SEU odločba

Predstavitev dejanskega stanja in postopka o glavni stvari

1V obravnavanem gospodarskem sporu je tožeča stranka zoper toženo stranko 6. 9. 2021 vložila tožbo, s katero je uveljavljala dva ugotovitvena tožbena zahtevka, da tožena stranka nima pravice in ji tožeča stranka ni dolžna dopustiti dostopa do obstoječe fizične infrastrukture tožeče stranke na območju (1) Šenčurja in Srednje vasi pri Šenčurju ter (2) Primskovega, kot izhaja iz projektnih načrtov tožene stranke. V tožbi je tožeča stranka zatrjevala, da je tožena stranka ponudnik telekomunikacijskih, informacijskih in medijskih storitev.

Potek postopka

2Tožena stranka je pred vložitvijo tožbe vložila predlog za rešitev medoperaterskega spora pri Agenciji za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju Agencija) in predlagala, da Agencija tožeči stranki naloži, da mora toženi stranki dopustiti dostop do njene infrastrukture. Ob vložitvi tožbe Agencija še ni odločila o predlogu za rešitev medoperaterskega spora. Tožena stranka je v pravdnem postopku podala ugovor sodne nepristojnosti, z navedbo, da gre za upravno zadevo, ki ne spada v sodno pristojnost. Agencija je 2. 11. 2021 izdala sklep, s katerim je postopek reševanja spora med pravdnima strankama ustavila.

Sklep sodišča prve stopnje

3Sodišče prve stopnje je s sklepom zavrnilo ugovor sodne pristojnosti, ki ga je tožena stranka podala v odgovoru na tožbo. Zavzelo je stališče, da ima tožba podlago v 93. členu Zakona o elektronskih komunikacijah (Uradni list RS, št. 109/12 s spremembami, v nadaljevanju ZEKom-1). Zavzelo je stališče, da je z zahtevkom tožeče stranke neločljivo povezan odgovor na vprašanje, ali je tožeča stranka upravičeno odklonila izpolnitev obveznosti dati ponudbo toženi stranki za skupno uporabo fizične infrastrukture. Ugoditev tožbenemu zahtevku bi za tožečo stranko pomenila, da ponudbe toženi stranki ni dolžna dati in obratno. Ker bo odločitev v tem sporu vplivala na nastanek obligacijskopravnega razmerja med pravdnima strankama, kar pa je v pristojnosti (pravdnega) sodišča (1. člen Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju ZPP), je ugovor tožene stranke zavrnilo.

Sklep sodišča druge stopnje

4Sodišče druge stopnje je ugodilo pritožbi tožene stranke in izpodbijani sklep spremenilo tako, da je ugovoru ugodilo in tožbo zavrglo. Zavzelo je stališče, da jezikovna razlaga res pripelje do stališča, da ZEKom-1 ne izključuje sodne pristojnosti, oziroma da je v skladu s četrtim odstavkom 218. člena ZEKom-1 sodna pristojnost postavljena celo pred upravno pristojnostjo Agencije. Vendar je drugače kot sodišče prve stopnje zaključilo, da je treba upoštevati tudi namensko (teleološko) in sistemsko razlago navedenih določil ZEKom-1. Pri tem se je sklicevalo na cilj Direktive 2014/61/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. 5. 2014 o ukrepih za znižanje stroškov za postavitev elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti (v nadaljevanju Direktiva 2014/61/EU), da se pospeši postavitev elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti na notranjem trgu. S tem namenom je bil tudi določen poseben nacionalni organ za reševanje sporov v zvezi z dostopom, kakor tudi roki, v katerih mora nacionalni organ za reševanje sporov odločiti. Zato je sklenilo, da je stroga jezikovna razlaga, ki daje prednost odločanju sodišča, v nasprotju z namenom (evropskega) zakonodajalca. Pojasnilo je tudi, da Agencija nastopa kot oblastveni organ, ko odloča o pogojih za zavrnitev dostopa oziroma določi ceno dostopa. Ob upoštevanju, da gre v primeru določb ZEKom-1 za določbe upravne narave, je presodilo, da med strankama ni nastalo obligacijskopravno razmerje, ampak gre za upravno zadevo, ki ne spada v pristojnost pravdnega sodišča v skladu s 1. členom ZPP.

Dopustitev revizije

5Vrhovno sodišče Republike Slovenije je na predlog tožeče stranke s sklepom III DoR 105/2022 z dne 14. 9. 2022 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je pravilna odločitev sodišča druge stopnje, da zadeva, o kateri je bila s strani tožeče stranke vložena tožba, ne spada v sodno pristojnost.

Revizija

6Tožeča stranka v reviziji, ki jo je vložila zoper sklep sodišča druge stopnje in ki jo obravnava Vrhovno sodišče Republike Slovenije, uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb pravdnega postopka pred sodiščem druge stopnje. V njej navaja, da so določbe 218. in 220.a člena ZEKom-1 povsem jasne in določajo pristojnost Agencije zgolj v primeru, ko ni bil sprožen sodni postopek. Sodišče druge stopnje naj bi ta pravila v celoti zanemarilo in naj ne bi podalo kakršne koli druge jezikovne razlage navedenih določb ZEKom-1, niti naj ne bi pojasnilo, v katerih primerih bi navedene določbe prišle v poštev. Opozarja tudi na določbo 23. člena Ustave Republike Slovenije, po kateri je za odločanje o pravicah in dolžnostih praviloma pristojno sodišče. Agencija naj bi bila pristojna za odločanje le v primeru, če se tak spor ne predloži v odločanje (rednemu) sodišču. Sklicuje se na določbo drugega pododstavka petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU, po kateri odločanje nacionalnega regulatornega organa ne sme posegati v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču. Zatrjuje, da naj bi tako iz namena kot iz besedila navedene direktive izhajalo, da ima sodna pristojnost prednost pred pristojnostjo nacionalnega regulatornega organa. V postopku pred Agencijo naj bi šlo za neke vrste alternativno reševanje spora, kar naj bi zasledovali določbi četrtega odstavka 218. člena in tretjega odstavka 220.a člena ZEKom-1. Nasprotuje tudi stališču sodišča druge stopnje, da imajo stranke tudi zoper odločbo Agencije možnost vložiti tožbo v upravnem sporu, saj je obseg tega sodnega preizkusa omejen. Sodišču druge stopnje pa očita, da ni pojasnilo, katero pravno pravilo je uporabilo pri opredelitvi konkretne zadeve kot upravne.

