VSRS Sodba X Ips 15/2023

Revizija se zavrne.čas

Dosedanji potek postopka

1Upravna enota Murska Sobota (v nadaljevanju: prvostopenjski upravni organ) je z odločbo št. 330-2493/2018-25 (0403) z dne 11. 3. 2019 odločila, da se ne odobri pravni posel za promet s kmetijskima zemljiščema del parc. št. 977/1 in parc. št. 725/2, obe k. o. ..., sklenjen 15. 6. 2018 med A. A. kot prodajalcem in tožnikom kot kupcem ter da se odobri pravni posel za promet z navedenima kmetijskima zemljiščema, sklenjen 18. 6. 2018 med A. A. kot prodajalcem in Republiko Slovenijo, zanjo Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS. Ugotovljeno je bilo, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa kmeta, fizične osebe na podlagi prve alineje prvega odstavka 24. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). V zvezi z izpolnjevanjem pogojev za priznanje statusa kmeta po četrti alineji te določbe pa je prvostopenjski organ ugotovil, da ob sprejemu ponudbe 15. 6. 2018 tožnik ni podal izjave na zapisnik, da bo sam ali s pomočjo drugih obdeloval kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobil, in da bo iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih dobil pomemben del dohodka, temveč je izjavo podal šele na ustni obravnavi 27. 9. 2018. Tako je zaključil, da tožnik v času sklenitve pravnega posla ni izkazal izpolnjevanja pogojev za priznanje statusa kmeta po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ.

2Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je tožnikovo pritožbo zavrnilo z odločbo št. 33008-76/2019/2 z dne 5. 7. 2019.

3Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu, ki ji je Upravno sodišče ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek. V obrazložitvi je navedlo, da je odločba, ki temelji na določbi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ, deklarativna odločba, ki učinkuje od tedaj, ko so nastala dejstva, ki so po zakonu pomembna za nastanek določenega pravnega stanja (statusa) ali pravnega razmerja. Ugotovilo je, da je ob izjavi o sprejemu ponudbe dejstvo verjetne pridobitve (predmetnih) zemljišč obstajalo ter dodalo, da tožnikova izjava ni bila prepozna, pač pa je zaradi svoje pravne narave učinkovala šele od dneva, ko jo je podal.

Dopuščeno revizijsko vprašanje

4Vrhovno sodišče je na toženkin predlog s sklepom X DoR 261/2022-3 z dne 1. 2. 2023 dopustilo revizijo glede pravnega vprašanja: "Ali je materialno pravo pravilno uporabljeno, če je v postopku odobritve pravnega posla s kmetijskim zemljiščem po 19. členu ZKZ priznano prednostno upravičenje fizični osebi, ki je prednostno upravičenje kot kmet uveljavljala z izjavo na podlagi četrtega odstavka 24. člena ZKZ, to izjavo pa je podala šele po sprejemu ponudbe?".¹

Povzetek revizijskih navedb in odgovora nanje

5Toženka (v nadaljevanju revidentka) je zoper sodbo Upravnega sodišča vložila revizijo zaradi napačne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 75. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Trdi, da je Upravno sodišče v izpodbijani sodbi odstopilo od svoje ustaljene prakse, v kateri je zavzelo stališče, da se v primeru, če oseba dokazuje status kmeta v postopku nakupa kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z izjavo na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ šteje, da ga izkazuje od takrat, ko takšno izjavo poda, kar pomeni, da mora takšno izjavo podati najkasneje ob sprejemu ponudbe.² Izjava na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ zaradi svoje pravne narave (konstitutivna) učinkuje šele od dneva, ko je podana, zato mora biti za uspešno dokazovanje predkupnega upravičenja (status kmeta) dana ob sprejemu ponudbe. Od takšne, ustaljene sodne prakse je izpodbijana sodba odstopila, pri čemer svoje odločitve za drugačno razlago materialnega prava Upravno sodišče ni obrazložilo. Dodaja, da je četrta alineja prvega odstavka 24. člena ZKZ dejansko določena kot izjema od splošnih pravil o izpolnjevanju pogojev za priznanje statusa kmeta, zato je izjavo o potencialnem pridobivanju dohodka treba podati že pri samem sprejemu ponudbe, naknadno pa njeno uveljavljanje ni več mogoče, saj bi s podajanjem takšnih izjav, da bodo ustvarjale bodoče prihodke, lahko stranke med samim postopkom ravnale špekulativno.

6Tožnik odgovora na revizijo ni vložil.

Presoja utemeljenosti revizije

7Revizija ni utemeljena.

8Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in Upravnega sodišča, povezane z dopuščenim pravnim vprašanjem, na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP in 85. člen ZUS-1).

