UPRS Sodba IV U 82/2023-10

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za kohezijo in regionalni razvoj št. 303-8/2023-1630-1 z dne 30. 5. 2023 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Glede poteka upravnega postopka

1Ministrstvo za kohezijo in regionalni razvoj (v nadaljevanju toženka) je z odločbo št. 303-8/2023-1630-1 z dne 30. 5. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) zavrglo vlogo A., d. o. o. (v tem postopku tožnica) z evidenčno številko 303-104/2021 za projekt „Novogradnja poslovno-proizvodni objekt ...“.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica vložila vlogo za dodelitev sredstev po 31. členu Zakona o skladnem regionalnem razvoju (v nadaljevanju ZSRR-2). Toženka je pojasnila, da lahko dodeli regionalno državno pomoč brez javnega razpisa po prostem preudarku z odločbo, kadar komisija iz četrtega odstavka 31. člena ZSRR-2 ugotovi, da so izpolnjeni pogoji iz Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (UL L št. 187 z dne 26. 6. 2014, v nadaljevanju Uredba št. 651/2014) in znaša vrednost projekta več kot dva milijona evrov ter projekt bistveno prispeva k regionalnemu razvoju, določenem v 15. členu Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (Uradni list RS, št. 93/14 in naslednji).

3Toženka je ugotovila, da tožnik nima zagotovljenih pravic porabe za financiranje projekta, ki se sklicujejo na financiranje po 31. členu ZSRR-2, zato projekta ni mogoče sofinancirati, saj v državnem proračunu 2023 Republike Slovenije ni sredstev za financiranje, predvidenih po dinamiki oziroma finančni konstrukciji projekta. To pomeni, da ni izpolnjen eden od dveh pogojev za sofinanciranje projekta po 31. členu ZSRR-2. Toženka je zato vlogo zavrgla.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

4Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo v tem upravnem sporu. V njej najprej izpostavlja, da toženka ni imela pogojev za zavrženje tožnikove vloge in je zato izpodbijana odločba nezakonita že iz tega razloga. Izpostavlja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja in ni mogoče preveriti, ali je o vlogi odločala komisija in ali je organ uporabil Uredbo 651/2014. Meni tudi, da izpodbijana odločba ni obrazložena.

5Tožnica navaja, da je imela toženka dovolj sredstev za vsa obdobja financiranja. Če bi pravočasno sprejela svojo odločitev in bi bila tožnici izdana pozitivna odločba, bi bila sredstva dodeljena tožnici, saj je bilo takrat dovolj proračunskih sredstev. Izpostavlja, da so se v času od oddaje vloge do sprejema izpodbijane odločbe sprejeli vsaj trije proračunski rebalansi in dva proračuna Republike Slovenije, zato je bil dovolj časa za analizo tožničine vloge in prerazporeditev sredstev za podporo.

6Zamuda toženke s sprejemom odločitve je protipravna in podlaga za njeno odškodninsko odgovornost, saj je tožnica upravičeno računala na sofinanciranje in pozitivno rešitev njene vloge. V času odločanja pa se je gospodarska situacija in situacija na finančnih trgih drastično spremenila.

7Izpostavlja, da mora organ pri prostem preudarku v proračunskih letih predvideti razpoložljiva sredstva, nato pa na podlagi prejetih vlog vse obravnavati enako in izbrati tisto, ki najbolj predstavlja težo problema v določeni regiji. Če bi organ presojal le obstoj razpoložljivih proračunskih sredstev, bi veljalo pravilo prior tempore, prior iure, a takšnega namena zakonodajalca ni mogoče razbrati. Toženka ne predloži nobenega dokaza, da za sofinancranje ni imela razpoložljivih sredstev. Kršila je tudi načelo ekonomičnosti postopka.

8Tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in ugodi njeni vlogi za dodelitev finančne spodbude, podredno pa, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne toženki v ponovno odločanje.

9Toženka je sodišču poslala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

K I. točki izreka

10Tožba je utemeljena.

11Predmet presoje v tej zadevi je izpodbijana odločba, s katero je toženka zavrgla tožničino vlogo za sofinanciranje njenega projekta.

