VSRS Sklep X Ips 267/2017

I. Prekinjeni postopek se nadaljuje.

II. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Novi Gorici, III U 162/2015-14 z dne 30. 6. 2017 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

III. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče Republike Slovenije, oddelek v Novi Gorici (v nadaljevanju Upravno sodišče), na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožnika, s katero je izpodbijal odločbo Agencije RS za okolje, št. 42602-2/2014-4 z dne11. 12. 2014. S to odločbo mu je bilo naloženo plačilo nadomestila za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do podelitve vodnega dovoljenja št. 35504-773/2004 oziroma vodnega dovoljenja št. 35504-778/2004 za neposredno rabo vode za proizvodnjo pijač iz vodovodnega sistema in plačilo vodne pravice od dokončnosti teh vodnih dovoljenj do 31. 12. 2013 v skupnem znesku 555.555,20 EUR, z možnostjo plačila v sedmih letnih obrokih (1. točka izreka). Odločeno je bilo tudi, da mora tožnik plačati prvi obrok na podračun javnofinančnih prihodkov z nazivom "prihodki iz naslova vodne pravice, podeljene z vodnim dovoljenem" do 31. 12. 2014 (2. točka izreka), da je tožnik za nepravočasno plačilo dolžan plačati zakonite zamudne obresti (3. točka izreka) in da stroški v postopku niso nastali (4. točka izreka). Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo) je tožnikovo pritožbo zavrnilo z odločbo št. 3555-6/2015/2 z dne 12. 5. 2015.

2Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku, na katero je odločitev oprlo Upravno sodišče, izhaja: (1) revidentu je bilo 2. 3. 2000 izdano vodno gospodarsko dovoljenje št. 355-07-51/98, ki je veljalo do 31. 1. 2005, (2) prvostopenjski upravni organ je revidentu 25. 4. 2005 izdal dve delni vodni dovoljeni, s katerima je revidentu podelil vodno pravico za neposredno rabo vode za proizvodnjo pijač iz vodovodnih sistemov Hubel, Skuk in Kamnik, pod tam nenavedeni pogoji glede količine in odvzema vode; (3) delni dovoljenji določata, da se vodna pravica podeli proti plačilu, ki nastopi z dnem začetka izvajanja vodne pravice, ter da bo o plačilu za vodno pravico odločeno z dopolnilno odločbo po tem, ko bo vlada predpisala kriterije za določitev roka, načina in višine plačila za vodno pravico, (4) dopolnilna odločba do izdaje izpodbijane upravne odločbe ni bila izdana in (5) izračun nadomestila za obdobje od 2005 do 2013 temelji na podatkih, ki jih je toženki posredoval tožnik.

3Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da Upravno sodišče ni sledilo tožnikovim ugovorom o protiustavnosti določb Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), ki urejajo način, višino in postopek plačila nadomestila za obstoječo in dejansko posebno rabo vode ter plačilo vodne pravice in so bile v ZV-1 vnesene z Zakonom o dopolnitvah Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1C). Ocenilo je, da z njimi ni bilo poseženo v tožnikove pridobljene pravice in da tožnik ni bil postavljen v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi konkurenti na trgu, ki uporabljajo vodo iz lastnih vrtin. Presodilo je še, da z odmero ni bilo kršeno niti načelo pravne države, niti z njo ni bilo poseženo v pravice do enakosti pred zakonom, lastninsko pravico in pravico do svobodne gospodarske pobude. Po presoji Upravnega sodišča pri določbah ZV-1, ki so bile podlaga za odmero, tudi ne gre za prepovedano retroaktivno učinkovanje. Zavrnilo je še ugovor zastaranja.