Izhodišče presoje

9Jedro spora se nanaša na pravočasnost podaje navedb pri utemeljevanju predkupne pravice za nakup kmetijskih zemljišč kot kmet z izjavo, podano na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ na ustni obravnavi v upravnem postopku odobritve tega pravnega posla.

Splošno o ureditvi prodaje kmetijskih zemljišč

10Prvi odstavek 67. člena Ustave nalaga zakonodajalcu, da z zakonom uredi tak način pridobivanja in uživanja lastnine, da bo zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. S takšno dikcijo se v pojem lastnine uvaja "javnostni" element ter nakazuje, da se na področju lastnine pojavljajo tudi interesi skupnosti in da ima skupnost pravico lastniku naložiti določene omejitve lastninske svobode³ oziroma način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Drugi odstavek 71. člena Ustave pa določa posebno skrb za varstvo kmetijskih zemljišč. Tako ZKZ ureja režim kmetijskih zemljišč z vidika razmerij med lastnikom in skupnostjo na način, da zasleduje splošni oziroma javni interes.

11Prednost pri pridobivanju kmetijskih zemljišč v lastnino in zakup imajo tako po ZKZ kmetje, ki so torej gospodarsko in socialno odvisni od teh zemljišč ter zagotavljajo njihovo ohranjanje in izboljšavo v skladu z okoljskimi cilji in možnostmi, zagotavljajo ohranitev poseljenosti nacionalnega prostora, razvoj slovenskega podeželja in prehransko varnost prebivalcev, ki je pogojena z ohranjanjem, varovanjem in obdelovanjem kmetijskih zemljišč, kar vse sovpada s splošnimi javnimi interesi države, izkazanimi s socialnimi in gospodarskimi razlogi.⁴

12Drugače povedano, promet s kmetijskimi zemljišči se je država odločila usmerjati na način, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije, zato kmetijska zemljišča usmerja h kmetijskim gospodarskim enotam (kmetijam in kmetijskim organizacijam) z namenom zaokroževanja posesti do velikosti, ki zagotavlja ekonomsko varnost pridelovalcev ter kmetijska zemljišča obravnava kot nenadomestljivo nacionalno dobrino.⁵

13Ključni cilj aktivne kmetijske politike je z vidika zagotavljanja zadostne preskrbe s hrano in s tem zadovoljevanja ene od osnovnih potreb človeštva, zagotoviti obdelanost kmetijskih zemljišč ter ustrezno varstvo kmetijskih zemljišč pred trajnim spreminjanjem. Določbe ZKZ tako omogočajo, da zemljišča prednostno kupijo upravičenci, za katere se domneva, da bodo največ prispevali k uresničevanju širših ciljev kmetijske zemljiške politike.⁶

14S ciljem zasledovanja opisanega splošnega oziroma javnega interesa na tem področju mora pravni posel s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami po prvem odstavku 19. člena ZKZ odobriti upravna enota.

15Lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora ponudbo predložiti upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži; šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti upravno enoto pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe (prvi odstavek 20. člena ZKZ). V četrtem odstavku 20. člena ZKZ je določen rok za sprejem ponudbe.

Splošno o predkupni pravici

16ZKZ v 23. členu ureja zakonito predkupno pravico pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije. V prvem odstavku tega člena določa, kdo so predkupni upravičenci in v kakšnem vrstnem redu lahko uveljavljajo predkupno pravico, in sicer: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4. drug kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti; 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo.

17Namen zakonite predkupne pravice je zlasti zavarovati kmetijska zemljišča, gozdove ali kmetije pred negospodarnim ravnanjem z njimi. S predkupno pravico nakupa so tako v prednostnem položaju določene osebe, to so kmetje, ki naj bi, kot rečeno, zagotavljali varstvo kmetijskih zemljišč in gozdov ter njihovo primerno rabo. Predkupna pravica je torej utemeljena z javnim interesom uresničevanja gospodarske funkcije lastnine, ki je gospodarna izraba zemljišč; njene socialne funkcije, ki je ohranjanje poseljenosti podeželja in ekološke funkcije, ki je ohranjanje krajine in varstvo okolja.⁷ Prav tako vrstni red predkupnih upravičencev izraža javni interes, da se pogodba odobri tistemu, ki ga zakonodajalec šteje za najprimernejšega lastnika kmetijskega zemljišča oziroma kot osebo, ki bo v največji možni meri zagotavljala cilje ZKZ.