Odgovor na revizijo

7Tožena stranka v odgovoru na revizijo nasprotuje stališču tožeče stranke, da ima postopek pred Agencijo naravo alternativnega načina reševanja spora. Opozarja na spremenjeno ureditev, ki je bila uveljavljena z novim Zakonom o elektronskih komunikacijah (Uradni list RS, št. 130/22 s spremembami, v nadaljevanju ZEKom-2), ki je pričel veljati v vmesnem času. Sedanja določba osmega odstavka 283. člena ZEKom-2 določa, da se postopek pred Agencijo v primeru pravde zgolj prekine in ne ustavi. Agencija naj bi zato imela zakonsko pristojnost reševanja spora med operaterjema, pri čemer naj bi vsebina te odločitve vsebovala komercialne in tehnične pogoje, ki praviloma niso del izreka sodne odločbe. Zagotavljanje enakih in nediskriminacijah pogojev naj bi bila javnopravna naloga Agencije, zato naj ta ne bi mogla biti odvisna od uspeha strank v pravdnem postopku. Tožena stranka naj poleg tega ne bi mogla pavšalno uveljavljati ugotovitvenega zahtevka.

Upoštevno pravo

Nacionalno pravo in sodna praksa

Zakon o elektronskih komunikacijah

8Za odločanje v revizijskem postopku so relevantne naslednje določbe ZEKom-1, veljavnega ob vložitvi tožbe.

9ZEKom-1 v okviru poglavja VIII. ZAGOTAVLJANJE KONKURENCE ureja dostop do obstoječe fizične infrastrukture v 93. členu, ki se glasi:

„93. člen ZEKom-1

(dostop do obstoječe fizične infrastrukture)

(1) Infrastrukturni operater lahko zaradi postavitve elementov elektronskih komunikacijskih omrežij ponudi operaterju omrežja dostop do svoje fizične infrastrukture.

(2) Operater omrežja lahko svojo fizično infrastrukturo ponudi drugemu infrastrukturnemu operaterju zaradi postavitve omrežij, ki niso elektronska komunikacijska omrežja.

(3) Kadar operater omrežja zaradi postavitve elementov elektronskih komunikacijskih omrežij zaprosi infrastrukturnega operaterja za dostop do njegove fizične infrastrukture, mora v svoji prošnji opredeliti elemente projekta, do katerih zaproša dostop, vključno s točno določenim časovnim okvirom.

(4) Infrastrukturni operater v primeru prošnje operaterja omrežja iz prejšnjega odstavka pripravi ponudbo za skupno uporabo zmogljivosti pod poštenimi in razumnimi pogoji.

(5) Ne glede na določbo prejšnjega odstavka infrastrukturni operater lahko zavrne dostop do svoje fizične infrastrukture zaradi:

1. tehnične neprimernosti zaradi posebnih okoliščin v zvezi z infrastrukturo, do katere je bil zaprošen dostop,

2. pomanjkanja ustreznega prostora ali načrtov, da se ta prostor uporabi za druge namene, kar je treba utemeljiti (npr. z javno dostopnimi naložbenimi načrti infrastrukturnega operaterja),

3. ogrožanja varnosti ali javnega zdravja,

4. celovitosti in varnosti vseh omrežij, zlasti kritične infrastrukture,

5. nevarnosti, da bi načrtovane elektronske komunikacijske storitve resno motile izvajanje drugih storitev prek iste fizične infrastrukture,

6. razpoložljivosti izvedljivih alternativnih načinov za veleprodajni dostop do fizične omrežne infrastrukture, ki jih ponuja infrastrukturni operater in so primerni za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij, če se tak dostop ponudi pod poštenimi in razumnimi pogoji.

(6) Infrastrukturni operater mora razloge za zavrnitev dostopa iz prejšnjega odstavka navesti v dveh mesecih od prejema prošnje za dostop, ki vsebuje vse elemente iz tretjega odstavka tega člena.

(7) Če dogovor o pogojih dostopa ni dosežen v dveh mesecih po prejemu prošnje za dostop, ki vsebuje vse elemente iz tretjega odstavka tega člena, ali če infrastrukturni operater zavrne dostop, o sporu na zahtevo ene izmed strank odloči agencija po postopku iz 220.a člena tega zakona. Agencija določi tako ceno dostopa, da ima ponudnik dostopa razumne možnosti za pokritje svojih stroškov, pri čemer mora biti upoštevan tudi učinek zadevnega dostopa na poslovni načrt ponudnika dostopa, vključno z investicijami infrastrukturnega operaterja, ki je bil zaprošen, da omogoči dostop, zlasti investicijami v fizično infrastrukturo, ki se uporablja za izvajanje elektronskih komunikacijskih storitev.

(8) Agencija za izvajanje tega člena izda splošni akt.“

10Sodno varstvo zoper akte Agencije je urejeno v 192. členu ZEKom-1, ki je umeščen v poglavje XIV. AGENCIJA. Glasi se:

„192. člen ZEKom-1

(sodno varstvo)

(1) Zoper dokončne odločbe ali druge posamične akte agencije je zagotovljeno sodno varstvo v skladu z zakonom, ki ureja upravni spor.

(2) Tožba v upravnem sporu zoper akte, ki jih izda agencija na podlagi tega zakona, se vloži pri Upravnem sodišču Republike Slovenije v Ljubljani. V sporu odloča upravno sodišče s sedežem v Ljubljani.

(3) Postopki v zvezi s tožbami v upravnem sporu iz prejšnjega odstavka so hitri. Sodišče o njih odloča prednostno, kar velja tudi za sodišče, ki odloča o pravnih sredstvih.“

11Vrhovno sodišče Republike Slovenije izpostavlja naslednje določbe ZEKom-1 iz ureditve v poglavju XV. REŠEVANJE SPOROV:

„217. člen ZEKom-1

(pristojnost za reševanje sporov)

(1) Agencija rešuje spore med subjekti na trgu elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji, kakršni so:

spori med fizičnimi in pravnimi osebami, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja oziroma storitve, če se spori nanašajo na pravice in obstoječe obveznosti, ki jih določajo ta zakon, na njegovi podlagi izdani predpisi, splošni in posamični akti (medoperaterski spori) ter

spori med fizičnimi in pravnimi osebami, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja in storitve ter končnimi uporabniki, če se spori nanašajo na pravice in obveznosti, ki jih določajo ta zakon, na njegovi podlagi izdani predpisi, ter pravice in obveznosti iz pogodb o zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij oziroma storitev (spori končnih uporabnikov).