12Uvodoma sodišče pojasnjuje, da gre v obravnavani zadevi za odločanje o drugi javnopravni stvari po 4. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), pri odločanju o kateri se pravila ZUP uporabljajo smiselno, če to področje ni urejeno s posebnim postopkom¹. Med zadeve, ki predstavljajo odločanje o drugi javnopravni stvari, je mogoče uvrstiti tudi postopek odločanja o prošnji za dodelitev regionalne državne pomoči brez javnega razpisa, ki ga ureja 31. člen ZSRR-2. Tako se v konkretnem primeru poleg določb ZSRR-2 na podlagi 4. člena ZUP upoštevajo predvsem tiste določbe ZUP, ki zagotavljajo uresničevanje temeljnih pravic udeležencem v postopku.

13Tožnica tožbo pretežno gradi na očitku o kršitvi načela ekonomičnosti postopka, na kar navezuje tudi razpoložljivost finančnih sredstev v času vložitve vloge in v času odločanja. Načelo ekonomičnosti postopka izhaja iz 14. člena ZUP, ki določa, da je treba postopek voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. S povzetim načelom je v upravni postopek vgrajena učinkovitost, ki usmerja k temu, da isti cilj dosežemo hitro in s čim manjšimi stroški.

14Med strankama sicer ni sporno, da je tožnica vlogo vložila 10. 4. 2021, toženka pa je o njej z izpodbijano odločbo odločila 30. 5. 2023. Vendar pa kršitev načela ekonomičnosti in prekoračenje instrukcijskega roka za izdajo odločbe², ki je eden od odrazov tega načela v upravnem postopku, sama po sebi ne predstavljata kršitve procesnih pravil, ki bi lahko imela vpliv na pravilnost izpodbijane odločbe. Stranka ima namreč možnost postopek pospešiti s pravnimi sredstvi zaradi molka organa.³ Sodišče zato ta ugovor zavrača kot neutemeljen.

15Nadalje sodišče izpostavlja, da izpodbijana odločba temelji na 31. členu ZSRR-2. Ta v drugem odstavku določa, da lahko ministrstvo dodeli regionalno državno pomoč brez javnega razpisa po prostem preudarku državnega organa z odločbo, kadar komisija iz četrtega odstavka tega člena ugotovi, da so izpolnjeni pogoji po Uredbi 651/2014/EU in znaša vrednost projekta več kot dva milijona evrov ter projekt bistveno prispeva k regionalnemu razvoju prek ustvarjenih ali ohranjenih delovnih mest v obsegu, določenem z uredbo iz prejšnjega odstavka. Na tak način se regionalna državna pomoč lahko dodeli tudi, če je projekt del dogovora za razvoj regij ali posebnega razvojnega programa, ki ga je sprejela vlada.

16V zvezi z odločanjem po prostem preudarku tudi osmi odstavek 31. člena ZSRR-2 določa, da lahko ministrstvo na podlagi mnenja komisije, da vloga izpolnjuje vse pogoje in merila za dodelitev regionalne državne pomoči in izpolnitve vseh pogojev za financiranje iz sredstev državnega proračuna, po prostem preudarku izda odločbo o dodelitvi regionalne državne pomoči. Preudarek je omejen na presojo razpoložljivosti proračunskih sredstev in teže regionalnih problemov na območju izvajanja projekta.

17Med temeljne postopkovne pravice, ki jih mora organ upoštevati tudi pri smiselni uporabi določb ZUP po 4. členu tega zakona, sodita tudi pravica stranke do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) in pravica do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Učinkovito uresničevanje teh pravic stranki ni zagotovljeno, če obrazložitev ne vsebuje ugotovljenega dejanskega stanja s presojo dokazov, pravnih predpisov in razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev, ki izhaja iz izreka upravne odločbe. Smiselna uporaba določb ZUP zato med drugim zahteva ustrezno upoštevanje določb ZUP, ki predpisujejo, kako mora biti obrazložena odločba. Zakonsko predpisana obrazložitev odločbe stranki omogoča, da lahko učinkovito (s konkretiziranimi, obrazloženimi argumenti) uveljavlja sodno varstvo zoper odločitev, sodišču pa, da polno preizkusi njeno pravilnost in zakonitost, zato je pomembno, da toženec svojo odločitev obrazloži na takšnem nivoju, ki omogoča, da se stranka seznani z vsemi razlogi, ki so vplivali na odločitev.

