UPRS Sodba I U 1752/2022-12

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti 12203-194/2019/11 z dne 15. 11. 2022 odpravi in zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka mora ob izdaji novega upravnega akta upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo uporabe materialnega prava in ki izhajajo iz obrazložitve te sodbe.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačil zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je toženka zavrnila predlog za napredovanje tožnice v naziv samostojne svetovalke. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je tožnica univerzitetna diplomirana pravnica, zaposlena na Skupnosti centrov za socialno delo (v nadaljevanju SCSD) v roku do 31. 10. 2019, vložila predlog za napredovanje v naziv samostojna svetovalka pri Komisiji za podelitev nazivov strokovnim delavcem in strokovnim sodelavcem na področju socialnega varstva (v nadaljevanju: Komisija). Tožbi tožnice zoper odločbo 12203-194/2019/2 z dne 24. 4. 2020 je Upravno sodišče RS s sodbo I U 604/2020-13 z dne 30. 11. 2021 (v nadaljevanju tudi sodba UPRS) ugodilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Izpodbijana odločitev temelji na 69. členu in 70. členu Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV). Ob uporabi pravne analogije je po razlagi toženke mogoče sklepati, da so tudi strokovni delavci iz 69. člena ZSV tisti delavci, ki opravljajo posamezne socialno varstvene storitve, kot to določa 70. člen ZSV za strokovne sodelavce. Na podlagi navedenega je potrebno v tem smislu uporabiti tudi določbo prvega odstavka 69. člena ZSV. Takšni razlagi sledi Pravilnik, ki določa pogoje in postopek za napredovanje strokovnih delavcev ter strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (v nadaljevanju Pravilnik). Skladno z 9. členom Pravilnika je potrebno pri napredovanju upoštevati, da pogoj delovne dobe na področju socialnega varstva izpolnjuje tudi strokovni delavec ali strokovni sodelavec, ki opravlja storitve, ki se vsebinsko nanašajo na področje socialnega varstva. Komisija se je glede opredelitev storitev socialnega varstva oprla na strokovno mnenje izr. prof. dr. A. A., katerega vsebino navaja. V nadaljevanju toženka citira tožničine naloge po pogodbi o zaposlitvi 100-572/2016 z dne 27. 12. 2016 ter dejavnosti SCSD, ki izhajajo iz 4. člena Pogodbe o ustanovitvi SCSD z dne 23. 12. 2019. Iz pristojnosti SCSD, ki so določene v ZSV, v Pogodbi o ustanovitvi SCSD ter v Statutu SCSD izhaja, da SCSD ne izvaja socialno varstvenih storitev, temveč so njene pristojnosti in namen povsem druge. Gre za poslovno in interesno združenje, ki zastopa interese CSD in jim nudi pomoč in podporo, sodeluje pri oblikovanju politik in sistema v delu, ki se nanaša na delo CSD, organizira izobraževanje. Iz vsebine nalog SCSD izhaja, da so podobni drugim interesnim združenjem in ministrstvom, ne pa izvajalcem na področju socialnega varstva, ker zaposleni na SCSD dejansko ne opravljajo socialnovarstvenih storitev in drugih nalog neposredno z uporabniki oziroma upravičenci, kot to določa ZSV, saj je njihov namen povsem drug in tako ne morejo napredovati na podlagi Pravilnika. Tožnica ne more napredovati v naziv samostojna svetovalka, ker dejansko ne opravlja socialno varstvenih storitev in drugih nalog neposredno z uporabniki oz. upravičenci, saj je namen tožničinega delovnega mesta na SCSD drugačen. Glede tožničinega izpolnjevanja pogojev za napredovanje se Komisija ne opredeljuje, ker na odločitev ne morejo vplivati, saj tožnica ne zadosti osnovnemu pogoju in sicer, da gre za strokovnega delavca ali strokovnega sodelavca, ki dejansko opravlja socialno varstvene storitve. Minister za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je na podlagi predloga Komisije odločil kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