(2) Spori med fizičnimi in pravnimi osebami, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja oziroma storitve, in drugimi fizičnimi in pravnimi osebami, ki imajo koristi od obveznosti dostopa oziroma medomrežnega povezovanja, ki je bila naložena ali dogovorjena v skladu s tem zakonom ali na njegovi podlagi izdanim splošnim ali posamičnim aktom agencije, se rešujejo kot medoperaterski spori.

(3) Reševanje sporov iz prvega in drugega odstavka tega člena ne posega v morebitno sodno pristojnost.

(4) Agencija pri izvajanju nalog reševanja sporov iz prvega odstavka tega člena deluje neodvisno in ne sme zaprositi ali prejemati navodil od drugih državnih organov. Navedeno ne vpliva na možnost posvetovanja agencije z organom, pristojnim za varstvo konkurence, ali organom, pristojnim za varstvo potrošnikov, kjer agencija to oceni za primerno.“

„218. člen ZEKom-1

(postopek reševanja spora)

(1) Agencija si prizadeva rešiti spor s posredovanjem v skladu z določili postopka iz 220. člena tega zakona.

(2) Če katera od strank nasprotuje posredovanju agencije ali to ne pripelje do poravnave ali sporazuma med strankami in o zadevi ni bil sprožen sodni postopek, agencija nadaljuje postopek reševanja spora ter o sporu odloči z odločbo.

(3) V postopku reševanja sporov agencija uporablja določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, kadar s tem zakonom ni določeno drugače.

(4) Če katera koli stranka med postopkom reševanja spora pred agencijo o isti zadevi začne pravdo pred pristojnim sodiščem ali zahtevek za rešitev spora umakne, se postopek reševanja spora pred agencijo ustavi.

[…]

(6) Agencija izda odločbo čim prej, najpozneje pa v štirih mesecih od uvedbe postopka reševanja spora.

(7) Agencija mora odločiti na podlagi zakona, podzakonskih predpisov in splošnih aktov ter v skladu s cilji, ki jih na podlagi 194., 195., 196. in 197. člena tega zakona zasleduje na trgu, zlasti glede zagotavljanja učinkovite konkurence in zaščite interesov uporabnikov. V postopku reševanja sporov morajo stranke polno sodelovati z agencijo. Fizične in pravne osebe, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja oziroma storitve, ali druge stranke v sporu morajo v skladu s 4. točko prvega odstavka 201. člena tega zakona agenciji na njeno pisno zahtevo dati na voljo vse potrebne informacije, s katerimi razpolagajo.

[...] “

„220.a člen ZEKom-1

(reševanje sporov zaradi znižanja stroškov elektronskih komunikacijskih omrežij)

(1) Agencija z namenom spodbujanja učinkovitejše gradnje in postavitve elektronskih komunikacijskih omrežij ter souporabe obstoječe fizične infrastrukture v primerih, določenih v šestem odstavku 9.a člena, drugem odstavku 10. člena, šestem odstavku 14.a člena, petem odstavku 91.a člena in sedmem odstavku 93. člena tega zakona (spori zaradi znižanja stroškov elektronskih komunikacijskih omrežij) po določbah tega člena rešuje:

spore med operaterji omrežij,

spore med operaterji omrežij in drugimi infrastrukturnimi operaterji ter

spore med operaterji omrežij in investitorji v javna komunikacijska omrežja oziroma investitorji v druge vrste gospodarske javne infrastrukture.

(2) Reševanje sporov iz prejšnjega odstavka ne posega v morebitno sodno pristojnost.

(3) Če o zadevi ni bil sprožen sodni postopek, agencija odloči o sporu z odločbo ob uporabi tretjega do petega odstavka 218. člena tega zakona.

(4) Pri reševanju sporov iz druge in tretje alineje prvega odstavka tega člena se lahko agencija posvetuje z regulativnimi organi s področja delovanja drugih infrastrukturnih operaterjev.

(5) Agencija izda odločbo čim prej, najpozneje pa v štirih mesecih od uvedbe postopka reševanja spora v primeru spora na podlagi sedmega odstavka 93. člena tega zakona glede dostopa do obstoječe fizične infrastrukture ter v dveh mesecih od uvedbe postopka reševanja spora v primerih kot so določeni v šestem odstavku 9.a člena, drugem odstavku 10. člena, šestem odstavku 14.a člena, petem odstavku 91.a člena.

(6) V postopku reševanja sporov morajo stranke dosledno sodelovati z agencijo in ji na njeno pisno zahtevo dati na voljo vse potrebne informacije, s katerimi razpolagajo.“

12Določbi 93. in 220.a člena ZEKom-1 sta bili sprejeti z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1C, Uradni list RS, št. 40/17), ki je veljal od 20. 8. 2017 do 10. 11. 2022. Določbe 217., 218. in 192. člena ZEKom-1 pa so bile v tem zakonu že pred implementacijo Direktive 2014/61/EU.¹ ZEKom-1 je nadomestil ZEKom-2, ki je začel veljati 10. 11. 2022.² Ta zakon drugače kot ZEKom-1 ureja postopek reševanja spora. Vsebuje naslednjo relevantno določbo:

„283. člen ZEKom-2

(postopek reševanja spora)

(1) Agencija reši spor s posredovanjem v skladu z določili postopka iz 285. člena tega zakona.

(2) Če rešitev spora s posredovanjem ni mogoča, ker katera od strank nasprotuje posredovanju agencije ali to ne pripelje do poravnave ali sporazuma med strankami, agencija nadaljuje postopek reševanja spora ter po opravljeni ustni obravnavi o sporu odloči z odločbo.

[ ...]

(5) V postopku reševanja sporov agencija uporablja določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, kadar s tem zakonom ni določeno drugače.

[...]

(7) Če stranka med postopkom reševanja spora pred agencijo zahtevek za rešitev spora umakne, se postopek reševanja spora pred agencijo ustavi.

(8) Če stranka med postopkom reševanja spora pred agencijo o isti zadevi začne pravdni postopek pred sodiščem, o tem nemudoma obvesti agencijo, ki postopek reševanja spora prekine do odločitve sodišča. Če se sodišče izreče za nepristojno in tožbo stranke zavrže, se postopek pred agencijo nadaljuje, ko postane sklep sodišča, s katero se je izreklo za nepristojno, pravnomočen. Če sodišče odloči o zahtevku stranke, agencija zahtevek stranke zavrže, ko postane sodba sodišča, s katero je odločilo o zahtevku stranke pravnomočna.

[... ]

(10) Agencija izda odločbo čim prej, najpozneje pa v štirih mesecih od uvedbe postopka reševanja spora.