18Prvi odstavek 214. člena ZUP določa, da obrazložitev odločbe obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke.

19Kadar je organ upravičen odločati po prostem preudarku, mora obrazložitev odločbe vsebovati tudi navedbo, kako je organ uporabil obseg in namen prostega preudarka (tretji odstavek 6. člena v zvezi s petim odstavkom 214. člena ZUP).

20Obrazložitev odločbe, izdane po prostem preudarku, mora torej poleg podatkov iz prvega odstavka 214. člena ZUP vsebovati tudi navedbo predpisa ter razloge, s katerimi je organ utemeljil, za kaj je v mejah pooblastila, ki mu ga daje predpis, odločil tako kot je. Iz obrazložitve odločbe mora biti razvidno, ali je organ dovolj natančno in ustrezno ugotovil dejansko stanje. Navedena morajo biti merila presoje, ki so bila uporabljena pri odločanju, obrazložitev pa mora vsebovati tudi vse miselne preudarke upravnega organa, tako da lahko stranka spozna, kateri razlogi so vplivali na odločitev.⁴ Sodišče namreč lahko opravi presojo zakonitosti odločbe, izdane po prostem preudarku, če obrazložitev vsebuje dovolj natančno ugotovljeno konkretno dejansko stanje in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev.⁵ Pri tem je sodna presoja odločbe, izdane po prostem preudarku, omejena na zlorabo in prekoračitev prostega preudarka.

21Po vpogledu v izpodbijano odločbo sodišče ugotavlja, da ta ne zadošča kriterijem obrazloženosti po določilih prvega in petega odstavka 214. člena ZUP, ki morajo biti izpolnjeni pri odločanju po prostem preudarku. Povzetku 31. člena ZSRR-2 namreč sledi le še pavšalna obrazložitev, da ministrstvo nima zagotovljenih pravic porabe za financiranje projekta oziroma da v državnem proračunu ni sredstev za financiranje ter da glede na navedeno ni izpolnjen eden od dveh pogojev za sofinanciranje po 31. členu ZSRR-2.

22Kot utemeljeno izpostavlja tožnica, iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je toženka skladno z drugim in četrtim odstavkom 31. člena ZSRR-2 pridobila mnenje komisije, ki ugotavlja izpolnjevanje pogojev po Uredbi EU št. 651/2014. Toženka se namreč neobrazloženo sklicuje na nerazpoložljivost finančnih sredstev, ki so po osmem odstavku 31. člena ZSRR-2 le eno od meril pri uporabi prostega poudarka (in ne pogoj za ugoditev posamezni vlogi) ter na tej podlagi zaključi, da ni izpolnjen eden od pogojev iz 31. člena ZSRR-2. Toženka tudi ne navede, kako je uporabila prosti preudarek z vidika razpoložljivosti proračunskih sredstev in teže regionalnih problemov na območju izvajanja projekta ter koliko je bilo razpoložljivih proračunskih sredstev in kdaj so bila ta porabljena.⁶ Nenazadnje toženka ne pojasni, zakaj je vlogo zavrgla; organ namreč vlogo zavrže, če sploh niso izpolnjene procesne predpostavke za njeno vsebinsko obravnavo.⁷ Toženka tako ni pojasnila niti razlogov, na podlagi katerih je zavrgla tožničino vlogo, oziroma svojega miselnega procesa, ki jo je vodil k sprejetju izpodbijane odločitve.

23Po povedanem sodišče zaključuje, da je izpodbijana odločba neustrezno in pomanjkljivo obrazložena, saj glede na navedeno ne vsebuje javnih in nedvoumnih razlogov za sprejeto odločitev (5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP), izostala pa je tudi navedba, kako je toženka uporabila obseg in namen prostega preudarka (peti odstavek 214. člena ZUP). Izpodbijane odločbe se zato ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

24Izpodbijano odločbo je treba odpraviti že zaradi zgoraj navedene bistvene kršitve določb postopka, ki so vplivale na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, zato se sodišče ni posebej vsebinsko opredelilo še do ostalih tožničinih ugovorov (prav zaradi pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe se sodišče namreč niti ne more opredeliti do tožničinih – sicer izčrpnih – navedb, kolikor se te nanašajo na razpoložljivost sredstev in na pogoje za zavrženje vloge).

