VSRS Sodba X Ips 48/2024

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 229/2021-26 z dne 9. 11. 2023 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Upravne enote Ljubljana, št. 352-43/2020-8 z dne 21. 9. 2020, odpravi ter se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna v roku 15 dni po prejemu te sodbe tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora na obeh stopnjah v višini 1.263,47 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

III. Stranka z interesom sama trpi svoje stroške upravnega spora na obeh stopnjah.

1Zadeva obravnava vprašanje obstoja javnega interesa za razlastitev v zvezi z varstvom pitne vode kot ustavno varovano pravico.

Dosedanji postopek

2Mestna občina Ljubljana je kot razlastitvena upravičenka vložila na Upravno enoto Ljubljana zahtevo za razlastitev dela nepremičnine parc. št. 1767, k. o. ..., ki je v lasti razlastitvene zavezanke A. A., .... Nepremičnina je po namenski rabi najboljše kmetijsko zemljišče (K1), ki se v skladu z Uredbo o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (v nadaljevanju Uredba o VVO) nahaja znotraj najožjega vodovarstvenega območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, na katerem je med drugim tudi prepovedana uporaba fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo prepovedane aktivne snovi (glej tudi 22. člen Uredbe o VVO in nasl.).¹ To območje se uporablja za oskrbo prebivalcev s pitno vodo za Mestno občino Ljubljana in delno za občini Dol pri Ljubljani in Škofljica. Zahtevo za razlastitev tega kmetijskega zemljišča je Mestna občina Ljubljana podala iz razloga zavarovanja količin in kakovosti vodnih virov; v okviru notranjega nadzora s strani upravljavca vodovoda je bil namreč večkrat zaznan pojav prepovedanega pesticida metazaklora na območju vodarne Kleče, ki se nahaja znotraj predmetnega vodovarstvenega območja. Upravljavec je o tem večkrat obvestil pristojni inšpektorat, vendar inšpekcijski nadzor ni privedel do ugotovitve, kdo je uporabljal pesticid metazaklor, prav tako pa ni privedel do izboljšanja stanja.

3Upravna enota Ljubljana je v svojem postopku z odločbo, št. 352-43/2020-8 z dne 21. 9. 2020, zahtevo Mestne občine Ljubljana za razlastitev navedene nepremičnine zavrnila, ker bi bil po njenem stališču odvzem lastninske pravice na predmetnem delu nepremičnine nesorazmerno in pretirano breme za razlastitveno zavezanko, ta ukrep pa ni nujen za dosego cilja (zaščita pitne vode) ker je ta cilj mogoče doseči z drugimi ukrepi. Iz obrazložitve tako izhaja, da pogoji za razlastitev niso izpolnjeni, ker razlastitvena upravičenka ni izkazala obstoja konkretne javne koristi v smislu drugega odstavka 192. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2). Za nameravano razlastitev ni podan pogoj nujnosti, saj ta ukrep za razlastitveni namen (tj. zavarovanje zemljišča pred večkrat zaznanim pojavom pesticida metazaklora na območju vodarne Kleče) ni nujno potreben glede na to, da neučinkovitost inšpektorata ni okoliščina, ki je ne bi bilo mogoče odpraviti. Po stališču tega upravnega organa lahko namreč inšpektor v primeru ugotovljene kršitve izreče globo za prekršek v skladu s 34. členom Uredbe o VVO, pooblastila inšpektorjev pri opravljanju inšpekcijskega nadzora pa so podrobneje urejena tudi v 19. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Poleg tega iz obrazložitve odločbe izhaja stališče, da razlastitvena upravičenka ni uspela izkazati pogoja za razlastitev iz tretjega odstavka 76. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), ki določa da se lastninska pravica lahko odvzame v primerih, ko predpisanih omejitev in prepovedi ni mogoče doseči iz objektivnih okoliščin.

4Zoper prvostopenjsko odločbo je Mestna občina Ljubljana vložila pritožbo na Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor), ki je pritožbo zavrnilo z odločbo, št. 35020-44/2020-2550-2 z dne 6. 1. 2021.

5Zoper navedeno odločbo Upravne enote Ljubljana je nato Mestna občina Ljubljana vložila tožbo v upravnem sporu, ki jo je Upravno sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

6V razlogih navedene sodbe je Upravno sodišče pritrdilo stališčem upravnih organov tožene stranke, da se lahko po tretjem odstavku 76. člena ZV-1 in po predpisih o razlastitvi lastninska pravica na takšnem zemljišču odvzame ali omeji, če z omejitvami in prepovedmi iz prvega in drugega odstavka tega člena ni mogoče doseči zavarovanja količin in kakovosti vodnih virov. Po drugem odstavku 192. člena v spornem času veljavnega ZUreP-2 je takšen poseg v lastninsko pravico dopusten le ob predhodno izvedenem testu sorazmernosti. Zavrnilo je tožbeni ugovor, da inšpekcijski nadzor ni učinkovit način za zavarovanje vodnega vira, in pritrdilo ugotovitvi tožene stranke, da poseg v lastninsko pravico stranke z interesom ni nujno potreben za dosego razlastitvenega namena.

7Tožeča stranka je na Vrhovno sodišče vložila predlog za dopustitev revizije po 367. b členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in predlagala, da Vrhovno sodišče dopusti revizijo zoper izpodbijano sodbo zaradi pomembnih pravnih vprašanj. Vrhovno sodišče je s svojim sklepom X DoR 3/2024 z dne 15. 5. 2024 revizijo dopustilo glede dveh vprašanj, in sicer:

1Ali je pravilno stališče upravnega organa in sodišča, da v primeru, ko razlastitvenega namena (zavarovanja količin in kakovosti vodnih virov za javno oskrbo s pitno vodo) ni mogoče doseči zaradi neučinkovitosti inšpekcijskega nadzora, ni izpolnjen pogoj nujnosti za razlastitev?