(11) Agencija mora odločiti na podlagi zakona, podzakonskih predpisov in splošnih aktov ter v skladu s cilji, ki jih na podlagi 258., 259., 260. in 261. člena tega zakona zasleduje na trgu, zlasti glede zagotavljanja učinkovite konkurence in zaščite interesov uporabnikov. V postopku reševanja sporov morajo stranke polno sodelovati z agencijo. Fizične in pravne osebe, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja oziroma storitve, ali druge stranke v sporu morajo v skladu s 4. točko prvega odstavka 265. člena tega zakona agenciji na njeno pisno zahtevo dati na voljo vse potrebne informacije, s katerimi razpolagajo.

[...]“

Sodišča splošne pristojnosti

13V Republiki Sloveniji sodišča splošne pristojnosti (na prvi stopnji so to Okrajna in Okrožna sodišča) odločajo v pravdnih zadevah v skladu z ZPP, ki v 1. členu opredeljuje, kdaj gre za pravdno zadevo, in sicer:

„1. člen ZPP

Ta zakon določa pravila postopka, po katerih sodišče obravnava in odloča v sporih iz osebnih in družinskih razmerij, ter v sporih iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb, razen če so kateri od navedenih sporov po posebnem zakonu v pristojnosti specializiranega sodišča ali drugega organa.“

14Tožeča stranka v obravnavani zadevi uveljavlja negativno ugotovitveno tožbo na podlagi 181. člena ZPP, ki se glasi:

„Ugotovitvena tožba

181. člen ZPP

Tožeča stranka lahko s tožbo zahteva, da sodišče le ugotovi obstoj oziroma neobstoj kakšne pravice ali pravnega razmerja ali pa pristnost oziroma nepristnost kakšne listine.

Takšna tožba se lahko vloži, če je tako določeno s posebnimi predpisi, če ima tožeča stranka pravno korist od tega, da se ugotovi obstoj oziroma neobstoj kakšne pravice ali pravnega razmerja ali pristnost oziroma nepristnost kakšne listine, preden zapade dajatveni zahtevek iz takega razmerja, ali če ima tožeča stranka kakšno drugo pravno korist od vložitve take tožbe.

Če je odločitev o sporu odvisna od vprašanja, ali obstaja ali ne obstaja kakšna pravica ali pravno razmerje, lahko tožeča stranka poleg obstoječega zahtevka uveljavlja tudi tožbeni zahtevek, naj se ugotovi, da tako razmerje obstaja oziroma ne obstaja, če je sodišče, pred katerim teče pravda, zanj stvarno pristojno in če je za odločanje o tem zahtevku predpisana ista vrsta postopka.“

Upravno sodišče Republike Slovenije

15Upravno sodišče Republike Slovenije kot specializirano sodišče zagotavlja sodno varstvo v upravnih zadevah in ima status višjega sodišča. Kdaj gre za upravno zadevo, določa Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 s spremembami; v nadaljevanju ZUP), in sicer v 2. členu, ki se glasi:

„Upravna zadeva

2. člen ZUP

(1) Upravna zadeva je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava.

(2) Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve.“

16Upravni spor ureja Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 205/06 s spremembami; v nadaljevanju ZUS-1). Upravni spor opredeljuje v naslednjih določbah:

„1. člen ZUS-1

V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov (v nadaljnjem besedilu: posameznik) in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (v nadaljnjem besedilu: organi) na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo.“

„2. člen ZUS-1

(1) V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (v nadaljnjem besedilu: tožnik). O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon.

(2) Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

(3) Dokončni upravni akt je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja.“

Uporaba določb ZEKom-1 oziroma ZEKom-2 v sodni praksi

17Prakse Vrhovnega sodišča Republike Slovenije glede obravnavanih vprašanj še ni. V praksi sodišč nižjih stopenj pa je prišlo do razlikovanja med stališči Upravnega sodišča Republike Slovenije in Višjega sodišča v Ljubljani o razlagi navedenih pravil ZEKom-1 o razmejitvi med sodno in upravno pristojnostjo pri odločanju o zahtevkih glede dostopa operaterjev do obstoječe fizične infrastrukture. Upravno sodišče Republike Slovenije je namreč v sodbi I U 1773/2021 z dne 12. 9. 2021, s katero je zavrnilo tožbo družbe A., d. d. (tožene stranke v obravnavanem sporu), zoper sklep Agencije z dne 2. 11. 2021, s katerim je ta ustavila postopek reševanja spora med pravdnima strankama glede dostopa do obstoječe fizične infrastrukture družbe B., d. o. o. (tožeče stranke v obravnavanem sporu), sklicujoč se na besedilo drugega pododstavka petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“, zavzelo stališče, da je postopek reševanja sporov pred nacionalnimi regulatornimi organi postopek alternativnega reševanja sporov z namenom hitrejše rešitve tovrstnih sporov in s čim manjšimi stroški, kar pa ne izključuje sodne pristojnosti. Zavzelo je stališče, da prej citirano besedilo 3. člena Direktive 2014/61/EU izrecno prepoveduje poseganje v pravice strank, da zadevo predložijo sodišču. Obrazloženo je bilo že, da je Višje sodišče v Ljubljani kot drugostopenjsko sodišče v obravnavani zadevi zavzelo drugačno stališče, in sicer, da navedene določbe Direktive 2014/61/EU ni mogoče razlagati tako, da postopek reševanja sporov pred nacionalnim organom za reševanje sporov predstavlja alternativno reševanje sporov.

18Med pravdnima strankama teče še en gospodarski spor, v katerem je tožeča stranka zoper toženo stranko vložila tožbo, s katero, podobno kot v obravnavani zadevi, uveljavlja ugotovitveni tožbeni zahtevek, da tožena stranka nima pravice dostopa do fizične infrastrukture tožeče stranke. Tožba je bila vložena po uveljavitvi ZEKom-2. Okrožno sodišče v Ljubljani je s sklepom VIII Pg 1620/2023 z dne 23. 12. 2024 ugodilo ugovoru sodne pristojnosti in zavrglo tožbo, ker je zaključilo, da gre za upravno zadevo, ki ne sodi v sodno pristojnost. Zavzelo je stališče, da postopek reševanja medoperaterskega spora pred Agencijo ne predstavlja alternativnega reševanja sporov. Glede besedila drugega pododstavka petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“ pa je zavzelo stališče, da gre zgolj za možnost, ki je Direktiva 2014/61/EU ne ureja, saj ne določa, kdaj ta možnost obstaja. Zoper omenjeni sklep je tožeča stranka vložila pritožbo, o kateri še ni pravnomočno odločeno.