2Tožnica v tožbi ugovarja napačno ugotovljeno dejansko stanje, napačno uporabo materialnega prava in kršitev določb postopka. Tožnica je kot strokovna delavka zaposlena na SCSD na področju socialnega varstva in je strokovna delavka v skladu z določbami 69. člena ZSV ter izpolnjuje vse pogoje za napredovanje v naziv samostojna svetovalka. Iz sodbe UPRS izhaja, da se sodišče ne strinja z toženkino razlago materialnega prava, da gre za napredovanje strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva po Pravilniku in ZSV za napredovanje oseb, ki dejansko (neposredno) delajo z uporabniki in upravičenci, saj to ne izhaja iz citiranih določb ZSV in Pravilnika. Navaja vsebino drugega in tretjega odstavka 69. člena ZSV, ki jasno opredeljuje kdo so strokovni delavci in sicer so to delavci s predpisano izobrazbo, izkušnjami na področju socialnega varstva ter opravljenim strokovnim izpitom. Nikjer ni določila, da so strokovni delavci le tisti, ki opravljajo te storitve. V skladu s 74. členom ZSV lahko strokovni delavci in strokovni sodelavci z višješolsko strokovno izobrazbo, napredujejo v naziv mentor in svetovalec, strokovni delavci in strokovni sodelavci z visokošolsko izobrazbo pa v naziv samostojni svetovalec in višji svetovalec. Določba 1. člena Pravilnika določa pogoje in postopek za napredovanje strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive. Po 2. členu Pravilnika strokovni delavci in strokovni sodelavci z višješolsko strokovno izobrazbo lahko napredujejo v naziv mentor in v naziv svetovalec, strokovni delavci in strokovni sodelavci z visokošolsko izobrazbo pa v naziv samostojni svetovalec in v naziv višji svetovalec. V 4. členu Pravilnika so navedeni pogoj za napredovanje v naziv samostojni svetovalec: opravljen strokovni izpit, najmanj štiri leta delovne dobe na področju socialnega varstva kot strokovni delavec ali strokovni sodelavec z visokošolsko izobrazbo, uspešnost pri delu, doseženih najmanj 20 točk s programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli. Po določbi 74. člena ZSV in po določbah Pravilnika napredujejo v naziv tako delavci, ki opravljajo dejavnost socialnega varstva v mreži javne službe, kot tisti, ki opravljajo dejavnost socialnega varstva izven mreže javne službe. Glede izpolnjevanja pogoja iz 4. člena Pravilnika tožnica navaja, da je 16. 4. 2015 opravila strokovni izpit, predpisan za strokovne delavce na področju socialnega varstva. Tožnica je univerzitetna diplomirana pravnica, torej ima končano visoko šolo pravne smeri, ima opravljeno enoletno pripravništvo na področju socialnega varstva in opravljen strokovni izpit po ZSV. Na podlagi pogodbe o zaposlitvi z dne 29. 5. 2015, 28. 12. 2015 in 5. 10. 2016 je bila tožnica od 1. 5. 2015 do 31. 12. 2016 zaposlena na CSD B. na delovnem mestu strokovni delavec za področje (eno ali več), na podlagi pogodbe o zaposlitvi z dne 27. 12. 2016 je bila od 1. 1. 2017 do 30. 10. 2019 zaposlena na SCSD na delovnem mestu strokovni delavec, na podlagi pogodbe o zaposlitvi z dne 30. 10. 2019 je tožnica od 1. 11. 2019 dalje zaposlena na SCSD na delovnem mestu strokovni delavec specialist I. Tako CSD B., kot tudi SCSD, delujeta na področju socialnega varstva. Tožnica ima več kot 4 leta delovne dobe na področju socialnega varstva. Skladno z 10. členom Pravilnika je delovno uspešen tisti, ki redno napreduje v plačilne razrede na podlagi pravilnika o napredovanju delavcev zaposlenih na področju socialnega varstva. Tožnica je od 1. 6. 2015 do 31. 3. 2019 dosegla 15 točk in izpolnila pogoje za napredovanje, kar je razvidno iz obvestila 100-2342/2019 z dne 29. 3. 2019 in Aneksa št. 2 k pogodbi o zaposlitvi 100-572/2016 z dne 27. 12. 2016. Tožnica izpolnjuje tudi pogoj delovne uspešnosti. Tožnica je vlogi za napredovanje v naziv predložila tudi vsa potrebna dokazila, da je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in z dodatnimi strokovnimi deli dosegla več kot 20 točk.