O uveljavljanju predkupne pravice ter pravni naravi in časovnem učinkovanju izjave po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ

18Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). Upravna enota po preteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalca priporočeno s povratnico o tem, kdo je sprejel ponudbo v roku iz četrtega odstavka prejšnjega člena (drugi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ).

19Po prvem odstavku 22. člena ZKZ fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, poda vlogo za odobritev pravnega posla, ki se vloži pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del (…). Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo; stranke v postopku odobritve so pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom, in so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla (drugi odstavek 22. člena ZKZ).

20Iz navedenih določb ZKZ, ki urejajo sprejem ponudbe, sklenitev tega pravnega posla ter upravni postopek njegove odobritve, ne izhaja, da bi bilo uveljavljanje predkupne pravice del formalno popolne vloge za odobritev pravnega posla oziroma da bi bilo treba predkupno upravičenje uveljavljati ob sprejemu ponudbe. To ni videti niti iz prej navedene določbe prvega odstavka 23. člena ZKZ, ki ureja zakonito predkupno pravico pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije.

21Iz tega sledi, da oseba, ki je sprejela ponudbo, lahko predkupno pravico uveljavlja tudi kasneje, to je v upravnem postopku odobritve pravnega posla. Čim pa je tako, je jasno, da je navajanje dejstev in predložitev dokazov, ki utemeljujejo predkupno upravičenje ter morebiten boljši vrstni red od ostalih predkupnih upravičencev, v upravnem postopku odobritve pravnega posla pravočasno.⁸

22Tudi izjava, podana na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ,⁹ je "samo" ena izmed navedb, s katero sprejemnik ponudbe utemeljuje svoje predkupno upravičenje. Izjava tako pomeni zatrjevanje (navajanje) pravno pomembnih dejstev, s katerimi sprejemnik ponudbe utemeljuje svoj status kmeta, pri čemer so ta dejstva predmet ugotavljanja upravnega organa v postopku odobritve pravnega posla. Gre torej za vprašanje pravočasnosti podajanja navedb, ki izjavo konstituirajo in ki so po svoji naravi zgolj podlaga za uveljavljanje predkupne pravice.

23Takšna razlaga četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ sledi prej pojasnjenemu namenu zakonodajalca, izhajajoč iz prvega odstavka 67. in drugega odstavka 71. člena Ustave, to je varstvo kmetijskih zemljišč, ki so zaradi naravnih danosti omejena, pred negospodarnim ravnanjem z njimi oziroma z zahtevo po njihovem smotrnem izkoriščanju. Glede na cilje kmetijske zemljiške politike je torej, kot že povedano, v javnem interesu, da se spodbuja pridobivanje kmetijskih zemljišč s strani kmetov,¹⁰ k čemur je, glede na prednostni vrstni red, kot je določen v 23. členu ZKZ, usmerjena zakonita predkupna pravica.¹¹ Da bi bila četrta alineja prvega odstavka 24. člena ZKZ določena kot izjema, ne izhaja ne iz zakonskih določb niti iz zakonodajnega gradiva niti to po vsem prej navedenem ne izhaja iz namena zakonodajalca. Revidentkina trditev, da bi lahko stranke s podajanjem takšnih izjav, da bodo ustvarile bodoče prihodke, med postopkom odobritve pravnega posla, ravnale špekulativno, je pavšalna. Ugotavljanje morebitne zlorabe pravice je nujno ozko vezano na vsak primer posebej.¹²

24Z razlago, za kakršno se zavzema revidentka, pa bi se po presoji Vrhovnega sodišča v nasprotju z namenom zakonodajalca oteževalo uveljavljanje predkupne pravice za nakup kmetijskega zemljišča na podlagi statusa kmeta z izjavo po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ.

25Če torej sprejemnik ponudbe uveljavlja predkupno pravico po 23. členu ZKZ, bo upravni organ v upravnem postopku odobritve pravnega posla v skladu s pravili o dokazovanju po ZUP glede na dejstva oziroma dejanske okoliščine, ki jih bodo stranke navedle v konkretnem postopku, ugotavljal prednostni vrstni red sprejemnikov ponudbe za nakup kmetijskega zemljišča.

26Sinteza povedanega vodi do sklepa, da lahko sprejemnik ponudbe v postopku odobritve pravnega posla s kmetijskim zemljiščem po 19. členu ZKZ prednostno upravičenje kot kmet uspešno uveljavlja z izjavo na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ ne glede na to, da je bila ta podana po sprejemu ponudbe tekom upravnega postopka odobritve pravnega posla. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje je zato pritrdilen.

