kriterij za ugotavljanje prosilčeve identitete /.../ pa je tudi prosilčeva splošna verodostojnost in njegova utemeljitev, zakaj nima oziroma ni mogel predložiti osebnega dokumenta.“ V obravnavani zadevi tožena stranka dvoma v zatrjevano istovetnost tožnika ni utemeljila z ničemer drugim kot z dejstvom, da ni predložil dokumenta iz 75. člena ZTuj-1, tožnik pa je sam povedal, kakšen dokument je imel; z verodostojnostjo tožnika o tem, zakaj nima s seboj dokumenta v smislu 75. člena ZTuj-1, se tožena stranka sploh ni ukvarjala. Tudi na zaslišanju je tožnik pojasnil, da se predstavlja pod pravim imenom in priimkom. Navedeno pomeni, da z vidika 1. alinee 1. odstavka 51. člena ZMZ izpodbijani sklep ni zakonit. V tem delu sklepa gre za nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, kršitev pravil glede obveznih sestavin obrazložitve upravnega akta (2., 3. in 5. točka 214. člena ZUP) in napačno uporabo materialnega prava.

Izpodbijani akt pa je nezakonit tudi kar zadeva uporabo prostega preudarka glede odločitve, da se prosilcu omeji osebna svoboda v Centru za tujce in ne v Azilnem domu. V zadevi I Up 46/2010 z dne 25. 2. 2010 je Vrhovno sodišče RS je v primerljivi zadevi, kot je obravnavani primer, pritrdilo ugotovitvi sodišča prve stopnje, da tožena stranka ni obrazložila prostega preudarka glede določitve kraja izvajanja omejitve gibanja, ko je odločalo v zadevi I Up 46/2010, v kateri je tožena stranka na enak način kot v obravnavanem primeru odločitev utemeljila z navedbo, da bo le tako „mogoče preprečiti zlorabo, kakor tudi zagotoviti, da bo prosilec lahko predan drugi državi članici, če se bo ugotovilo, da je ta odgovorna za reševanje njegove prošnje“. Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 46/2010 štelo, da s tem tožena stranka „ni utemeljila, zakaj je odredila, da se ukrep omejitve gibanja izvaja v Centru za tujce in ne Azilnem domu, kjer se nahaja tožnikova družina. Tako z nastanitvijo v Azilnem domu kot v Centru za tujce je mogoče preprečiti nadaljnje ilegalno prehajanje državnih mej, obe obliki nastanitve pa zagotavljata realizacijo predaje prosilcev državi, ki je odgovorna za obravnavanje njihove prošnje za mednarodno zaščito. Iz obrazložitve sklepa tožene stranke tudi ni razvidno, katere zlorabe je preprečila z določitvijo Centra za tujce kot kraja izvajanja ukrepa omejitve gibanja. V skladu s podeljeno diskrecijsko pravico mora tožena stranka utemeljiti, zakaj se je odločila da se ukrep izvaja v Centru za tujce in ne v Azilnem domu, pri tem pa mora glede na okoliščine primera upoštevati vse tožnikove navezne okoliščine, v obravnavanem primeru tudi do članov njegove družine. Diskrecijska pravica je toženi stranki podeljena tudi zato, da s čim blažjim, za prosilca pa čim ugodnejšim načinom izvajanja ukrepa omejitve gibanja, doseže namen, zaradi katerega je omejitev gibanja odrejena.“. Ta primer je sicer drugačen od predmetnega upravnega spora, kajti v zadevi I Up 46/2010 je bil tožnik premeščen iz Azilnega doma, kjer je bila nastanjena njegova družina, v Center za tujce, četudi se Vrhovno sodišče izrecno ni sklicevalo na pravico do zasebnosti ali varstva družinskega življenja, v obravnavanem primeru pa je tožnik sam v Sloveniji in brez družine, ki bi bila nastanjena v Azilnem domu. Vendar pa je tožena stranka tudi v izpodbijanem aktu navedla, da se je odločila za omejitev gibanja v Centru za tujce, „saj ocenjuje, da je ukrep omejitve gibanja iz tega razloga nujen, da se prosilcu prepreči še nadalje nelegalno prehajanje mej držav, v tem času pa se ugotovi, katera država je za obravnavo njegove prošnje pristojna.“ Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 46/2010 ugotovilo, da je „tako z nastanitvijo v Azilnem domu ali v Centru za tujce mogoče preprečiti nadaljnje ilegalno prehajanje državnih mej, obe obliki nastanitve pa zagotavljata realizacijo predaje prosilcev državi, ki je odgovorna za obravnavanje njihove prošnje za mednarodno zaščito.“ Iz tega sledi, da je obrazložitev prostega preudarka za izvajanje izrečenega ukrepa v Centru za tujce namesto v Azilnem domu v izpodbijanem sklepu z vidika 3. odstavka 40. člena ZUS-1 nezadostna in zato tudi nezakonita (2. odstavek 51. člena ZMZ, 6. člen ZUP ter 2., 3. in 5. točka 214. člena ZUP), ker tožena stranka ni navedla, zakaj je cilj predmetnega ukrepa možno uresničiti le v Centru za tujce, ne pa tudi v Azilnem domu (3. odstavek 40. člena ZUS-1). Glede na sodno prakso Vrhovnega sodišča zato vprašanje, ali tožena stranka omejuje osebno svobodo v Azilnem domu ali v Centru za tujce ni stvar avtonomne odločitve tožene stranke, ki ne bi bila vezana na načelo sorazmernosti v zvezi z 19. členom Ustave, 6.členom Listine oziroma 5(1)(f) členom EKČP ter 51. členom ZMZ, ampak je lahko predmet sodnega preizkusa.

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo (2., 3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

K točki 2:

Sodišče je ob smiselni uporabi določila 1. odstavka 11. člena Zakona o sodnih taksah (ZST, Uradni list RS, št. 37/2008) glede na to, da iz podatkov v spisu izhaja, da bi tožniku plačilo taks občutno zmanjšalo sredstva, s katerimi se preživlja, tožnika oprostilo plačila sodnih taks.