3Tožnica meni, da je toženka materialno pravo napačno uporabila. Storitve socialnega varstva so povsem jasno opredeljene v 11. členu ZSV. Namen dela izr. prof. dr. A. A., na katerega se sklicuje toženka, ni bil celovito obravnavati zadevno pravno problematiko in ne more predstavljati materialno-pravne podlage za odločanje v konkretnem primeru. Obrazložitev odločbe, ki se naslanja na tako delo, je pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti. Pravna podlaga za odločitev je lahko le zakonska določba. ZSV in Pravilnik pa nikjer ne določata, da so strokovni delavci le tisti, ki opravljajo storitve ali da lahko napredujejo v naziv le isti, ki opravljajo storitve. Tega ni mogoče sklepati niti iz analogije z 70. členom ZSV. Po določbi prvega odstavka 69. člen ZSV socialno varstvene storitve opravljajo strokovni delavci in strokovni sodelavci. Prvi odstavek 69. člena ZSV v skladu z jezikovno razlago določa, kdo lahko opravljala storitve. Nikjer ni določila, da so strokovni delavci in sodelavci le tisti, ki opravljajo te storitve, marveč zgolj določa, da lahko storitve opravljajo le strokovni delavci in sodelavci, torej tisti, ki izpolnjujejo pogoje iz drugega in tretjega odstavka tega člena. Kolikor bi držala obrazložitev toženke, da zaposleni na SCSD ne opravljajo socialnovarstvenih storitev, zato niso strokovni delavci v skladu z 69. členom in 70. členom ZSV, bi to veljalo tudi za velik del zaposlenih na CSD. Veliko strokovnih delavcev in sodelavcev na CSD ne opravlja storitev, opravljajo pa javna pooblastila in naloge po zakonu. Napredujejo lahko osebe, ki imajo 4 leta delovne dobe, čeprav 4 leta delovne dobe ne zadostuje za opravljanje pomembnega dela storitev na CSD (prva socialna pomoč, osebna pomoč, podpora žrtvam kaznivih dejanj). Nesprejemljivo je, da strokovni delavec, ki že več let opravlja naloge na področju preprečevanja nasilja, skrbništva, ukrepov, duševnega zdravja, varstva invalidov, pravic iz javnih sredstev in drugih javnih pooblastil in nalog po zakonu ni strokovni delavec in da ne more napredovati v naziv na področju socialnega varstva. To bi predstavljalo neutemeljeno neenako obravnavanje zaposlenih na CSD in tudi ni v skladu z določbami ZSV ter Pravilnika. Komisija doslej ni preverjala ali zaposleni na CSD opravljajo storitve, navedene v 11. členu ZSV. Tako ozka razlaga pojma "strokovni delavec in strokovni sodelavec" tudi ni v skladu s številnimi zakoni in pravilniki na področju socialnega varstva. Pojem "strokovni delavec CSD" je omenjen v Družinskem zakoniku (strokovno svetovanje paru, seznanitev otroka s postopkom...); v Pravilniku o izvajanju predhodnega svetovanja, ki določa, da predhodno svetovanje izvaja strokovni delavec (čeprav predhodno svetovanje ni ena od storitev v skladu z 11. členom ZSV); v Zakonu o osebni asistenci, ki določa, da je koordinator invalidske varstva strokovni delavec CSD z dodatnimi znanji s področja invalidskega varstva (čeprav njegove naloge ne predstavljajo storitev v skladu z 11. členom ZSV); v Zakonu o izvajanju rejniške dejavnosti, ki določa, da je član individualne projektne skupine strokovni delavec in jo tudi koordinira. Nagrade in priznanja na področju socialnega varstva so namenjen strokovnim delavcem in sodelavcem na področju socialnega varstva; Socialna zbornica Slovenije načrtuje in organizira stalno strokovno izobraževanje in usposabljanje za strokovne delavce in sodelavce; Komisija za izbor kandidatov za izvajanje rejniške dejavnosti, komisija za določitev znižanega normativa in zvišanja plačila dela, komisija za priznanja na podlagi Pravilnika o pogojih in postopkih za izvajanje rejniške dejavnosti so sestavljene iz strokovnih delavcev; itd. Toženka nadalje navaja, da "javna pooblastila v socialnem delu (tudi v socialnem varstvu) nujno vsebujejo izvajanje storitev".

4Tožnica, kot izhaja iz pogodbe o zaposlitvi 100-11086/2019 z dne 30. 10. 2019, izvaja javno pooblastilo na področju socialnega varstva iz 68.c člena ZSV (določa katalog nalog, ki jih izvajajo CSD ter določa standarde in s soglasjem ministra, pristojnega za socialno varstvo, določa normative za izvajanje posameznih vrst nalog). ZSV in Pravilnik ne določata, da je strokovni delavec le oseba, ki dela z uporabniki ali da bi lahko napredovali le strokovni delavci, ki delajo z uporabniki. Za takšno interpretacijo ni zakonske podlage. Tožnica dela tako z uporabniki CSD, ki so tako tudi njeni uporabniki, z zaposlenimi na CSD, z direktorji in pomočniki direktorjev CSD in številnimi drugimi strokovnjaki na področju socialnega varstva. Od svoje zaposlitve na SCSD (od 1. 1. 2017) dalje, poleg izvajanja javnega pooblastila na področju socialnega varstva, po telefonu vsakodnevno nudili pomoč uporabnikom ter strokovnim delavcem CSD in odgovarjala na vprašanja uporabnikov po elektronski in navadni pošti. Poleg tega opravlja številne druge naloge na področju socialnega varstva (vodi aktive, sodeluje v delovnih skupinah, na posvetih idr.). Tožnica v okviru svoje zaposlitve izvaja naloge na področju socialnega varstva in izpolnjuje pogoje za strokovnega delavca po 69. členu ZSV. Opravljanje socialno varstvenih storitev in neposredno delo z uporabniki ni pogoj za napredovanje. Iz sodbe UPRS jasno izhaja, da se sodišče "ne strinja z razlago materialnega prava", kot ga poda toženka. V tem delu je toženka napačno razlagala materialno pravo ter posledično zmotno ugotovila dejansko stanje.