4Zoper sodbo Upravnega sodišča je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo. V njej je med drugim navedel, da ZV-1C retroaktivno posega v njegove pravice, ker proizvajalce pijač, ki pridobivajo vodo iz javnega vodovoda, postavlja v neenakopraven položaj v primerjavi s proizvajalci, ki vodo pridobivajo na podlagi koncesije oziroma iz lastnih virov, pri čemer pa naj javna korist za to razlikovanje ne bi bila obrazložena. Navedel je tudi, da mu višina cene nadomestila za rabo vode ni bila znana več kot 9 let. Zato se ni mogel svobodno odločiti, na kakšen način bo pridobival vodo. Vrhovnemu sodišču predlaga naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi tožbenemu zahtevku. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

Dovoljenost revizije

5Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1,¹ ki je v času vložitve revizije določala, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločalo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta v obravnavani zadevi izpolnjuje ta pogoj.

6Na revizijo tožena stranka ni odgovorila.

K I. točki izreka

7Vrhovno sodišče je s sklepom z dne 15. 7. 2020 prekinilo postopek in na podlagi 156. člena Ustave oziroma prvega in drugega odstavka 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) vložilo zahtevo za oceno ustavnosti določb četrtega in petega odstavka, prve in tretje alineje šestega odstavka ter sedmega odstavka 199. b člena, prvega odstavka, prvega stavka drugega odstavka in petega odstavka 199. e člena ZV-1.

8Ustavno sodišče Republike Slovenije je o zahtevi Vrhovnega sodišča odločilo z odločbo št. U-I-384/20 z dne 30. 5. 2024. Odločilo je, da se peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1 razveljavijo, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008. Ker je s to odločitvijo prenehal zakoniti razlog za prekinitev postopka, se revizijski postopek pred Vrhovnim sodiščem lahko sedaj nadaljuje.

K II. točki izreka

9Revizija je utemeljena.

Postopek pred Ustavnim sodiščem

10Vrhovno sodišče je menilo, da so določbe ZV-1 (četrtega in petega odstavka, prve in tretje alineje šestega odstavka ter sedmega odstavka 199. b člena, prvega odstavka, prvega stavka drugega odstavka in petega odstavka 199. e člena), kolikor se nanašajo na rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred uveljavitvijo ZV-1C, v neskladju z ustavno prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave. Iz zakonodajnega gradiva, po mnenju Vrhovnega sodišča, ne izhaja, da bi bila izkazana javna korist, ki bi utemeljevala povratno učinkovanje izpodbijanih zakonskih določb. V zvezi z izpodbijanimi določbami, ki urejajo obveznost plačila nadomestila za rabo vode (199. b člen ZV-1) je ZV-1C na novo uvedel obveznost plačila nadomestila za rabo vode za tiste uporabnike, ki vodne pravice (še) niso imeli, pa so vodo kljub temu rabili. Javnega interesa za nazaj ni mogoče utemeljiti s povratno vzpostavitvijo enakopravnega obravnavanja uporabnikov vode, ki je posledica prejšnje nepopolne zakonske ureditve, kot tudi ni dopustno sankcionirati opustitve dolžnosti uporabnikov po prvem odstavku 199. člena ZV-1 z naložitvijo plačila denarnega nadomestila za nazaj. Večletno dopuščanje posebne rabe vodnega javnega dobra brez plačila za vodno pravico, ki gotovo ni v javnem interesu, ne izkazuje javne koristi za povratno učinkovanje izpodbijanih določb, temveč je odgovornost za takšno stanje na državnih organih. Poleg tega na podlagi kriterijev iz drugega odstavka 123. člena ZV-1 ni bilo mogoče niti predvideti, kaj šele določiti višine plačila za vodno pravico. Kriterije je nato več kot deset let kasneje določil šele ZV-1C. Tako ima tudi ta zakonska ureditev, ki ureja obdobje in določitev višine plačila za vodno pravico (199. e člen ZV-1), učinek za nazaj. Pri kriterijih pa se v nobenem delu ne sklicuje na 123. člen ZV-1, kar pomeni, da je ZV-1C na novo in za nazaj uredil način izračuna višine plačila za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih za oskrbo s pitno vodo. Razlogi, s katerimi je zakonodajalec utemeljeval javno korist za povratno učinkovanje določb, ki urejajo obveznosti plačila nadomestila za rabo vode, tudi ne izkazujejo javne koristi za povratno učinkovanje določb, ki urejajo odmero višine plačila za vodno pravico. Zato je Vrhovno sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti navedenih določb.