2Ali je pravilno stališče, da je pogoj nujnosti za razlastitev nepremičnin na najožjem vodovarstvenem območju na podlagi tretjega odstavka 76. člena Zakona o vodah (ZV-1) lahko izpolnjen samo v primeru, da je izkazano, da lastnik vsake posamezne nepremičnine, ki se razlašča, ne spoštuje predpisanih prepovedi in omejitev iz drugega odstavka tega člena?

8Skladno s tem sklepom je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) zoper izpodbijano sodbo Upravnega sodišča vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. V njej predlaga Vrhovnemu sodišču, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi tožeče stranke ugodi, odločbo Upravne enote Ljubljana, št. 352-43/2020-8 z dne 21. 9. 2020, odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek Upravni enoti Ljubljana. Predlaga tudi, naj Vrhovno sodišče ob tem toženi stranki naloži v plačilo stroške tega postopka tožeče stranke, vključno s stroški predloga za dopustitev revizije in revizije. Podredno predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi ter razveljavi izpodbijano sodbo in zadevo vrne v ponovno odločanje Upravnemu sodišču.

9Tožena stranka in stranka z interesom na revizijo nista odgovorili.

K I. točki izreka

10Revizija je utemeljena.

Dejansko stanje in bistvene navedbe strank

11Iz dejanskega stanja v zadevi, na katerega je Vrhovno sodišče v revizijskem postopku vezano, izhaja, da je nepremičnina, katere razlastitev se zahteva, v lasti A. A. kot razlastitvene zavezanke (stranke z interesom v tem upravnem sporu). Kot ugotavlja Upravno sodišče med strankami ni sporno, da gre po namenski rabi za kmetijsko zemljišče in da se nahaja na območju najožjega vodovarstvenega območja za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (zajetje Kleče). Kot nesporno je bilo že s strani tožene stranke ugotovljeno tudi, da se je v daljšem časovnem obdobju (od 2008 do 2018) v vodnih virih na območju vodarne Kleče periodično pojavljalo fitofarmacevtsko sredstvo (pesticid) metazaklor, kar je v okviru notranjega nadzora večkrat zaznal upravljavec vodovoda. Navedeno je bilo po neprerekanih ugotovitvah revidentke posledica nepravilne uporabe pesticidov in gnojevke v tem obdobju na navedenem območju. Prav tako je tudi tožena stranka pritrdila ugotovitvi, da gre za problematiko, ki je že dalj časa poznana več deležnikom, vendar pa kljub ukrepanju nekaterih organov v skladu z njihovimi pristojnostmi napredek glede preprečitve onesnaženja vodnih virov pitne vode ni bil dosežen. Tako kot tožena stranka tudi Upravno sodišče izhaja iz navedene ugotovitve, da dosedanji inšpekcijski nadzor ni bil učinkovit, vendar to ne šteje za okoliščino, ki se je ne bi dalo odpraviti. V obravnavani zadevi pa ni bilo ugotovljeno, da bi razlastitvena zavezanka s svojim ravnanjem povzročila onesnaženje navedenega vodnega vira in da na predmetnem zemljišču ni spoštovala predpisanih prepovedi in omejitev v zvezi z uporabo fitofarmacevtskih sredstev.

12Revidentka v reviziji uveljavlja, da bi morala Upravno sodišče in tožena stranka tretji odstavek 76. člena ZV-1 razlagati drugače ob upoštevanju, da je tudi pravica do pitne vode ustavno zaščitena (70.a člen Ustave). Ob tehtanju te pravice in pravice do zasebne lastnine bi morala priti do zaključka, da je ustavno skladna razlaga zakonske ureditve razlastitve iz tretjega odstavka 76. člena ZV-1 v zvezi z ZUreP-2 taka, da za izpolnjenost pogoja nujnosti razlastitve ni potrebno, da bi bilo izkazano, da prav lastnik posamezne nepremičnine kot razlastitveni zavezanec na svojem zemljišču ne spoštuje predpisanih omejitev in prepovedi v zvezi z uporabo fitofarmacevtskih sredstev, temveč zadošča, da razlastitveni upravičenec izkaže, da brez pridobitve lastninske pravice na vseh zemljiščih na ožjem vodovarstvenem območju ne more zagotoviti zavarovanja količin in kakovosti vodnih virov pitne vode.

13Revidentka v zvezi s tem meni, da so se upravna organa in Upravno sodišče materialnopravno napačno osredotočili na to, da naj bi razlastitev predstavljala kazen oziroma sankcijo razlastitvene zavezanke za neko njeno nedopustno ravnanje, ki ga revidentka kot razlastitvena upravičenka ni uspela dokazati (niti ga ni zatrjevala in ga še vedno ne zatrjuje). Postopek razlastitve nima nikakršne kaznovalne narave, temveč je njegovo bistvo v tem, da se drugače ne more doseči zasledovane javne koristi. Po stališču revidentke bi bilo treba v konkretnem primeru zato dati večjo težo presoji, ali lahko revidentka kot razlastitvena upravičenka namen varstva vodnih virov pitne vode doseže kako drugače kot s pridobitvijo v last vseh zemljišč znotraj najožjega vodovarstvenega območja ali ne, ne pa, ali je prav razlastitveni zavezanki mogoče očitati, da krši omejitve in prepovedi iz Uredbe.