Presoja obravnavanega primera

27Upravno sodišče je ugotovilo, da med strankami ni sporno, da je tožnik izjavo o izpolnjevanju pogojev po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ podal po sprejemu ponudbe (15. 6. 2018), in sicer 27. 9. 2018 na ustni obravnavi v upravnem postopku odobritve pravnega posla nakupa kmetijskih zemljišč.

28Da bi tožnik z izjavo, podano na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ, v obravnavanem primeru ravnal špekulativno, v postopku ni bilo ugotovljeno niti tega obrazloženo ne trdi revidentka v reviziji. Tako je njena revizijska trditev o špekulativnem podajanju takšnih izjav med samim postopkom ostala na pavšalni ravni, zato je Vrhovno sodišče ni obravnavalo.

29Glede na prej povedano izjava, podana na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ, predstavlja (le) eno izmed navedb stranke, ki bodo predmet odločitve upravnega organa v postopku odobritve pravnega posla. Ne drži torej stališče revidentke, da je treba izjavo na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ o potencialnem pridobivanju dohodka podati že pri samem sprejemu ponudbe ter da naknadno, torej v upravnem postopku odobritve pravnega posla, njeno uveljavljanje ni več mogoče. Ob tem Vrhovno sodišče, glede na stališče Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi,¹³ dodaja, da takšne izjave ni mogoče šteti za upravno odločbo.

30Upravno sodišče je tako v izpodbijani sodbi zavzelo pravilno stališče, da tožnikova izjava ni bila prepozna ter je njegovi tožbi ugodilo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek.

Odločitev o reviziji

31Po navedenem je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo kot neutemeljeno (92. člen ZUS-1).

Glasovanje

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Iz predloga za dopustitev revizije, iz obrazložitve sklepa VSRS X DoR 261/2022-3 s 1. 2. 2023, iz samega dopuščenega vprašanja ter iz revizije jasno izhaja, da gre za vprašanje pravilne uporabe četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ (in ne za četrti odstavek 24. člena ZKZ, kot je navedeno v izreku sklepa X DoR 261/2022-3). Ob navedenem, pa tudi na podlagi izpodbijane sodbe, je torej na prvi pogled jasno, da je v izreku sklepa X DoR 261/2022-3 očitna pomota pri navedbi odstavka 24. člena ZKZ.
² Sklicuje se na sodbe Upravnega sodišča: I U 1519/2010 z 22. 6. 2011; I U 650/2012 s 27. 8. 2013, točka 9 obrazložitve; I U 572/2016 s 30. 3. 2017, točka 7 obrazložitve; I U 2250/2017 z 9. 5. 2019, točka 22 obrazložitve; I U 513/2018 z 19. 12. 2019, točka 11 obrazložitve; I U 2209/2018 s 4. 6. 2019, točka 16 obrazložitve; III U 98/2019 s 23. 1. 2020, točka 16 obrazložitve in I U 1426/2020 s 13. 1. 2022, točka 24 obrazložitve.
³ G. Virant v Komentar Ustave Republike Slovenije, ur. L. Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 637.
⁴ Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-B) - skrajšani postopek, Poročevalec DZRS, št. 8 z 11. 2. 2003, str. 6.
⁵ Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-B) - skrajšani postopek, Poročevalec DZRS, št. 8 z 11. 2. 2003, str. 6.
⁶ Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-G), prva obravnava, EPA 2296-VIII, str. 6.
⁷ Glej: Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-B) - skrajšani postopek, Poročevalec DZRS, št. 8 z 11. 2. 2003, str. 6.
⁸ Skladno z drugim odstavkom 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) sme stranka navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve, in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami; vse do izdaje odločbe ima pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve; če pa stori to po ustni obravnavi, mora opravičiti, zakaj tega ni storila na obravnavi.
⁹ Po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ je v smislu tega zakona kmet fizična oseba, ki da izjavo na zapisnik pri upravni enoti, da bo sama ali s pomočjo drugih obdelovala kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobila, da bo iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih pridobivala pomemben del dohodka in izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti iz tretjega odstavka tega člena.
¹⁰ Tako tudi: Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-G), prva obravnava, EPA 2296-VIII, Poročevalec DZRS, št. 2201 z 19. 11. 2021, str. 3 in 6.
¹¹ Glej tudi: sklepa VSRS X Ips 6/2021 in X Ips 14/2023, oba z 29. 11. 2023, točki 19 obrazložitve.
¹² Glej: sklepa VSRS X Ips 6/2021 z 29. 11. 2023, točki 21 in 22 obrazložitve in X Ips 14/2023 z 29. 11. 2023, točka 20 obrazložitve.
¹³ Stališče v 19. točki obrazložitve izpodbijane sodbe bi bilo možno razumeti tako, da izjava na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ predstavlja odločbo.