Pravo Evropske unije

19Z navedenima določbama 93. in 220.a člena ZEKom-1, ki sta bili sprejeti z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o elektronskih komunikacijah (Uradni list RS, št. 40/17, ZEKom-1C), je slovenski zakonodajalec implementiral določbe Direktive 2014/61/EU. Ta direktiva vsebuje naslednji relevantni določbi:

„Člen 3

Dostop do obstoječe fizične infrastrukture

1. Države članice zagotovijo, da imajo vsi omrežni operaterji pravico, da zaradi postavitve elementov elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti ponudijo podjetjem, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja ali so za to pooblaščena, dostop do svoje fizične infrastrukture. Države članice lahko vzajemno določijo, da imajo operaterji javnih komunikacijskih omrežij pravico ponuditi dostop do svoje fizične infrastrukture zaradi postavitve omrežij, ki niso elektronska komunikacijska omrežja.

2. Države članice zagotovijo, da omrežni operaterji pod poštenimi in razumnimi pogoji, tudi glede cene, ugodijo vsem upravičenim prošnjam za dostop do svoje fizične infrastrukture, ki jih zaradi postavitve elementov elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti nanje naslovijo podjetja, ki zagotavljajo javna komunikacijska omrežja ali so za to pooblaščena. V takšni pisni prošnji so opredeljeni elementi projekta, za dostop do katerih se zaproša, vključno s točno določenim časovnim okvirom.

[...]

4. Države članice zagotovijo, da imata v primeru zavrnitve dostopa ali če dogovor o konkretnih pogojih, vključno s ceno, ni dosežen v dveh mesecih po prejemu prošnje za dostop, obe stranki pravico predložiti zadevo pristojnemu nacionalnemu organu za reševanje sporov.

5. Države članice od nacionalnega organa za reševanje sporov iz odstavka 4 zahtevajo, da ob doslednem upoštevanju načela sorazmernosti sprejme zavezujočo odločitev za rešitev spora na podlagi odstavka 4 ter pri tem po potrebi določi poštene in razumne pogoje, vključno s ceno.

Nacionalni organ za reševanje sporov reši spor v najkrajšem možnem času, v vsakem primeru – razen v izjemnih okoliščinah – pa v štirih mesecih po prejemu popolne prošnje, brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču.

[...]“

„Člen 10

Pristojni organi

1. Države članice zagotovijo, da vsako nalogo, dodeljeno nacionalnemu organu za reševanje sporov, prevzame en ali več pristojnih organov.

2. Nacionalni organ za reševanje sporov, ki ga imenuje država članica na podlagi odstavka 1, je pravno ločen in funkcionalno neodvisen od vseh omrežnih operaterjev. Države članice lahko določijo, da nacionalni organ za reševanje sporov zaračunava pristojbine za kritje stroškov, nastalih pri opravljanju nalog, ki so mu dodeljene.

3. Države članice zahtevajo, da vse stranke dosledno sodelujejo z nacionalnim organom za reševanje sporov.

[...]

6. Vse odločitve, ki jih sprejme kateri koli pristojni organ iz tega člena, je mogoče izpodbijati pred sodiščem v skladu z nacionalnim pravom.“

Vprašanja v zvezi s pravom Evropske unije

20Tožeča stranka tožbeni zahtevek za ugotovitev, da tožena stranka nima pravice dostopa in da ji ni dolžna dopustiti dostopa do njene obstoječe fizične infrastrukture, utemeljuje na podlagi tretjega odstavka 93. člena ter 1., 2. in 6. točke petega odstavka 93. člena ZEKom-1, s čimer je slovenski zakonodajalec implementiral določbo 3. člena Direktive 2014/61/EU. Sedmi odstavek 93. člena ZEKom-1 določa, da agencija odloči o sporu med infrastrukturnim operaterjem in operaterjem omrežja na zahtevo ene izmed strank po postopku iz 220.a člena tega zakona, ki je bil prav tako sprejet zaradi implementacije Direktive 2014/61/EU. ZEKom-1 v drugem odstavku 220.a. člena določa, da reševanje sporov ne posega v morebitno sodno pristojnost. V tretjem odstavku 220.a člena pa določa, da če o zadevi ni bil sprožen sodni postopek, agencija odloči ob uporabi tretjega do petega odstavka 218. člena tega zakona. Ta določba je bila v ZEKom-1 že pred implementacijo Direktive 2014/61/EU. Četrti odstavek 218. člena ZEKom-1 določa, da se postopek reševanja spora pred agencijo ustavi, če katera koli stranka med postopkom reševanja spora pred agencijo o isti zadevi začne pravdo pred pristojnim sodiščem ali zahtevek za rešitev spora umakne. Besedilo drugega in tretjega odstavka 220.a člena ter četrtega odstavka 218. člena ZEKom-1 omogoča več različnih razlag. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v obravnavanem primeru kot nacionalno sodišče po pravu Evropske unije dolžno zagotoviti polni učinek Direktive 2014/61/EU in izbrati tisto od možnih razlag ZEKom-1, ki je skladna s cilji in namenom te direktive. V skladu z načelom prava Evropske unije – načelom lojalne razlage – je za zagotovitev polnega učinka direktive in dosego v njej določenih ciljev dolžno upoštevati celotno nacionalno pravo in uporabiti vse načine razlage, ki jih priznava nacionalno pravo.³

21Vrhovno sodišče Republike Slovenije mora navedene določbe nacionalnega prava razlagati skladno z drugim pododstavkom petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU, in sicer zlasti besedilom „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“, ki pa dopušča različne interpretacije. Direktiva 2014/61/EU ne določa izrecno, kakšna mora biti ureditev sodnega varstva v zvezi z zahtevki za dostop do obstoječe fizične infrastrukture. Iz česar izhaja, da ureditev sodnega varstva v zvezi s temi zahtevki spada na področje procesne avtonomije držav članic. Vrhovnemu sodišču Republike Slovenije je znano, da je Sodišče Evropske unije že večkrat zavzelo stališče, da če ni ureditve Skupnosti, notranji pravni red vsake države članice določi pristojna sodišča in postopkovna pravila za pravna sredstva, ki zagotavljajo varovanje pravic, ki jih posameznikom na podlagi neposrednega učinka daje pravo Skupnosti.⁴ Prav tako je seznanjeno z ustaljeno prakso Sodišča Evropske unije, po kateri natančna postopkovna pravila za zaščito pravic, ki jih imajo osebe na podlagi prava Evropske unije, izhajajo iz pravnega reda vsake države članice po načelu postopkovne avtonomije držav članic, vendar pod pogojem, da ta pravila niso manj ugodna kot tista, ki urejajo podobne notranje položaje (načelo enakovrednosti), in da v praksi ne onemogočajo ali čezmerno otežujejo uresničevanja pravic, ki jih priznava pravni red Evropske unije (načelo učinkovitosti).⁵ Vendar pa v obravnavanem primeru zaradi nejasne določbe 3. člena Direktive 2014/61/EU ni popolnoma prepričano o tem, kako lojalno razlagati določbe nacionalnega zakona (ZEKom-1), ki urejajo sodno varstvo v zvezi z zahtevki za dostop do obstoječe fizične infrastrukture. To potrjujejo tudi predstavljena različna pravna naziranja sodišč nižje stopnje glede obravnavanih vprašanj.