25Ker je izpodbijana odločba glede na navedeno nezakonita, jo je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrnilo istemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku mora prvostopenjski organ ugotovljene kršitve odpraviti, pri čemer mora izdati upravni akt, ki bo imel vse sestavine, kot jih predpisuje ZUP, s posebnim poudarkom na elementih, ki jih mora v skladu s prvim in petim odstavkom 214. člena ZUP vsebovati obrazložitev.

Glede izvedbe glavne obravnave

26Sodišče je o tožbi odločilo brez oprave glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Glede odločanja v sporu polne jurisdikcije

27V tej zadevi sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, kot je predlagala tožnica, saj zato niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Ta določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: (1) bi odprava izpodbijanega akta in novi postopek pri pristojnemu organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo, (2) izda pristojni organ po tem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Odločanje v sporu polne jurisdikcije je tako mogoče, če narava stvari to dopušča in če je dejansko stanje že ugotovljeno.⁸

28Sodišče je v predhodnih zadevah že presodilo, da pri odločanju po prostem preudarku, ni mogoče odločati v sporu polne jurisdikcije, ker narava stvari tega ne dopušča.⁹ Stališče, da sodišče ob upoštevanju načela delitve oblasti ne sme odločati v sporu polne jurisdikcije v upravnih zadevah, v katerih je organ pooblaščen odločati po prostem preudarku, zavzema tudi teorija.¹⁰

29Temu sledi sodišče tudi v obravnavani zadevi. Iz tretjega odstavka 40. člena ZUS-1 namreč izhaja, da sodišče v primeru, ko gre za odločanje po prostem preudarku, preveri, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka, ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen. To določilo je treba razlagati tako, da sodišče v primerih takega odločanja ne more prevzeti pristojnosti upravnega organa,¹¹ kar pomeni, da lahko, kadar narava stvari ne dopušča odločanja o stvari, izpodbijani akt le odpravi in vrne v ponovno odločanje ali ugotovi njegovo nezakonitost.

K II. točki izreka

30Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR, povečani za 22 % DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika).

31Tožnica je upravičena tudi do vračila plačane sodne takse, kar bo izvršeno po uradni dolžnosti (36. člen Zakona o sodnih taksah).

32Toženka je priznane stroške tožnici dolžna povrniti v 15 dneh od dneva vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila. Rok 15 dni za plačilo stroškov je določen na podlagi drugega odstavka 313. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena v zvezi s 378. členom Obligacijskega zakonika).

¹ Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017 in druge.

² Glej 222. člen ZUP.

³ Sodba Upravnega sodišča RS I U 807/2019-13 z dne 17. 11. 2022, I U 1059/2010 z dne 27. 9. 2011 in II U 318/2010 z dne 12. 4. 2012.

⁴ J. Čebulj v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Uradni list RS, Ljubljana 2020, str. 108 – 109.

⁵ Sodba Upravnega sodišča RS I U 1345/2014 z dne 9. 12. 2014 in II U 174/2014 z dne 20. 8. 2014.

⁶ Sodba Upravnega sodišča RS I U 142/2022-8 z dne 1. 6. 2022.

⁷ Glej 129. člen ZUP.

⁸ T. Steinman, v: E. Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 371.

⁹ Sodbi Upravnega sodišča RS I U 475/2023-13 z dne 26. 4. 2023 in I U 1689/2004 z dne 27. 10. 2004, sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 190/2022 z dne 9. 11. 2022.

¹⁰ T. Steinman, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, 2019, str. 371.

¹¹ Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča RS Up-84/94 z dne 11. 7. 1996 v primerih, ko je upravnemu organu dano pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, posameznik nima pravice zahtevati odločitev z določeno vsebino, temveč ima pravico zahtevati, da pristojni organ o njegovi pravici, dolžnosti ali pravnem interesu odloči pravilno in zakonito.