5Glede statusa SCSD iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je na podlagi pristojnosti SCSD, kot so določene v ZSV, v Pogodbi o ustanovili SCSD ter v Statutu SCSD Komisija ugotovila, da SCSD ne izvaja socialno varstvenih storitev. V tem delu je toženka napačno ugotovila dejansko stanje in posledično zmotno uporabila materialno pravo. SCSD izvaja javna pooblastila ter druge naloge na področju socialnega varstva. Dejavnost SCSD je opredeljena v IV. poglavju ZSV z naslovom Opravljanje dejavnosti socialnega varstva. Po 68.a členu ZSV se javni socialno varstveni zavodi, ki opravljajo socialno varstvene storitve, lahko povezujejo v skupnosti. Skupnosti zlasti koordinirajo razvojne aktivnosti v okviru dejavnosti in sodelujejo pri oblikovanju politike razvoja socialnega varstva, sodelujejo pri opredeljevanju pogojev za opravljanje dejavnosti in uresničujejo skupne naloge in interese izvajalcev na posameznem področju. Skupnosti lahko za opravljanje upravnih nalog na področju socialnega varstva pridobijo javno pooblastilo. Naloge, ki jih skupnosti opravljajo kot javno pooblastilo, določi zakon. SCSD bila ustanovljena na podlagi ZSV in Zakona o zavodih ter s soglasjem Vlade RS s Pogodbo o ustanovitvi SCSD Slovenije, ki so jo sklenili vsi CSD v Sloveniji 26. 11. 1996, prenovljeno 23. 12. 2019. Po Pogodbi o ustanovitvi SCSD je SCSD skupnost javnih socialnovarstvenih zavodov - centrov za socialno delo, ki delujejo na območju RS. Tožnica poudarja, da CSD in SCSD nedvomno delujeta na področju socialnega varstva. SCSD na podlagi 68.c člena ZSV izvaja javna pooblastila na področju socialnega varstva, in sicer določa katalog nalog, ki jih izvajajo CSD ter določa standarde in s soglasjem ministra, pristojnega za socialno varstvo, določa normative za izvajanje posameznih vrst nalog. Javno pooblastilo na področju socialnega varstva ima SCSD tudi na podlagi Zakona o osebni asistenci, v skladu s katerim organizira usposabljanja koordinatorjev invalidskega varstva in članov strokovne komisije. SCSD poleg javnih pooblastil na področju socialnega varstva izvaja tudi druge naloge, določene v pogodbi o ustanovitvi in Statutu SCSD.

6Tožnica v skladu s pogodbo o zaposlitvi 100-572/2016 z dne 27. 12. 2016 in s pogodbo o zaposlitvi 100-11086/2019 z dne 30. 10. 2019 opravlja naloge javnega pooblastila SCSD, določene v 68.c členu ZSV, ki jih navaja. Tožnica poudarja, da je v okviru SCSD nedvomno zaposlena in tudi opravlja dela na področju socialnega varstva. Po določbi 74, člena ZSV napredujejo tako delavci, ki opravljajo dejavnost socialnega varstva v mreži javne službe, kot tudi tisti, ki opravljajo dejavnost socialnega varstva izven mreži javne službe. Na SCSD sta v skladu s Pravilnikom o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v strokovni službi SCSD (sprejetem 9. 1. 2019) sistemizirani tudi delovni mesti strokovnega delavca, šifra 3/F017015 in strokovnega delavca specialista I, šifra 5/F018004. Zaposleni na teh delovnih mestih (tudi tožnica) izpolnjujejo pogoje za strokovnega delavca, določene v 69. členu ZSV. Nazivi delovnih mest so enaki nazivom na CSD, enaka je zahtevana strokovna izobrazba ter dodatna znanja. Pravilnik o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v strokovni službi SCSD določa, da se delavec, ki je razporejen na delovno mesto, na katerem je možno napredovanje v naziv po ZSV, razporedi na delovno mesto in določi plačni razred v skladu z nazivom, ki ga je pridobil po Pravilniku o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive. Po povedanem je razvidno, da SCSD izvaja naloge na področju socialnega varstva, tudi zaposleni v SCSD izpolnjujejo pogoje za strokovne delavce in sodelavce po 69. členu in 70. členu ZSV. Tožnica je strokovna delavka na področju socialnega varstva in izpolnjuje vse pogoje za napredovanje v naziv samostojna svetovalka (ima opravljen strokovni izpit, ima več kot štiri leta delovne dobe na področju socialnega varstva kot strokovna delavka z visokošolsko izobrazbo, je uspešna pri delu ter je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodanimi strokovnimi deli dosegla več kot 20 točk).