22Kot je razvidno iz sodne prakse Sodišča Evropske unije, to še ni obravnavalo vprašanja razlage besedila „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je seznanjeno s tem, da je prej veljavna Direktiva evropskega parlamenta in sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) v petem odstavku 20. člena, ki ureja reševanje sporov med podjetji, vsebovala nekoliko drugačno določbo. Določala je, da ta postopek ne preprečuje nobeni stranki, da bi vložila tožbo pri sodišču. Enako dikcijo vsebuje tudi peti odstavek 26. člena Direktive (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah (prenovitev). Iz sodne prakse Sodišča Evropske unije prav tako ni razvidno, da bi to že obravnavalo razlago navedenih določb omenjenih direktiv.

23Določbo, podobno drugemu pododstavku petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU, vsebuje tudi Uredba (EU) 2024/1309 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. 4. 2024 o ukrepih za znižanja stroškov za postavitev gigabitnih elektronskih komunikacijskih omrežij, spremembi Uredbe (EU) 2015/2120 in razveljavitvi Direktive 2014/61/EU (Akt o gigabitni infrastrukturi, v nadaljevanju Uredba (EU) 2024/1309).⁶ V prvem odstavku 13. člena, z naslovom Reševanje sporov, namreč določa: „Brez poseganja v možnost predložitve zadeve sodišču ima vsaka stran pravico, da predloži morebitni spor pristojnemu nacionalnemu organu za reševanje sporov [...].“ Uredba (EU) 2024/1309 v petem odstavku 13. člena določa, da ta člen dopolnjuje pravna sredstva in postopke v skladu s 47. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in ne posega vanje. V prvem pododstavku desetega odstavka 14. člena določa, da je zoper vsako odločitev, ki jo sprejme pristojni organ, v skladu z nacionalnim pravom mogoča pritožba pri popolnoma neodvisnem pritožbenem organu, vključno s sodnim organom. V drugem pododstavku desetega odstavka 14. člena pa določa, da „pravica do pritožbe v skladu s prvim pododstavkom ne posega v pravico strani, da spor predložijo pristojnemu nacionalnemu sodišču“.

24Vrhovno sodišče Republike Slovenije meni, da na vprašanje razlage besedila „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“ ni mogoče odgovoriti zgolj z jezikovno razlago Direktive 2014/61/EU. Upoštevaje zgolj navedeno besedilo direktive bi bila namreč možna razlaga, po kateri bi zadostovalo sodno varstvo zoper odločitev organa za reševanje sporov. Vendar bi ob takšni razlagi zadoščalo že besedilo šestega odstavka 10. člena Direktive 2014/61/EU, ki se glasi: „Vse odločitve, ki jih sprejme kateri koli pristojni organ iz tega člena, je mogoče izpodbijati pred sodiščem v skladu z nacionalnim pravom“ in se torej izrecno nanaša na sodno varstvo zoper odločbe organa za reševanje sporov. Po drugi strani pa je besedilo „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“ mogoče razumeti tudi tako, da mora biti poleg postopka reševanja sporov pred nacionalnimi organi za reševanje sporov na voljo tudi sodno varstvo pred sodišči splošne pristojnosti.⁷ Kot že omenjeno, pa besedilo Direktive 2014/61/EU ne določa izrecno vrste sodišč oziroma postopka sodnega varstva, kar vzbuja dvom v takšno razlago.

25Jasen in nedvoumen odgovor o pomenu besedne zveze „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“, pa ne izhaja niti iz primerjave tega besedila Direktive 2014/61/EU v drugih jezikih držav članic. Angleško besedilo uporablja izraz „to refer the case to a court“, iz česar bi se dalo sklepati, da zadošča že sodno varstvo zoper odločbo organa za reševanje sporov. Pomisleke v takšno stališče pa vzbuja besedilo „without prejudice to the possibility of any party“, kar je mogoče razumeti tudi tako, da možnost vložitve zahtevka za reševanje spora pred nacionalnim organom za reševanje sporov ne posega v možnost katere koli stranke, da o istem zahtevku odloča tudi sodišče, ne da bi predhodno o tem odločal nacionalni organ za reševanje sporov. Enako je mogoče razumeti tudi francosko besedilo „sans préjudice de la possibilité pour toute partie de saisir une juridiction“. Tudi nemško besedilo das Recht aller Parteien, ein Gericht mit dem Fall zu befassen, bleibt hiervon unberührt“ je pomensko odprto in omogoča obe predstavljeni razlagi, saj poudarja pravico katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču. Po drugi strani pa hrvaško besedilo „ne dovodeći u pitanje mogućnost bilo koje stranke, da se vezano za konkretni slučaj obrati sudu“ bolj poudarja pravico katere koli stranke, da se v zvezi s konkretnim primerom obrne na sodišče, kar bi bilo mogoče razumeti tudi tako, da to pomeni pravico do sodnega varstva katere koli stranke zoper odločbo organa za reševanje sporov. Italijansko besedilo „fatta salva la possibilità per le parti di adire un organo giurisdizionale“ pa je mogoče razumeti kot pravico predložiti zadevo sodišču, kar prav tako omogoča obe predstavljeni interpretaciji.

26Vrhovno sodišče Republike Slovenije torej iz jezikovne razlage besedila Direktive 2014/61/EU in primerjave besedil v drugih jezikih držav članic ne more jasno in nedvoumno podati odgovora o pomenu navedene besedne zveze „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“. Vrhovno sodišče Republike Slovenije pa tudi pri zasledovanju cilja oziroma namena Direktive 2014/61/EU vidi več možnih razlag tega besedila.