11Ustavno sodišče je v zvezi z navedenim v svoji odločbi št. U-I-348/20 med drugim navedlo, da je načelo plačila za obremenjevanje eno temeljnih načel varstva okolja, v skladu s katerim povzročitelj obremenitve krije vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje in zmanjševanje onesnaževanja in tveganja za okolje, rabo okolja ter odpravo posledic obremenjevanja okolja. Na enakem principu temelji ZV-1 in s tem je zakonodajalec plačilo za vodno pravico (199. e člen) in povračilo za rabo vode (199. b člen) opredelil kot okoljski dajatvi za rabo naravnih dobrin. Pri obeh dajatvah pa je treba ločeno presojati položaje, ki jih urejata, ter ločeno obravnavati povratne učinke zakonskih določb, ki se nanašajo na njiju.

12Glede nadomestila za rabo vode je Ustavno sodišče ugotovilo, da je to nova dajatev, ki jo je uzakonil ZV-1C in ki je vezana na dejstvo rabe vode pred podelitvijo vodne pravice. Z uvedbo tega nadomestila je bila dejanski rabi vode pripisana nova pravna posledica, tj. javna dajatev za rabo vode. Zato gre za ukrep, ki povratno učinkuje na pravne položaje dejanskih uporabnikov vode v obdobju pred dokončnostjo izdanih vodnih dovoljenj, ki so bili ob uveljavitvi ZV-1C že zaključeni. Enako ugotovi Ustavno sodišče tudi za plačilo za vodno pravico, ki samostojno in na novo ureja merila za njeno odmero in ne sledi predhodno določenim merilom iz 123. člena ZV-1.² Ustavno sodišče je nato preverilo, ali gre v opisanem primeru za dopustno retroaktivnost iz drugega odstavka 155. člena Ustave, ki določa merila, pod katerimi je takšna retroaktivnost lahko ustavno dopustna, in sicer: 1) samo zakon lahko določi retroaktivnost, 2) samo posamezne zakonske določbe imajo lahko učinek za nazaj, vendar le tedaj, 3) kadar to zahteva javna korist in 4) če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Vsa merila morajo biti izpolnjena komulativno. Prvo in drugo merilo je Ustavno sodišče ugotovilo za izpolnjeno. Prav tako je Ustavno sodišče presodilo, da je plačilo za vodno pravico (skupaj z nadomestilom za rabo vode - vodnim povračilom) namenjeno kritju stroškov vode kot naravnega vira in kot tako služi uresničevanju načela plačila za obremenjevanje voda z vključitvijo okoljskih stroškov v ceno končnega proizvoda. Uzakonitev teh dajatev s povratnim učinkom je bila usmerjena v odpravo neenakosti med subjekti na trgu (saj do sprejetja ZV-1C nekateri uporabniki vode njene rabe niso v celoti plačali). Vzpostavitev te enakosti pa je tista javna korist, ki terja povratni učinek okoljskih dajatev in ki je bila v obravnavanem primeru tudi v zakonodajnem gradivu ustrezno utemeljena. S tem je izpolnjen tudi tretji pogoj.