7Izpodbijana odločba posega v pravni položaj tožnice, saj ne more napredovati v naziv samostojne svetovalke. V primeru zakonite odločitve toženke, bi tožnica napredovala v naziv samostojna svetovalka s 1. 1. 2020 za tri plačne razrede. Plačni razred tožnice ob vložitvi vloge za napredovanje v naziv je bil 42, od 1. 9. 2020 dalje pa skladno z Aneksom h Kolektivni pogodbi za dejavnost zdravstva in socialnega varstva Slovenije. Tožnica bi bila uvrščena v 46 plačni razred. Navedeno predstavlja višjo plačo za 285,53 EUR bruto mesečno od 1. 12. 2020 dalje oz. za 298,38 EUR bruto mesečno od 1. 10. 2022 dalje. Od 18. 8. 2021 do 17. 8. 2022 je bila tožnica na materinskem in starševskem dopustu in je zato imela nižje materinsko in starševsko nadomestilo. Tudi v primeru zaposlitve na CSD, bi bila tožnica uvrščena v naziv samostojna svetovalka. Komisija je v preteklosti strokovnim delavkam SCSD, na podlagi enakih pravnih podlag (ZSV in Pravilnika) omogočila napredovanje v naziv, kar pojasni. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter samo odloči v sporu polne jurisdikcije tako, da tožničinemu predlogu za napredovanje v naziv samostojna svetovalka ugodi, ter odloči, da C. C., roj. ..., napreduje v naziv samostojna svetovalka s 1. 1. 2020. Toženki naj tudi naloži, da je tožnici dolžna v roku 8 dni izplačati: znesek razlike plače med 43. in 46. plačnim razredom za čas od 1. 12. 2020 do 17. 8. 2021 ter od 17. 8. 2022 dalje, vključno z razliko pri vseh dodatkih, ki bi jih tožnica prejela od osnove za 46. plačni razred in z razliko od tako obračunane in odvedene akontacije dohodnine in prispevkov, v višini razlike materinskega in starševskega nadomestila izračunanega na podlagi izplačil plače za 46. plačni razred v obdobju, ki je zajeto v osnovo, vključno z od tako obračunane in odvedene akontacije dohodnine in prispevkov, ustrezne mesečne zakonske zamudne obresti od datuma izplačila plače, materinskega ali starševskega nadomestila do plačila. Podrejeno pa predlaga, da naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. V vsakem primeru pa naj tožnici tudi prisodi povrnitev stroškov tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8V odgovoru na tožbo toženka prereka tožničine navedbe, kolikor se z njimi izrecno ne strinja in predlaga zavrnitev tožbe. Sklicuje se na 69. člen in 70. člen ZSV in 9. člen Pravilnika. Glede navedb, da ni nikjer zapisano, da so strokovni delavci le tisti, ki opravljajo storitve in da lahko napredujejo v naziv le tisti, ki opravljajo storitve, toženka navaja, da je to logično samo po sebi in glede na naravo stvari in tudi ni potrebno, da je posebej zapisano, na kar kaže beseda "opravljajo" v 69. členu ZSV, iz katerega izhaja, da so strokovni delavci in strokovni sodelavci tisti, ki opravljajo socialnovarstvene storitve in v nadaljevanju določa posebne pogoje, ki morajo biti ob tem izpolnjeni. V zvezi z navedbami tožnice, da so storitve jasno opredeljene v 11. členu ZSV, se sklicuje na mnenje dr. A. A., iz katerega izhaja, da se storitve izvajajo tako, da se dela z uporabniki. Tožnica ugovarja, da iz sodbe UPRS jasno izhaja, da se sodišče ne strinja z razlago materialnega prava, kot ga je podala toženka. Navedena sodba se nanaša na prvotno izdano odločbo, ki ni bila ustrezno obrazložena. Izpodbijana odločba pa je ustrezno obrazložena in dopolnjena z materialnimi podlagami. Tudi iz nalog, navedenih v Pogodbi o zaposlitvi z dne 27. 12. 2016, je razvidno, da tožnica ne nudi socialnovarstvenih storitev, saj niso navedene v II. členu te pogodbe. Na podlagi 4. člena Pogodbe o ustanovitvi SCSD z dne 23. 12. 2019 so dejavnosti SCSD naslednje: izdajanje revij in druge periodike; drugo izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje; dejavnosti poslovnih in delodajalskih združenj in dejavnosti strokovnih združenj. Poleg tega SCSD opravlja kot javna pooblastila naloge, ki so opredeljene v 68.c členu ZSV in sicer: socialno varstvene storitve; kot naloge, ki so jim z zakonom poverjene kot javna pooblastila in kot naloge, ki jim jih nalagajo drugi predpisi, kar za to področje dejavnosti služi kot podlaga za delovanje enotnega informacijskega sistema socialnega varstva) ter določa standarde in s soglasjem ministra, pristojnega za socialno varstvo, določa normative za izvajanje posameznih vrst nalog (tj. nalog, ki so CSD z zakonom poverjene kot javna pooblastila in nalog, kijih CSD nalagajo drugi predpisi). Glede na pristojnosti SCSD, kot so določene v ZSV, Pogodbi o ustanovitvi SCSD ter Statutu SCSD, Komisija ugotavlja, da na SCSD ne izvajajo socialno varstvenih storitev, temveč so njene pristojnosti in namen povsem druge ter da gre za poslovno in interesno združenje, ki zastopa interese CSD in jim nudi pomoč in podporo, sodeluje pri oblikovanju politik in sistema v delu, ki se nanaša na delo CSD, organizira izobraževanje. Iz vsebine nalog SCSD izhaja, da so podobne drugim interesnim združenjem in ministrstvom, ne pa izvajalcem na področju socialnega varstva, ker zaposleni na SCSD dejansko ne opravljajo socialnovarstvenih storitev in drugih nalog neposredno z uporabniki oziroma upravičenci, kot to določa ZSV, saj je njihov namen povsem drug in tako ne morejo napredovati na podlagi Pravilnika. Gre za opravljanje povsem drugačnih delovnih nalog. SCSD opravlja povsem druge naloge kot CSD, zato dela in opravljenih storitev ni mogoče primerjati. Tožnica ne opravlja socialno varstvenih storitev, ki so opredeljene v II. poglavju ZSV in se ne more šteti za strokovno delavko, ker ne dela na področju socialnega varstva, če se v okviru svojih delovnih nalog ukvarja s področjem, ki je bilo SCSD podeljeno kot javno pooblastilo. Iz besedila 68.c člena ZSV "opravlja naslednje naloge kot javna pooblastila", je možno razbrati, da ne gre za opravljanje socialno varstvenih storitev, ki so definirane v prejšnjih oziroma drugih podpoglavjih in členih ZSV. V konkretnem primeru gre za opravljanje drugačnega dela, nalog in namena SCSD kot so naloge socialnovarstvenih storitev, ki jih opravljajo strokovni delavci in strokovni sodelavci v CSD. Toženka se ne strinja z navedbami tožnice, da so na CSD napredovali tudi tisti, ki ne opravljajo socialnovarstvenih storitev. Iz 69. člena in 70. člena ZSV izhaja, da strokovni delavci in strokovni sodelavci opravljajo socialno varstvene storitve, za kar jih pooblastili CSD kot javni CSD, ki opravljajo naloge, ki so jim z zakonom poverjene kot javna pooblastila in naloge, ki jim jih nalagajo predpisi. Naloge CSD so opredeljene tudi v 49. členu ZSV. Tožnica ne more napredovati v naziv samostojna svetovalka, ker dejansko ne opravlja socialno varstvenih storitev in drugih nalog neposredno z uporabniki oziroma upravičenci, saj je namen tožničinega delovnega mesta na SCSD povsem drug in zato ne more napredovati v naziv na podlagi Pravilnika. Iz enakih razlogov na podlagi Pravilnika ne morejo napredovati v naziv tudi osebe, ki sicer imajo ustrezno izobrazbo po 69. členu ali 70. členu ZSV ter imajo skladno s Pravilnikom opravljen strokovni izpit, so delovne uspešne in imajo dovolj delovne dobe, zaposlene pa so pri organih in institucijah, ki sicer delajo na področju socialnega varstva kot na primer Socialna Zbornica Slovenije, Inštitut RS za socialno varstvo, SCSD, Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, vendar dejansko ne opravljajo storitev in nalog neposredno z uporabniki in strankami. Morebitna napačna ali neprimerna sistemizacija delovnih mest pri SCSD pa ne more biti razlog za drugačno odločitev, temveč mora to urediti SCSD sama. Toženka meni, da vsa pravno relevantna dejstva izhajajo iz listin, ki sta jih v spis predložili stranki, in je v predmetni zadevi potrebno odločiti o pravnih vprašanjih, zato sodišču predlaga, da odloči brez glavne obravnave.