27Razumevanje navedenega besedila drugega pododstavka petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU, po katerem bi moralo biti nujno mogočih več sodnih poti (poleg tožbe v upravnem sporu še možnost vložitve tožbe pred sodiščem splošne pristojnosti) in po katerem bi postopek reševanja sporov predstavljal neke vrste alternativno reševanje sporov, pa po drugi strani nasprotuje cilju Direktive 2014/61/EU. Pravica ponudnikov javnih komunikacijskih omrežij do dostopa do fizične infrastrukture, ki je konkretizirana v 3. členu obravnavane direktive, je bila namreč določena z namenom pospešitve postavitve elektronskih komunikacijskih omrežij (točka (14) uvodnih določb Direktive 2014/61/EU). Tudi iz točke (7) uvodnih določil Priporočila Komisije (EU) 2020/1307 z dne 18. septembra 2020⁸ izhaja, da je namen Direktive 2014/61/EU olajšati in spodbujati uvajanje elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti.

28Besedilo Direktive 2014/61/EU „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“ bi bilo mogoče razumeti tudi tako, da postopek reševanja sporov pred nacionalnim organom za reševanje sporov ne izključuje sodnega varstva pred sodišči splošne pristojnosti v primerih, ko omrežna operaterja skleneta pogodbo o dostopu do fizične infrastrukture brez posredovanja nacionalnega organa za reševanje sporov in v zvezi s tem med njima nastane spor ali ko gre za civilnopravne zahtevke, ki izvirajo iz novo nastalega razmerja, ki se je oblikovalo z odločbo organa za reševanje sporov.

29Po drugi strani pa ni odveč izpostaviti, da sekundarnemu pravu Evropske unije ni tuja ureditev, v kateri je pravice mogoče uveljavljati bodisi v upravnem bodisi v sodnem postopku. Primer take ureditve je Direktiva (EU) 2015/2436 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2015 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z blagovnimi znamkami (prenovitev), ki v prvem odstavku 45. člena določa, da države članice pred svojimi uradi zagotovijo učinkovit in hiter upravni postopek za razveljavitev ali ugotovitev ničnosti blagovne znamke brez poseganja v pravico strank do pritožbe na sodišče. Tudi zato ni mogoče izključiti razlage določbe drugega pododstavka petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU, po kateri bi bila pristojnost nacionalnega organa za reševanje sporov določena zgolj alternativno, torej če katera koli stranka zadeve ne predloži sodišču.

30Po mnenju Vrhovnega sodišča Republike Slovenije je torej možnih več razlag določbe drugega pododstavka petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU. To pa je situacija, ko mora Vrhovno sodišče Republike Slovenije po kriterijih iz sodb v zadevah Consorzio Italian Management,⁹ in CILFIT¹⁰ Sodišču Evropske unije postaviti vprašanje za predhodno odločanje. Odgovora na v nadaljevanju navedeni vprašanji sta po oceni Vrhovnega sodišča Republike Slovenije ključna za odločitev v obravnavani zadevi. Pri odločanju mora namreč uporabiti Direktivo 2014/61/EU in določbe ZEKom-1, ki so sprejete na njeni podlagi, nobeden izmed obeh predpisov pa ne daje jasnega odgovora na predstavljeni vprašanji. Odločitev v sporu je tako odvisna od razlage prava Evropske unije.

Prvo vprašanje

31Kot obrazloženo, določbe ZEKom-1 omogočajo tudi razlago, po kateri je pristojnost Agencije za odločanje v zvezi s spori glede dostopa do obstoječe fizične infrastrukture alternativna. Zato se zastavlja vprašanje, ki je povezano z razlago besedila drugega pododstavka petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“. In sicer, ali je treba navedeno določbo razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, po kateri ima omrežni operater pravico vložiti zahtevek za rešitev spora v zvezi z dostopom do obstoječe fizične infrastrukture bodisi pred organom za reševanje sporov bodisi pred sodiščem (splošne pristojnosti). Zastavlja se namreč vprašanje, ali takšna nacionalna ureditev nasprotuje cilju Direktive 2014/61/EU, in sicer spodbujanju skupne uporabe obstoječe fizične infrastrukture z namenom znižanja stroškov postavitve elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti (prvi odstavek 1. člena Direktive 2014/61/EU). Omenjena direktiva namreč ravno s tem namenom v četrtem odstavku 3. člena določa obveznost držav članic, da zagotovijo, da imata obe stranki v primeru zavrnitve dostopa ali če dogovor o konkretnih pogojih, vključno s ceno, ni dosežen v dveh mesecih po prejemu prošnje za dostop, pravico predložiti zadevo nacionalnemu organu za reševanje sporov. Prav tako je ravno s tem namenom v prvem pododstavku petega odstavka 3. člena te direktive določeno, da nacionalni organ za reševanje sporov sprejme zavezujočo odločitev za rešitev spora ter pri tem po potrebi določi poštene in razumne pogoje, vključno s ceno. Enak namen pa zasleduje tudi rok, v katerem mora nacionalni organ za reševanje sporov sprejeti odločitev (štiri mesece po prejemu popolne prošnje), ki je določen v drugem pododstavku petega odstavka 3. člena te direktive. Treba je izpostaviti tudi točko (35) uvodnih določb te direktive, iz katere izhaja, da bi moral organ za reševanje sporov imeti na voljo ustrezne pristojnosti in sredstva.

32Ob takšnem razumevanju Direktive 2014/61/EU bi bilo za odločanje o zahtevku v zvezi z dostopom do obstoječe fizične infrastrukture vzporedno pristojno tako upravno sodišče kot sodišče splošne pristojnosti.

Drugo vprašanje

33Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, je odgovor na nadaljnje (drugo) vprašanje brezpredmeten. Če pa je odgovor na prvo vprašanje nikalen, se zastavlja še vprašanje glede učinkovitosti varstva pravic po pravu Evropske unije upoštevaje nacionalno procesno pravilo četrtega odstavka 218. člena ZEKom-1, po katerem se postopek reševanja spora pred Agencijo ustavi, če katera koli stranka med postopkom reševanja spora pred Agencijo o isti zadevi začne pravdo pred pristojnim sodiščem. Zastavlja se namreč vprašanje, ali takšna nacionalna ureditev čezmerno otežuje uresničevanje pravic, ki jih priznava pravni red Evropske unije (tj. pravice dostopa do obstoječe fizične infrastrukture).

34Iz točke (39) uvodne izjave Direktive 2014/61/EU izhaja, da morajo države članice to direktivo uporabljati v skladu s temeljnimi pravicami in načeli, ki jih priznava Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, med drugim tudi pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Vrhovno sodišče Republike Slovenije pa je, kot že omenjeno, seznanjeno z načeloma učinkovitosti in enakovrednosti, ki ju je izoblikovalo Sodišče Evropske unije in ki omejujeta nacionalno procesno avtonomijo držav članic.