14Revidentka zato meni, da je napačno stališče Upravnega sodišča in upravnih organov, da bi morala tožeča stranka za izkaz pogoja nujnosti za razlastitev izkazati, da prav stranka z interesom kot razlastitvena zavezanka na predmetnem zemljišču ne spoštuje predpisanih omejitev in prepovedi v zvezi z uporabo fitofarmacevtskih sredstev, da bi bili zoper njo predhodno izrečeni inšpekcijski ukrepi in da bi bilo zaznano, da je ona s svojim ravnanjem na območju Vodarne Kleče povzročila onesnaženje vodnega vira. Revidentka je vseskozi trdila, da sicer ni sporno, da ni izkazano, da prav razlastitvena zavezanka ne bi spoštovala predpisanih omejitev in prepovedi, dejstvo pa je, da kršitelji obstajajo in kljub aktivnostim pristojne inšpekcije več kot desetletje kršijo določila Uredbe o VVO, saj so večinoma neznani, ker jih objektivno ni mogoče ugotoviti (razen morda po naključju). V preteklih letih (vse od leta 2008) je bil namreč v okviru notranjega nadzora s strani upravljavca večkrat zaznan pojav pesticida metazaklora na območju vodarne Kleče, ki se nahaja znotraj predmetnega vodovarstvenega območja. V primeru, da upravljavec ne bi prilagodil režima obratovanja nekaterih vodnjakov vodarne ugotovitvam o pojavu tega pesticida (tj. jih občasno izključil iz obratovanja), bi bila mejna vrednost za metazaklor v pitni vodi presežena. Kot je revidentka pojasnila in izkazala, inšpekcijski nadzor ni privedel do ugotovitve konkretnih uporabnikov pesticida metazaklora, prav tako pa ni privedel do izboljšanja stanja — vendar pa ne zato, ker pristojni inšpektorat tega ne bi želel, temveč, ker je to objektivno nemogoče. Nikakršnega razloga ni za sklepanje, da bi bilo v bodoče lahko kakorkoli drugače, saj inšpekcija še vedno objektivno nima na voljo nobene realne možnosti, da bi to lahko dosegla.

15Nadalje revizija navaja, da je revidentka ves čas uveljavljala, da ni razvidno, kako bi lahko drugače kot z razlastitvijo vseh zemljišč na navedenem vodovarstvenem območju in prenehanjem njihove kmetijske uporabe dosegla zavarovanje količin in kakovosti vodnih virov pitne vode. Dodatno ugotavljanje dejanskega stanja s strani Upravnega sodišča, da bi se lahko učinkovitost varstva dosegla z ustreznim izvajanjem inšpekcijskih pooblastil (npr. odvzemom vzorcev in njihove analize, s katerimi bi se ugotovila identiteta kršitelja oziroma zemljišča, na katerem se uporabljajo prepovedana fitofarmacevtska sredstva) nima podpore ne v ugotovitvah tožene stranke ne v navedbah razlastitvene zavezanke. Nasprotno, revidentka je ves čas v postopku trdila, da če inšpektorat ne more ugotoviti, s katere parcele je nedovoljena substanca oziroma njena prekoračena vrednost prišla v vodni vir, jasno tudi ne more ukrepati proti kršitelju, ker ga objektivno ne more odkriti.

16Revidentka poudarja, da je Upravno sodišče napačno uporabilo materialno pravo in tudi nedopustno poseglo v ustavno zajamčeno pravico do pitne vode iz70.a člena Ustave, pri tem pa zmotno presodilo sorazmernost med navedeno javno koristjo in posegom v zasebno lastnino lastnikov zemljišč na vodovarstvenem območju. Pri tem se sklicuje, da je pomen zagotavljanja zdravstveno neoporečne pitne vode sedanji in prihodnjim generacijam že izpostavilo tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-416/19 z dne 16. 2. 2023.

Odgovor na revizijski vprašanji

17Glede na vsebino zadeve je treba skupno odgovoriti na obe revizijski vprašanji, ki se obe nanašata na razlago 76. člena ZV-1.

18Člen 76 ZV-1² določa:

(1) Na vodovarstvenem območju se lahko omejijo ali prepovejo dejavnosti, ki bi lahko ogrozile količinsko ali kakovostno stanje vodnih virov, ali zaveže lastnike ali druge posestnike zemljišč na vodovarstvenem območju, da izvršijo ali dopustijo izvršitev ukrepov, s katerimi se zavaruje količina ali kakovost vodnih virov.

(2) Omejitve iz prejšnjega odstavka se nanašajo na:

1. prepoved ali določitev posebnih pogojev pri posegih v prostor,

2. prepoved ali omejitev opravljanja dejavnosti,

3. prepoved ali omejitev pri prevozu blaga ali ljudi.

(3) Lastninska pravica na zemljišču, ki je na območju vodovarstvenega območja za javno oskrbo s pitno vodo, se lahko po predpisih o razlastitvi odvzame ali omeji, če ni mogoče doseči zavarovanja količin in kakovosti vodnih virov z omejitvami in prepovedmi iz prejšnjega odstavka.

19V zadevi je nesporno, da je tretji odstavek 76. člena ZV-1 specialna določba, ki potrjuje, da je razlastitev zemljišč na območju vodovarstvenega območja za javno oskrbo s pitno vodo mogoča v javno korist, ki je v varstvu količin in kakovosti vodnih virov.