9Tožba je utemeljena.

10V obravnavani zadevi je sporno ali je toženka pravilno in zakonito zavrnila predlog tožnice, univerzitetne diplomirane pravnice, zaposlene na delovnem mestu strokovna sodelavka na SCSD za napredovanje v naziv samostojna svetovalka. Sporna je razlaga materialnega prava in sicer ali je na podlagi veljavne zakonodaje v konkretnem primeru potrebno tudi izpolnjevanje pogoja, da gre za strokovnega delavca ali strokovnega sodelavca, ki dejansko opravlja socialno varstvene storitve.

11Sodišče presoja pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, ki je bila izdana v ponovljenem postopku na podlagi sodbe Upravnega sodišča RS I U 604/2020-13 z dne 30. 11. 2021 (sodba UPRS).

12Toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja materialno pravno podlago za izpodbijano odločitev in sicer določbi 69. člena in 70. člena ZSV, ter 9. člena Pravilnika ter navaja pristojnosti SCSD, ki izhajajo iz ZSV, Pogodbe o ustanovitvi SCSD in Statuta SCSD in zaključi, da zaposleni na SCSD dejansko ne opravljajo socialnovarstvenih storitev. Posledično zaposleni na SCSD ne morejo napredovati v nazive na podlagi Pravilnika, ki določa pogoje za napredovanje v nazive za strokovne delavce in strokovne sodelavce, ker dejansko ne opravljajo socialnovarstvenih storitev. S takšnim stališčem pa se tožnica ne strinja. Tožnica v tožbi ugovarja, da je toženka materialno pravo napačno uporabila in posledično dejansko stanje nepopolno ugotovila. Zatrjuje, da dejansko opravlja socialno varstvene storitve po ZSV in kot dokaz prilaga pogodbe o zaposlitvi, anekse in druga dokazila o izpolnjevanju vseh formalnih in vsebinskih pogojev za napredovanje v naziv samostojna svetovalka po 69. členu in 74. členu ZSV ter 1. členu in 4. člena Pravilnika. Navaja 11. člen ZSV in Pravilnik o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev ter dokazuje, da na delovnem mestu strokovne sodelavke konkretno izvaja naloge na področju socialnega varstva po ZSV in izpolnjuje pogoje za strokovnega delavca po 69. členu ZSV in pogoje za napredovanje v naziv samostojne svetovalke po Pravilniku. Meni tudi, da razlaga materialnega prava, ki jo je podala toženka in sicer, da tožnica "ne more napredovati v naziv samostojna svetovalka, ker dejansko ne opravlja socialno varstvenih storitev in drugih nalog neposredno z uporabniki oz. upravičenci, saj je namen delovnega mesta predlagateljice na SCSD povsem drug in tako ne more napredovati v naziv na podlagi Pravilnika", ni v skladu z ZSV.