35Pomembno je izpostaviti, da nacionalno procesno pravilo iz četrtega odstavka 218. člena ZEKom-1 omogoča, da katera koli stranka (torej tudi nasprotna) po začetku postopka za rešitev spora pred Agencijo v isti zadevi začne postopek pred sodiščem (splošne pristojnosti). Povedano drugače, to pravilo lahko pripelje do položaja, v katerem je stranki, ki z vložitvijo zahtevka za rešitev spora pred organom za reševanje sporov izbere pristojnost tega organa, zaradi izbirne pravice druge stranke, da tudi po začetku postopka pred tem organom pred sodiščem splošne pristojnosti vloži istovrsten tožbeni zahtevek (ki sicer ni enak, je pa medsebojno izključujoč), onemogočeno uveljavljanje zahtevka pred tem organom. V takem primeru se namreč postopek pred organom za reševanje sporov ustavi. Takšno procesno upravičenje nasprotne stranke, s katerim prepreči odločanje organa za reševanje sporov kljub temu, da ta postopek že teče, torej povsem izvotli pravico stranke, ki je z vložitvijo zahtevka za rešitev spora izbrala pristojnost tega organa.

36Zastavlja se torej vprašanje, ali je treba drugi pododstavek petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti ter 47. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu postopkovnemu pravilu, po katerem se postopek reševanja spora pred nacionalnim organom za reševanje sporov ustavi, če katera koli stranka med postopkom reševanja spora pred tem organom o isti zadevi začne pravdo pred pristojnim sodiščem.

Vprašanji, predloženi v predhodno odločanje

37Odgovor na navedeni vprašanji ni jasen, poleg tega ni razrešen v praksi Sodišča Evropske unije, tako da ju v obravnavani zadevi odločanja o reviziji v gospodarskem sporu Vrhovno sodišče Republike Slovenije samo ne more razrešiti, ne da bi s tem kršilo svojo obveznost po 267. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU).

38Glede na navedeno Vrhovno sodišče Republike Slovenije na podlagi tretjega odstavka v povezavi s točko (b) prvega odstavka 267. člena PDEU na Sodišče Evropske unije naslavlja naslednji vprašanji:

1. Ali je treba Direktivo 2014/61/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o ukrepih za znižanje stroškov za postavitev elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti, zlasti besedilo drugega pododstavka petega odstavka 3. člena te direktive „brez poseganja v možnost katere koli stranke, da zadevo predloži sodišču“, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, po kateri ima omrežni operater pravico vložiti zahtevek za rešitev spora v zvezi z dostopom do obstoječe fizične infrastrukture bodisi pred organom za reševanje sporov bodisi pred sodiščem (splošne pristojnosti)?

In če je na prejšnje vprašanje mogoče odgovoriti nikalno, še vprašanje:

2. Ali je treba drugi pododstavek petega odstavka 3. člena Direktive 2014/61/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o ukrepih za znižanje stroškov za postavitev elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti ter 47. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu postopkovnemu pravilu, po katerem se postopek reševanja spora pred nacionalnim organom za reševanje sporov ustavi, če katera koli stranka med postopkom reševanja spora pred tem organom o isti zadevi začne pravdo pred pristojnim sodiščem?

----------------------------------------

1ZEKom-1 je bil sprejet 31. 12. 2012 (Uradni list RS, št. 109/2) in je začel veljati 15. 1. 2013. Ta zakon je v nacionalno regulacijo elektronskih komunikacij implementiral določbe naslednjih direktiv: Direktive 2002/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. 3. 2002 o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju, zadnjič spremenjene z Direktivo 2009/140/ES; Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. 3. 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, zadnjič spremenjene z Direktivo 2009/140/ES; Direktive 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. 3. 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve, zadnjič spremenjene z Direktivo 2009/140/ES; Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. 3. 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami, zadnjič spremenjene z Direktivo 2009/136/ES; Direktive 2002/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. 7. 2002 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij, zadnjič spremenjene z Direktivo 2009/136/ES; Direktive Komisije 2002/77/ES z dne 16. 9. 2002 o konkurenci na trgih za elektronska komunikacijska omrežja in storitve; Direktive 2006/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. 3. 2006 o hrambi podatkov, pridobljenih ali obdelanih v zvezi z zagotavljanjem javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev ali javnih komunikacijskih omrežij in spremembi Direktive 2002/58/ES. Primerjaj Predlog Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1) z dne 1 8. 2012, EVA 2012-3330-0058.

2S tem zakonom je Republika Slovenija implementirala Direktivo (EU) 2018/1972/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. 12. 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah.

3Sodba Sodišča Evropske unije C-279/23, Skarb Państwa – Dyrektor Okręgowego Urzędu Miar w K. proti Z. sp.j. z dne 11. 7. 2024, 29. točka obrazložitve in tam navedena praksa Sodišča Evropske unije.

4Sodba Sodišča Evropske unije C-426/05, Tele2 Telecommunication GmbH, nekdanja Tele2 UTA Telecommunication GmbH proti Telekom-Control-Kommission z dne 21. 2. 2008, 51. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa Sodišča Evropske unije.

5Sodba Sodišča Evropske unije C-603-10, Pelati, d. o. o. proti Republiki Sloveniji z dne 18. 10. 2012, 23. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa Sodišča Evropske unije.

6Uredba (EU) 2024/1309 v točki (66) uvodnih določb določa, da se določbe Direktive 2014/61/EU v zvezi z reševanjem sporov še naprej uporabljajo za vse postopke reševanja sporov, ki so se začeli na podlagi navedene direktive.

7Primerjaj: dr. Jürgen Kühling in Stefan Bulowski, Rechtsgutachten über„Verfassungs-und verwaltungs-rechtliche Fragen aus dem Telekommunikationsbereich“ Themengebiet 3: Rechtswegeröffnung, str. 13 do 16, dostopno na: https://bmdv.bund.de/SharedDocs/DE/Publikationen/DG/rechtsgutachten-themengebiet-3-rechtswegeroeffnung.pdf __blob=publicationFile.

8Priporočilo Komisije (EU) 2020/1307 z dne 18. 9. 2020 o skupnem naboru orodij za znižanje stroškov postavitve zelo visokozmogljivih omrežij ter zagotavljanja pravočasnega in naložbam prijaznega dostopa do radiofrekvenčnega spektra 5G za spodbujanje povezljivosti in podporo okrevanju gospodarstva zaradi COVID-19 v Uniji.

9Sodba Sodišča Evropske unije C-561/19, Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA proti Rete Ferroviaria Italiana SpA z dne 6. 10. 2021.

10Sodba Sodišča Evropske unije C-283/81, Srl CILFIT and Lanificio di Gavardo SpA proti Ministry of Health z dne 6. 10. 1982.