20Navedeno zakonsko določbo je kot podlago za razlastitev treba razlagati ustavnoskladno, tako z vidika varstva ustavne pravice do pitne vode (70. a člen Ustave)³ kot tudi lastninske pravice (33. člen Ustave), ki se lahko odvzame samo pod ustavno in zakonsko določenimi pogoji (69. člen Ustave).⁴

21Pravica do pitne vode je ustavno varovana pravica, ki pripada vsakomur. Navedeno pravico so v primeru nedopustnega poseganja vanjo upravičene varovati za to legitimirane fizične in pravne osebe, tako v postopkih izdaje upravnih dovoljenj, soglasij in drugih odločb, na podlagi katerih bi lahko prišlo do ogrožanja te ustavne pravice, kot tudi v postopku sodnega nadzora nad upravo, ki se zagotavlja v upravnem sporu. Če takega postopka ni (ali ni bil izveden) in zato ni možnosti učinkovitega sodnega varstva te ustavne pravice, pa je s takim ukrepom prizadetim osebam na voljo sodno varstvo zoper dejanja (ali opustitve) nosilcev oblasti v upravnem sporu (4. člen ZUS-1, drugi odstavek 157. člena Ustave).

22Po drugi strani so ustavno pravico do pitne vode dolžni aktivno varovati tako organi države kot samoupravnih lokalnih skupnosti, kar jasno izhaja že iz samega besedila 70. a člena Ustave kot tudi splošnih dolžnosti, ki jih imajo v zvezi s tem upravni organi.⁵ Izpolnjevanju te ustavne obveznosti je namenjena tudi možnost, da občina kot razlastitvena upravičenka zahteva razlastitev nepremičnin na vodovarstvenih območjih skladno s tretjim odstavkom 76. člena ZV-1. Pri tem torej ne gre zgolj za uveljavljanje širšega javnega interesa, temveč za ustavno zapovedano varstvo ustavne pravice do pitne vode vseh oseb, ki jo na določenem območju lahko uživajo in uresničujejo.

23Pristojni organi so tudi skladno z zakonom dolžni predpisati vodovarstvena območja kot tista območja, na katerih je treba sprejemati ukrepe za varstvo vodnih virov (glej tudi 74. člen ZV-1).⁶ Preprečevanje nevarnosti navedenega ogrožanja ali poseganja v količine in kakovosti vodnih virov torej ni odvisno od meja lastninske pravice nad posamezno nepremičnino, kot je pravno začrtana skladno v ustreznih evidencah (kataster, zemljiška knjiga), temveč od obstoja in obsega vodovarstvenega območja (ali njegovih notranjih območij s posebnimi stopnjami varovanja), ki se lahko določi tudi za več nepremičnin skupaj oziroma več njihovih posameznih delov.⁷

24Vrhovno sodišče sicer potrjuje samostojno ustavno varstvo vodnih virov kot naravne dobrine, ki ni odvisno od tega, ali se tak vodni vir (že) uporablja tudi za oskrbo prebivalstva s pitno vodo na določenem območju.⁸ Če pa vodni vir že služi temu namenu, je njegovo varstvo toliko pomembnejše, saj gre za varstvo ustavnih pravic vseh oseb do tako zagotovljene pitne vode, ki kot tako pogosto ne more biti nadomeščeno (z drugimi viri, na drugačen način), poseg v kvaliteto vode z njenim onesnaženjem pa lahko ogroža njihovo zdravje in življenje. Navedeno varstvo ustavne pravice do pitne vode mora biti ob zahtevi po učinkovitem varstvu človekovih pravic (15. člen Ustave) zagotovljeno tudi dejansko in ne le v okviru abstraktnih pravnih norm. Ob tem je treba poudariti, da do posega v pravico do pitne vode glede na navedeno pride že tedaj, ko se ogrozijo vodni viri, ki so (lahko) namenjeni navedeni rabi in ne šele, ko je oskrba ljudi s pitno vodo na določenem območju otežena ali celo onemogočena.

25Omejitve dejavnosti in s tem povezane omejitve uporabe zemljišč na vodovarstvenem območju so tako že po zakonu predvidene že tedaj, ko bi lahko ogrozile količinsko ali kakovostno stanje vodnih virov (prvi odstavek 76. člena ZV-1). Take prepovedi so na območjih najstrožjih varnostnih režimov tudi ustavno zapovedane.⁹ Pri tem pa so pristojni upravni organi že pri oceni nevarnosti ogrožanja vodnih virov pitne vode dolžni presoditi, ali bodo take omejitve lahko učinkovito varovale navedeno ustavno pravico, ali pa je treba glede na konkretne okoliščine to zagotoviti z dodatnimi ukrepi omejitve lastninske pravice¹⁰ ali celo z razlastitvijo zemljišč na tem območju kot skrajnim ukrepom. Povedano drugače so dolžni pristojni organi nevarnost ogrožanja vodnih virov pitne vode oceniti tako, da bo varstvo te ustavne pravice učinkovito zagotovljeno, še preden bi bilo v to pravico nedopustno poseženo z obremenitvijo ali celo izničenjem možnosti uporabe določenega vodnega vira (npr. z onesnaženjem zaradi uporabe določenega objekta, nedovoljenim opravljanjem dejavnosti s strani lastnikov nepremičnin na vodovarstvenem območju).