13Kot podlago za odločitev toženka na strani 2 obrazložitve izpodbijane odločbe navaja zakonski določbi 69. člena in 70. člena ZSV. V skladu z določbo 69. člena ZSV socialno varstvene storitve opravljajo strokovni delavci in strokovni sodelavci (prvi odstavek). Strokovni delavci po tem zakonu so delavci, ki so končali višjo ali visoko šolo, ki izobražuje za socialno delo in so opravili šestmesečno pripravništvo ali imajo šest mesecev delovnih izkušenj na področju socialnega varstva ter strokovni izpit za delo na področju socialnega varstva (drugi odstavek). Strokovni delavci so tudi delavci, ki so končali višjo ali visoko šolo psihološke ali biopsihološke smeri, pedagoške smeri in njenih specialnih disciplin, upravne, pravne, sociološke, zdravstvene smeri - smer delovne terapije in teološke smeri z ustrezno specializacijo ter imajo opravljeno devetmesečno pripravništvo ali imajo devet mesecev delovnih izkušenj na področju socialnega varstva in opravljen strokovni izpit po tem zakonu (tretji odstavek). Strokovni delavci v domovih za otroke in v socialno varstvenih zavodih za usposabljanje so strokovni delavci iz drugega odstavka tega člena in delavci, ki so končali višjo ali visoko šolo pedagoške, socialno pedagoške, psihološke ali biopsihološke smeri ter defektološke smeri in so opravili devetmesečno pripravništvo ali imajo devet mesecev delovnih izkušenj na področju socialnega varstva in strokovni izpit (četrti odstavek).

14Na podlagi 70. člena ZSV so strokovni sodelavci po tem zakonu delavci, ki opravljajo posamezne socialno varstvene storitve in so končali programe izobraževanja v skladu s posebnimi predpisi ter imajo opravljeno devetmesečno pripravništvo ali imajo devet mesecev delovnih izkušenj na področju socialnega varstva in strokovni izpit (prvi odstavek). Vrste in stopnje programov izobraževanja iz prejšnjega odstavka, ki zagotavljajo strokovnim sodelavcem ustrezno strokovno usposobljenost za opravljanje posameznih storitev, določi socialna zbornica (drugi odstavek).

15V zvezi z relevantno pravno podlago za presojo predlogov za napredovanje v naziv sodišče navaja tudi določbo 74. člena ZSV, na podlagi katere lahko strokovni delavci in strokovni sodelavci z visokošolsko izobrazbo napredujejo v naziv samostojni svetovalec in višji svetovalec. Napredovanje podrobneje predpiše minister, pristojen za socialno varstvo. Minister je to storil s Pravilnikom o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (v nadaljevanju Pravilnik), ki v 4. členu določa, da lahko v naziv samostojni svetovalec napreduje strokovni delavec oziroma strokovni sodelavec, ki ima visokošolsko izobrazbo, če ima opravljen strokovni izpit, najmanj štiri leta delovne dobe na področju socialnega varstva kot strokovni sodelavec ali strokovni sodelavec z visokošolsko izobrazbo, je uspešen pri delu ter je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli dosegel najmanj 20 točk.

16V konkretnem primeru je tožnica, ki je zaposlena na delovnem mestu strokovna sodelavka na SCSD Komisiji podala predlog za napredovanje v naziv samostojna svetovalka. Komisija s tem v zvezi v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je ob uporabi pravne analogije mogoče sklepati, da so tudi strokovni delavci iz 69. člena ZSV tisti delavci, ki opravljajo posamezne socialno varstvene storitve, kot to določa 70. člen ZSV za strokovne sodelavce. Glede opredelitev storitev socialnega varstva pa Komisija v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja razlago izr. prof. dr. A. A. v delu K taksonomiji socialnega varstva 2, da: "socialno varstvo sestavljajo refleksivne dejavnosti, ki so namenjene posameznikom (storitve), ciljanje dejavnosti, praviloma namenjene skupinam ali skupnostnim (programi), sredstva, ki jih ljudje potrebujejo ali ki so potrebna za izvajanje dejavnosti, in ureditve, ki omogočajo dostop do storitev in sredstev ali pa kako drugače spremenijo človekovo življenjsko situacijo, in nadalje socialnovarstvene storitve opredeli kot storitve, ki so namenjene posameznemu uporabniku in pripomni, da izvajanje javnih pooblastil v socialnem delu (tudi v socialnem varstvu) nujno vsebuje tudi izvajanje storitev (prva socialna pomoč, osebna pomoč, koordiniranje, itn.), upravni postopek je le okvir za socialno delo, povod za začetek in pogoj za konec - v obliki uradnega sklepa, odločbe." Navedeno naj bi po stališču toženke dodatno utemeljilo stališče o možnosti napredovanja strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev v naziv, zgolj tistih, ki opravljajo posamezne socialno varstvene storitve. Enako razlago materialnega prava je toženka zavzela tudi v odločbi 12203-194/2019/2 z dne 24. 4. 2020, v kateri je zavrnila tožničin predlog za napredovanje, Upravno sodišče RS pa je s sodbo I U 604/2020-13 z dne 30. 11. 2021 (sodba UPRS) tožničini tožbi ugodilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek v katerem je bila izdana izpodbijana odločba. V citirani pravnomočni sodbi je sodišče ugotovilo bistvene kršitve določb postopka, ker navedena odločba ni bila ustrezno obrazložena, ugotovilo pa je tudi napačno uporabo materialnega prava. V točki 19 obrazložitve te sodbe je sodišče navedlo: "da se ne strinja z razlago materialnega prava, kot jo je podala toženka, da gre pri napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva po Pravilniku in ZSV za napredovanje le tistih oseb, ki dejansko (neposredno) delajo z uporabniki in upravičenci, saj to ne izhaja iz določb ZSV in Pravilnika na katere se toženka sklicuje." V skladu z določbo četrtega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka.