26Po drugi strani je z vidika varstva lastninske pravice pomembno, da je poseg v ustavno pravico dopusten le, če je po vsebini sorazmeren in da je zanj izkazan javni interes. To velja tudi v povezavi 76. člena ZV-1 s postopkom razlastitve po 192. členu ZUreP-2, kot je veljal v času izpodbijane odločbe tožene stranke, ki je v drugem odstavku določal, da je razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist, če je za dosego javne koristi nujno potrebna in če je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino.¹¹

27Ker je varstvo vodnih virov nedvomno v javno korist, je treba v zvezi s tem presoditi nujnost poseganja v lastninsko pravico lastnikov zemljišč na določenem vodovarstvenem območju. V zvezi s to presojo je treba skladno z zakonom odgovoriti na vprašanje, ali so omejitve in prepovedi iz drugega odstavka tega 76.člena ZV-1 zadosti učinkovite za varstvo ustavne pravice in doseganje s tem povezanega varstva vodnih virov pitne vode. Pri tem pa se mora že po svoji naravi ta presoja nujnosti osredotočati na ugotovitev, ali so navedeni ukrepi dejansko učinkoviti in ne le na presojo, da so bili predpisani za določeno vodovarstveno območje. Če je ugotovljeno, da taki ukrepi dejansko niso zagotovili varstvo vodnih virov (ali, da bi že sami po sebi glede na okoliščine ne mogli biti učinkoviti), potem je pogoj nujnosti razlastitve podan.

28Ob ustavnoskladni razlagi 76. člena ZV-1 je torej pogoj nujnosti posega v lastninsko pravico lahko izpolnjen še preden je dejansko prišlo do nedopustnega posega v količine in kakovost vodnih virov z nedovoljenim izvajanjem dejavnosti in s tem povezano uporabo zemljišč na vodovarstvenem območju. Toliko bolj pa je pogoj nujnosti izpolnjen, če je do takega posega že dejansko prišlo in je bilo s tem v ustavno varovano pravico do pitne vode že nedopustno poseženo.

29To je razvidno tudi v okoliščinah obravnavane zadeve, saj je pri navedeni presoji nujnosti posega pomembno, da je ogrožanje ali prizadetost vodnih virov z uporabo prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev (pesticidov) na vodovarstvenem območju treba učinkovito preprečevati in da ni dovolj zgolj ugotovitev, da je njihova uporaba prepovedana z Uredbo o VVO in drugimi predpisi. Pri presoji pa je treba tudi upoštevati, da je navedeno ogrožanje povzročila nedovoljena oblika (kmetijske) obdelave zemljišč na navedenem območju in ne inšpekcija oziroma inšpekcijski ukrepi (oziroma odsotnost le-teh). Tudi iz ZV-1 ne izhaja, da je pogoj za razlastitev predhodna ugotovitev, da inšpekcija ne more preprečiti kršitve omejitev in prepovedi dejavnosti na vodovarstvenem območju s strani lastnikov oziroma uporabnikov zemljišč, ki tam ležijo. Delovanje inšpekcijskih služb je pri presoji nujnosti poseganja v lastninsko pravico zato lahko relevantno zgolj v primeru, če je izkazano, da je inšpekcijsko ukrepanje že (zanesljivo) preprečilo nadaljnje poseganje v varstvo ustavne pravice do pitne vode, saj tedaj nadaljnji posegi v lastninsko pravico lastnikov navedenih zemljišč ne bi bili več nujni. Ob ugotovitvi, da po že izvedenem inšpekcijskem nadzoru na vodovarstvenem območju do pozitivnih posledic izkustveno, dejansko sploh ni prišlo,¹² zgolj abstraktna možnost, da bi morda lahko inšpekcijsko delovanje v prihodnje privedlo do preprečitve nadaljnjega poseganja v količinsko ali kakovostno stanje vodnih virov ni okoliščina, ki bi lahko izključevala nujnost posega v lastninsko pravico.

30Pri posegu v lastninsko pravico je treba pri razlastitvi na podlagi 76. člena ZV-1 nadalje ugotoviti, ali je tak poseg primeren za dosego varstva ustavne pravice iz 70. a člena Ustave. Navedeno je stvar presoje konkretnega primera, pri čemer pa je ključno, da se ugotovi, da bo razlastitev nepremičnine zagotovila ustrezno varstvo pravice do pitne vode (vzročna zveza). Če se zemljišče nahaja v (zakonito določenem) vodovarstvenem območju in je do posega v količino oziroma kakovost vodnih virov že prišlo z nedovoljeno dejavnostjo in uporabo zemljišč na tem območju (npr. z uporabo pesticidov), je po presoji Vrhovnega sodišča mogoče šteti, da je razlastitev v korist občine primeren ukrep - seveda le, če je predvidena razlastitev vseh upoštevnih zemljišč na tem območju, s katerimi se bo zagotovila učinkovitost varstva pitne vode. Občina je ustavno pravico do pitne vode dolžna aktivno varovati, njena pridobitev lastninske pravice pa pomeni ukrep za prenehanje vsake uporabe zemljišč, ki bi navedeno javno korist lahko nadalje ogrožala (za kmetijske namene itd.). V takih okoliščinah gre torej za ukrep, ki je za dosego navedenega cilja primeren.¹³

31Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu, torej pri presoji pomena, teže in posledic posega v lastninsko pravico lastnika določenega zemljišča na vodovarstvenem območju, je treba upoštevati, da si pri tem stojita nasproti dve ustavno varovani pravici, saj je navedeni poseg namenjen varstvu ustavne pravice do pitne vode. Od okoliščin primera je odvisno, ali je ta sorazmernost v konkretnem primeru podana (ali in koliko lahko nadaljnje lastništvo in uporaba zemljišča ogrozijo vodne vire, koliko in kako se navedeni vodni viri uporabljajo, ali je že prišlo do dejanskega posega v količino in kakovost vodnih virov itd.), vendar pa je tudi v zvezi s tem mogoče podati nekaj splošnih izhodišč. Tako je za presojo sorazmernosti treba upoštevati, da se praviloma vodni viri (vsaj potencialno) namenjajo večjemu številu oseb in da so bistvenega pomena za njihovo življenje in delo. Poleg tega onesnaženje vodnih virov lahko pomeni resno in dalj časa trajajočo (ali celo trajno) izgubo možnosti uresničevanja ustavne pravice do pitne vode vseh neposredno prizadetih oseb, ob tem pa tudi nepopravljiv poseg v druge vidike te ustavno varovane pravice in širše okolje. Izguba lastninske pravice nad določenim (npr. kmetijskim) zemljiščem po drugi strani načeloma prizadene zgolj njenega lastnika, ki pa je tudi upravičen do primerne odškodnine za tak poseg in je zato pomen varstva lastninske pravice v konkretnih okoliščinah lahko sorazmerno manjši.

32Glede na navedeno je tako mogoče pritrditi revidentki, da je za presojo pogojev za razlastitev po 76. členu ZV-1 vprašanje, ali je določen poseg v količino ali kakovost vodnega vira povzročil lastnik posameznega zemljišča, ki leži na vodovarstvenem območju, bistveno le, če je ugotovljeno, kdo je tako kršitev storil in da bi že razlastitev njegovega zemljišča privedla do učinkovitega varstva tega vodnega vira, ker bi prav to preprečilo nadaljnje nedovoljene posege vanj.¹⁴ Če ni ugotovljeno, kdo je povzročitelj nedovoljenega posega v vodni vir, zadošča ugotovitev, da je nedovoljena uporaba (določenih) zemljišč na vodovarstvenem območju v vzročni zvezi z navedenim posegom v količino in kakovost vodnega vira in da je torej njihova razlastitev nujen ukrep, ki bi prispeval k varstvu tega vodnega vira (glej zgoraj). Pri varstvu ustavne pravice do pitne vode je po naravi stvari ključno, kaj je tisto, kar to pravico ogroža in kako to odpraviti (npr. uporaba prepovedanih pesticidov na določenem vodovarstvenem območju). Vprašanje, kdo je tisti, ki je tako kršitev storil, je zato vprašanje, ki je lahko pomembno zgolj v navedenem kontekstu. Zato ugotavljanje identitete kršitelja tudi ni del zakonskega dejanskega stanu iz 76. člena ZV-1, ki bi ga bilo treba ugotavljati pri odločanju o razlastitvi na navedeni pravni podlagi.

33Glede na navedeno je odgovor na revizijski vprašanji, da je pri odločanju o razlastitvi na podlagi 76. člena ZV-1 treba izhajati iz dejanske učinkovitosti varstva vodnih virov za oskrbo s pitno vodo in s tem varstva ustavne pravice iz 70. a člena Ustave. Pri presoji, ali je treba zemljišča na vodovarstvenem območju razlastiti zaradi potrebe po (učinkovitejši) omejitvi njihove uporabe, je tako bistveno, da poseg v količino in kakovost vodnih virov (lahko) povzroči nedovoljeno opravljanje dejavnosti oziroma uporaba zemljišč s strani njihovih lastnikov oziroma uporabnikov in ne (ne)delovanje inšpekcijskega nadzora. Nujnost razlastitve zaradi nastalih kršitev omejitve uporabe zemljišč na vodovarstvenem območju (iz drugega odstavka 76. člena ZV-1) lahko izključi dejanska ugotovitev, da je mogoče na podlagi rezultatov učinkovitega inšpekcijskega nadzora utemeljeno pričakovati, da do nadaljnjih posegov v navedeni vodni vir ne bo več prihajalo.¹⁵ Za ugotovitev nujnosti, primernosti in ožje sorazmernosti razlastitve zemljišča na vodovarstvenem območju tudi ni nujna ugotovitev, da je prav lastnik posameznega zemljišča tista oseba, ki ni spoštoval predpisanih omejitev oziroma, da je prav on povzročil onesnaženje navedenega vodnega vira (ali drugo obliko nezmožnosti njegove uporabe). Za varstvo pravice do pitne vode je bistveno, kaj je tisto, kar objektivno ogroža ali posega v količino in kakovost vodnih virov, ter kako navedeno odpraviti in ne kdo je za to subjektivno odgovoren.

Uporaba v obravnavani zadevi

34Glede na ugotovljeno dejansko stanje se pojavlja vrsta okoliščin, ki bi ob pravilni uporabi 76. člena ZV-1 ter 192. člena ZUreP-2 narekovale razlastitev nepremičnine v obravnavani zadevi. Sporna nepremičnina je kmetijsko zemljišče, ki se nahaja na območju najožjega vodovarstvenega območja za vodno telo vodonosnika. Na navedenem vodovarstvenem območju je prihajalo v daljšem časovnem obdobju (2008 do 2018) do večkratnega onesnaženja s pesticidom (metazaklor), katerega uporaba je na tem območju prepovedana. Zaradi tega je prihajalo do občasne izključitve iz uporabe več vodnih virov (vodnjakov), ki se uporabljajo za oskrbo prebivalstva s pitno vodo. V zadevi ni izkazano, da bi ukrepanje inšpekcijskih služb (ali drugih organov) zagotovilo, da do navedenega onesnaženja ne bi več prihajalo. Navedeno kaže tako na nujnost kot primernost ukrepa in ožjo sorazmernost v korist razlastitve. Za odločitev je tako nebistveno, ali bi inšpekcija morda kdaj v prihodnje lahko ukrepala učinkoviteje, kot tudi, ali je navedeno posledico za količino in kakovost vodnih virov na tem vodovarstvenem območju povzročila prav lastnica navedenega zemljišča, saj je nesporno, da sta bila to območje in ukrepi na njem določeni prav s ciljem varstva navedenih vodnih virov, ki objektivno niso bili doseženi.

35Vendar sta tako Upravno sodišče kot pred njim tožena stranka zaradi napačne uporabe materialnega prava opustili ugotovitev vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v zadevi. Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo tako, da je izpodbijano sodbo Upravnega sodišča spremenilo in tožbi ugodilo (94. člen v povezavi s 64. členom ZUS-1). Z odpravo izpodbijanega akta je vrnilo zadevo v odločanje prvostopenjskemu organu tožene stranke, ki bo moral ob upoštevanju stališč iz te sodbe glede na časovno odmaknjenost ugotoviti, ali so ob ponovnem odločanju izpolnjeni pogoji za razlastitev iz 76. člena ZV-1 v povezavi z upoštevnimi določbami ZUreP-2, saj o tej zadevi, ki se je začela pred uveljavitvijo ZUreP-3 zaradi te odločitve Vrhovnega sodišča še ni bilo pravnomočno odločeno.¹⁶

36Še posebej bo moral organ tožene stranke ugotoviti, ali je tudi v aktualnem času prihajalo do ogrožanja ali posegov v navedene vodne vire, na podlagi katerih ravnanj in ali se je to zgodilo v obsegu, ki narekuje razlastitev nepremičnin na vodovarstvenem območju. Pri tem pa mora oceniti tudi, ali je do onesnaženja (lahko) prihajalo ob uporabi te nepremičnine v nasprotju s predpisanimi omejitvami, torej ali bi razlastitev te nepremičnine prispevala k varstvu tam ležečih vodnih virov. Če je to objektivno izključeno (npr. ker tudi nedovoljena uporaba metazaklora na tem zemljišču ne bi mogla poseči v vodni vir) ne gre za primeren ukrep, ki bi prispeval k varstvu ustavne pravice do pitne vode. Razlastitev te nepremičnine pa je mogoče v okoliščinah tega primera šteti kot primeren ukrep samo, če občina kot razlastitvena upravičenka sočasno uveljavlja razlastitev tudi vseh drugih zemljišč, katerih razlastitev bi skupno vodila do učinkovitega varstva vodnih virov na tem območju.

37Pri svoji presoji bo moral organ tožene stranke tudi izhajati iz objektivnih možnosti uporabe te nepremičnine in ne zgolj njene trenutne uporabe (ali se lahko določeno zemljišče uporablja za kmetijsko pridelavo, pri kateri se uporabljajo pesticidi itd.) ter načela previdnosti, ki ga je treba uporabiti v vseh zadevah varstva okolja.¹⁷

K II. točki izreka

38Revidentka je z revizijo in tožbo uspela, zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega sodnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Revidentka je zahtevala povrnitev stroškov postopka pred Upravnim sodiščem in stroške revizijskega postopka.

39Povračilo stroškov v upravnem sporu je posebej urejeno v tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, ki v primeru, če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, določa povračilo v pavšalnem znesku, kot je določen v Pravilniku o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, revidentko pa je zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, zato ji za ta postopek po četrtem odstavku 3. člena navedenega pravilnika pripada povračilo stroškov v pavšalnem znesku 385,00 EUR, povečano za 22 % DDV, skupaj torej 469,70 EUR.

40Stroške revizijskega postopka je Vrhovno sodišče odmerilo na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in 12. členom Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT), ki določa, da je stranka dolžna plačati odvetniku storitev po tarifi, veljavni v času, ko je odvetnik delo opravil, pomnoženi z vrednostjo točke v času plačila, povečano za DDV, če je odvetnik zavezanec za plačilo v Republiki Sloveniji (drugi odstavek) in upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo. OT v tarifni številki 34 ne vsebuje določbe o nagradi za predlog za dopustitev revizije v upravnem sporu. Ker pa sta revizijska postopka v upravnem sporu in v pravdnem postopku enaka, je nagrada za predlog za dopustitev revizije odmerjena po določbah OT, ki veljajo za pravdni postopek. Vrhovno sodišče je zato revidentki za predlog za dopustitev revizije ob uporabi 4. točke tarifne številke 22 v povezavi s 1. točko tarifne številke 34 OT priznalo 625 točk, za revizijo pa 437,5 točk (5. točka tarifne številke 34 v povezavi s 5. točko tarifne številke 22 OT, po kateri se 50 % nagrade za predlog za dopustitev revizije všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo).

41Za revizijski postopek se tako priznajo stroški v višini 637,5 EUR (1.062,5 točk) in 2 % zahtevanih materialnih stroškov v znesku 12,75 EUR ter 1% odstotek od presežka nad 1.000 točk, kar znaša 0,375 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), vse povečano za 22 % DDV (EUR), skupaj torej 793,77 EUR. Celotni stroški upravnega spora na obeh stopnjah znašajo 1.263,47 EUR.

42Odmerjene stroške v skupni višini 1.263,47 EUR je tožena stranka dolžna revidentki povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, od takrat dalje pa z zamudnimi obrestmi (378. člen v zvezi s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika).

43Sodišče bo sodne takse povrnilo po uradni dolžnosti (prvi odstavek 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi s točko c opombe 6.1. njegove taksne tarife).