17V skladu z načelom zakonitosti so pogoji za napredovanje celovito določeni na zakonski ravni v določbi 69. člena ZSV, na katerega se toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi sklicuje. Navedena zakonska določba je jasna. Z ustaljenimi metodami razlage pomena zakonske norme kot so: jezikovna metoda, namenska metoda, sistematična metoda ne moremo priti do zaključka, da bi morala tožnica izpolnjevati še pogoj, ki v 69. členu ZSV ni eksplicitno naveden, to je, da gre za strokovnega delavca ali strokovnega sodelavca, ki dejansko opravlja socialno varstvene storitve, kot to razlagala toženka. Glede na to, da je določba 69. člena ZSV povsem jasna, tudi ne gre za nikakršno pravno praznino, ki bi jo bilo potrebno zapolniti z zakonsko analogijo. Kot to pravilno ugovarja tožnik opravljanje storitev ali neposredno delo z uporabniki ni pogoj, da bi bila lahko oseba strokovni delavec, saj ZSV tega nikjer ne določa.

18Obveznost spoštovanja pravnih stališč sodišča v upravnem sporu s strani uprave oziroma drugih organov oblasti, ki so vsebovana v sodbi o odpravi izpodbijanega akta in vrnitvi zadeve v ponovno odločanje pristojnemu organu izhaja iz ustavne vloge upravnega sodstva tako z vidika zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (23. člen in 157. člen Ustave RS), kot tudi učinkovitega neodvisnega in nepristranskega sodnega nadzora nad delom uprave. Potreba po povečanju pravne varnosti državljanov in državljank ter drugih oseb (2. člen Ustave RS) narekuje nadgradnjo sodne prakse vezanosti upravnih organov in drugih organov na sodbo. Zato je določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 treba razlagati tako, da sodišče z izrekom sodbe ob odpravi upravnega akta tudi naloži toženi stranki določeno postopanje oziroma odločanje, vezano na stališča sodišča glede pravilne uporabe materialnega prava in pravil postopka.¹

19Kljub jasno izraženemu stališču sodišča glede uporabe materialnega prava v sodbi Upravnega sodišča RS I U 604/2020-13 z dne 30. 11. 2021 (sodba UPRS), se je toženka v ponovnem postopku, ki je predmet tega upravnega spora, ponovno postavila na stališče, da je na podlagi veljavne zakonodaje v konkretnem primeru potrebno tudi izpolnjevanje pogoja, da gre za strokovnega delavca ali strokovnega sodelavca, ki dejansko opravlja socialno varstvene storitve. S tem je toženka ravnala v nasprotju s pravnim mnenjem in stališčem sodišča glede uporabe materialnega prava, kar je v nasprotju s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, po katerem je upravni organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Odstopanj od tega pravila v zakonu ni. Iz starejše sodne prakse sicer izhaja stališče, po katerem ta vezanost upravnega organa ni absolutna,² novejša sodna praksa pa je od tega stališča odstopila. Vrhovno sodišče RS je tako v sodbi I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016 pojasnilo, da lahko toženka od vezanosti na stališče sodišča odstopi tedaj, ko se pojavijo utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč (npr. če je v trenutku ponovnega odločanja upravnega organa treba uporabiti kasneje spremenjen materialni zakon, če je zakon razveljavijo ustavno sodišče, če je stališče sodišča prve stopnje v nasprotju s kasnejšim stališčem vrhovnega sodišča, ki ga je sprejelo v bistveno enakem primeru). V teh primerih sploh ne gre za dopusten odstop od vezanosti na pravna mnenja in stališča sodišča, temveč za pravni položaj, v katerem teh mnenj in stališč v ponovljenem postopku ni mogoče uporabiti, ker so se spremenile bodisi dejanske bodisi pravne okoliščine v zadevi, v kateri je treba ponovno odločiti. Zato je tudi vezanost upravnega organa mogoče zahtevati le ob nespremenjenih podlagah za ponovno odločanje.³ V obravnavanem primeru pa ne gre za takšno situacijo.

20Po povedanem je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, ker je bilo materialno pravo napačno uporabljeno in je bilo posledično tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, zato je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo, na podlagi četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1, vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem je upravni organ vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka. Glede na nadgradnjo sodne prakse Vrhovnega sodišča RS glede razlage četrtega odstavka 64. člena ZUS-1⁴ je o navedenem odločeno tudi v točki II izreka te sodbe, pri čemer po presoji sodišča v konkretnem primeru zadošča splošna opredelitev, navedena v toči II izreka te sodbe.

21Sodišče ni sledilo tožničinemu predlogu naj samo odloči v sporu polne jurisdikcije, ker pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1 v konkretnem primeru niso bili izpolnjeni, saj podatki postopka glede na ugotovljene kršitve zakona za to niso dali ustrezne podlage.

22Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že iz tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

23Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijano odločbo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena brez izvedbe naroka za glavno obravnavo, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

¹ Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019.
² Glej sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 169/2010 z dne 25. 5. 2011.
³ Glej Dobravec Jalen, Mira, et. al., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV, 2019, str. 365.
⁴ Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019 in sodbo Upravnega sodišča RS I U 1240/2020-20 z dne 4. 1. 2022.