K III. točki izreka

44Vrhovno sodišče je zavrnilo zahtevo stranke z interesom A. A. za povrnitev stroškov postopka, ker nastopa na strani tožene stranke, torej na strani, ki v sporu ni uspela. To po prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 hkrati pomeni, da ji povračilo stroškov ne pripada.

Glasovanje

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Uredbo je sprejela Vlada Republike Slovenije na podlagi prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 74. člena Zakona o vodah. V uredbi navedene omejitve ureja tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-416/19 z dne 16. 3. 2023, 3. točka izreka.
² Ustavno sodišče je s svojo odločbo, št. U-I-416/19 z dne 16. 3. 2023 ugotovilo protiustavnost posameznih določb Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih, Zakona o vodah in Uredbe o VVO ter naložilo zakonodajalcu in Vladi, da navedeno protiustavnost odpravijo v roku enega leta. Do tedaj je določilo tudi način izvršitve svoje odločbe. Med navedenimi protiustavnimi določbami sta tudi prvi odstavek in 2. točka drugega odstavka 76. člena ZV-1. Po vsebini je s tem povečalo stopnjo varstva vode na vodovarstvenih območjih.
³ Ta določa: "Vsakdo ima pravico do pitne vode.Vodni viri so javno dobro v upravljanju države.Vodni viri služijo prednostno in trajnostno oskrbi prebivalstva s pitno vodo in z vodo za oskrbo gospodinjstev in v tem delu niso tržno blago.Oskrbo prebivalstva s pitno vodo in z vodo za oskrbo gospodinjstev zagotavlja država preko samoupravnih lokalnih skupnosti neposredno in neprofitno."
⁴ Ta določa: "Lastninska pravica na nepremičnini se lahko v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon."
⁵ Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-39/10 z dne 11. 3. 2010, 4. točka obrazložitve.
⁶ Tako skladno s prvim odstavkom tega člena vlada določi vodovarstveno območje, da se zavaruje vodno telo, ki se uporablja za odvzem ali je namenjeno za javno oskrbo s pitno vodo pred onesnaževanjem ali drugimi vrstami obremenjevanja, ki bi lahko vplivalo na zdravstveno ustreznost voda ali na njeno količino. Znotraj tega območja se lahko oblikujejo notranja območja z različnimi stopnjami varstva.
⁷ V obravnavani zadevi npr. revidentka zahteva razlastitev dela nepremičnine razlastitvene zavezanke, ki se nahaja na navedenem območju.
⁸ Tudi Ustavno sodišče je večkrat poudarilo pomen občutljivosti okolja in pomena skrbi zanj tudi za prihodnje generacije (npr. odločba št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021), kar velja tudi za varstvo pravice do pitne vode (glej odločbo št. U-I-416/19 z dne 16. 3. 2023, 15. točka obrazložitve in nasl.).
⁹ Glej citirano odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-416/19.
¹⁰ Tako je npr. dolžna Vlada ustrezno spremeniti tudi določbe Uredbe o VVO, če bi to prispevalo k učinkovitejšemu varstvu pitne vode (dodatne omejitve dejavnosti na določenem območju itd.).
¹¹ Vsebinsko enako določbo vsebuje tudi sedaj veljavni 202. člen Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3).
¹² Inšpekcijski postopek tudi sam po sebi ni pravno sredstvo, ki bi bil fizičnim ali pravnim osebam na voljo za varstvo njihovih interesov, temveč gre za samostojno in neodvisno izvrševanje javnih pooblastil na podlagi zakona, s ciljem nadzora nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (2. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru). Na delovanje inšpekcij kot državnih organov tudi občina ne more neposredno vplivati.
¹³ Seveda pa pri presoji konkretnega primera ni izključena dejanska ugotovitev, da glede na značilnosti posameznega zemljišča ne more priti do ogrožanja vodnih virov tudi v primeru njegove nedovoljene uporabe, kar izključuje navedeno vzročno zvezo in s tem primernost ukrepa razlastitve prav tega zemljišča.
¹⁴ Oseba, ki tako kršitev stori, je lahko sicer individualno odgovorna tudi za prekršek ali kaznivo dejanje, kar pa ne pomeni, da izrečeni kaznovalni ukrepi nadomeščajo potrebo po varstvu vodnega vira pred nadaljnjim ogrožanjem ali onesnaževanjem. Zato je tudi v primeru izrečene tovrstne sankcije treba ugotoviti, ali je s tem (glede na nadaljnje ravnanje kaznovanega lastnika itd.) odpadla potreba po razlastitvi tega zemljišča.
¹⁵ Pri tem pa se Vrhovno sodišče glede na vsebino te zadeve še ne opredeljuje do vprašanja, ali je mogoče v posameznem primeru varstvo vodnih virov učinkovito zagotoviti tudi z drugačno zakonito in ustavnoskladno ureditvijo pravnih omejitev na vodovarstvenem območju (v uredbi vlade), kar bi izključilo potrebo po razlastitvi kot skrajnem ukrepu iz tretjega odstavka 76. člena ZV-1.
¹⁶ Glej drugi odstavek 330. člena ZUreP-3.
¹⁷ Glej citirano odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-416/19, točka 34. in nasl., ter sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi Blaise in drugi, C-616/17, 1. 10. 2019, 66. točka obrazložitve. SEU je v 44. točki obrazložitve te sodbe razložilo določbe Uredbe 2009/1107/ES (dajanje fitofarmacevtskih sredstev v promet) in pri tem opozorilo na uporabo načela previdnosti, kadar obstaja znanstvena negotovost glede tveganja za zdravje ljudi ali živali ali za okolje, ki ga predstavljajo fitofarmacevtska sredstva.