13Glede posega v pridobljene pravice prizadetih oseb je Ustavno sodišče ugotovilo, da ustavna prepoved povratnega posega v pridobljene pravice v primerih, kakršne zadevajo izpodbijane zakonske norme, ne ščiti pravice do posebne rabe vode brez plačila. Raba vode, ki presega njeno splošno rabo, brez plačila ni uporabnikova pravica, vendar pa je z ustavno prepovedjo iz drugega odstavka 155. člena Ustave varovan posameznikov pravni položaj, da mu država ne bo za nazaj določila obveznosti plačila javne dajatve, ki je pred njeno uveljavitvijo ni bil dolžan plačati in je ni mogel pričakovati. Obveznost plačila za posebno rabo vode je bila za njene zavezance predvidljiva in tudi pomanjkljiva zakonska ureditev ni mogla za uporabnike ustvariti legitimnega pričakovanja, da lahko vodo rabijo brez plačila. Vendar pa pristojnost države, da odmeri plačilo za posebno rabo vode, ni časovno neomejena. Načelo pravne varnosti in načelo zaupanja posameznika v pravo (2. člen Ustave) terjata, da se v določenem časovnem obdobju odpravi negotovost posameznika in država javno dajatev odmeri in izterja. ZV-1 vprašanja zastaranja pravice do odmere plačila za vodno pravico (oziroma za nadomestilo za rabo vode) ne ureja. Ker je obveznost plačila za vodno pravico treba zavezancu odmeriti z odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov, je takšna obveznost sorodna davkom. Ustavno sodišče je ob analogni uporabi Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) odločilo, da pravica oziroma pristojnost države do odmere plačila za vodno pravico kot javne dajatve zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba plačilo za vodno pravico napovedati, obračunati, odtegniti oziroma odmeriti. Na podlagi navedenega je treba šteti, da je nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode v letih 2005-2007, ki bi ju bilo treba ob ustrezni podzakonski ureditvi napovedati oziroma odmeriti v letih 2006-2008, ob uveljavitvi ZV-1C že zastaralo. S tem pa se je med uporabniki vode ustvarilo legitimno pričakovanje, da teh dajatev država ne bo več terjala. S potekom časa, v katerem bi terjatev države za plačilo vodne pravice za posamezno leto zastarala, so tako naslovniki pridobili pravno varovano upravičenje zoper obveznost plačila javne dajatve za posebno rabo vode.

14Pridobljene pravice pa ne uživajo absolutnega varstva. Poseg v človekove pravice lahko temelji le na ustavno dopustnem, stvarno upravičenem cilju, poleg tega je treba vselej oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti in nujnosti posega ter presojo njegove sorazmernosti v ožjem smislu. Ustavno sodišče je ugotovilo, da naknadna določitev obveznosti plačila dajatev za rabo vode za obdobje, glede katerega bi ob pravočasni vzpostavitvi pravne podlage za njuno odmero obveznost plačila že zastarala, ni primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja, ker v tem delu uporabnike postavlja v neenak položaj.

15Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da so peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008, v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave, s tem pa tudi s prepovedjo povratne veljave zakona iz prvega odstavka 155. člena Ustave ter jih v tem delu razveljavilo.

Presoja v obravnavanem primeru

16Z izpodbijano odločbo z dne 11. 12. 2014 je bilo revidentu naloženo plačilo nadomestila za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do podelitve vodnega dovoljenja št. 35504-773/2004 z dne 25. 4. 2005 oziroma delnega vodnega dovoljenja št. 35504-778/2004 z dne 25. 4. 2005 za neposredno rabo vode za proizvodnjo pijač iz vodovodnih sistemov in plačilo vodne pravice od dokončnosti teh dveh vodnih dovoljenj do 31. 12. 2013. To pa pomeni, da sta upravni organ pri izdaji izpodbijane odločbe in Upravno sodišče v izpodbijani sodbi uporabila peti odstavek in tretjo alinejo šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prvo poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1 tudi v obdobju med 1. 1. 2005 in 1. 1. 2008, kar pa je obdobje, za katero je Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-384/20 z dne 30. 5. 2024 te določbe razveljavilo.

17Vrhovno sodišče tako ugotavlja, da je Upravno sodišče pri svoji presoji uporabilo zakonske določbe, ki jih ob pravilni materialnopravni razlagi ne bi smelo. Za obdobje pred 1. 1. 2008 revidentu nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico ne bi smelo biti odmerjeno.³ V tem delu je treba izpodbijano odločbo odpraviti, vendar Upravno sodišče, zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ni ugotovilo dejanskega stanja na način, da bi se lahko ugotovilo, kolikšen del revidentu odmerjene javne obveznosti iz izpodbijane odločbe se nanaša na obdobje pred 1. 1. 2008.

18Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zaradi česar je ostalo neugotovljeno tudi relevantno dejansko stanje, odločilno za pravilno odmero nadomestila za rabo vode oziroma plačila za vodno pravico, reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

19V ponovljenem postopku bo moralo Upravno sodišče ugotoviti kolikšen del naložene obveznosti se nanaša na obdobje pred 1. 1. 2008 in v tem delu izpodbijano odločbo odpraviti. Pri tem Vrhovno sodišče še opozarja, da je Ustavno sodišče ureditev zastaranja pri odmeri nadomestil iz ZV-1 preko analogije vezalo na ZDavP-2. Zastaranje v davčnem pravu pa ne obsega zgolj relativnega zastaralnega roka za pravico do odmere davka (prvi odstavek 125. člena ZDavP-2, ki ga je uporabilo Ustavno sodišče), temveč tudi njen absolutni zastaralni rok (šesti odstavek 126. člena ZDavP-2). Ne glede na to, da Ustavno sodišče v svoji odločbi izrecno ne omenja absolutnega zastaralnega roka, po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoče pomanjkanja ureditve zastaranja v ZV-1 nadomestiti zgolj z delnim sklicevanjem na ureditev v davčnem postopku. S svojo odločitvijo je Ustavno sodišče (preko zakonske analogije) v postopke odmere nadomestil za rabo vode po ZV-1 preneslo celotno ureditev zastaranja izZDavP-2, kar pomeni, da bo moralo Upravno sodišče v ponovljenem postopku po potrebi in glede na procesno situacijo upoštevati tudi možnost absolutnega zastaranja.

20Vrhovno sodišče še odgovarja na revizijske navedbe, da je s tem, ko ureditev plačila za vodno pravico ter nadomestila za rabo vode ne upošteva cenovnih razlik pri pridobivanju vode iz različnih virov (javni vodovod ali lastna vrtina), poseženo v pravico do enake obravnave in krši prepoved omejevanja prostega nastopanja podjetij na trgu iz 64. in 65. člena Zakona o prepovedi omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1). Ureditev plačila za rabo vode (kot pojasni že Ustavno sodišče v 26. in 47. točki odločbe) je namenjena kritju stroškov vode kot naravnega vira in kot taka služi uresničevanju načela plačila za obremenjevanje voda z vključitvijo okoljskih stroškov v ceno končnega proizvoda. Okoljski stroški pri rabi vode pa so enaki ne glede na njen vir.⁴ Cena pridobitve (nakupa) vode nima nobene vsebinske povezave z obravnavano javno dajatvijo. Gre za čisti poslovni strošek posameznega poslovnega subjekta, saj se neposredno nanaša na zagotavljanje surovin, potrebnih za proizvodnjo končnih produktov. Revidentovo stališče, da bi se morala upoštevati cena pridobitve vode pri odmeri javne dajatve za rabo vode, bi doseglo ravno nasproten učinek kot ga predstavlja revident. Poslovni subjekti, ki pridobivajo vodo po višji ceni, bi (povsem vsebinsko neutemeljeno z vidika rabe vode) plačevali nižjo javno dajatev, čeprav povzročajo povsem enako obremenitev okolja na enako količino porabljene vode, kot tisti subjekti, ki si vodo priskrbijo po nižji ceni. Ravno enaka obravnava vseh subjektov, ki rabijo vodo, predstavlja enakopraven pogoj poslovanja.

K III. točki izreka

21Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

22Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

¹ Z novelo ZPP-E (Uradni list RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.
² Primerjaj 35. in 36. točko odločbe U-I-384/20 z dne 30. 5. 2024.
³ Na podlagi petega odstavka in tretje alineje šestega odstavka 199.b člena ter prvega odstavka in prve povedi drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1.
⁴ Primerljivo velja pri plačilu okoljske dajatve za izpuste ogljikovega dioksida, kjer se ta odmeri glede na količino spuščenega plina na enoto posamezne vrste goriva ter se prav tako ne upošteva nabavne cene, po kateri onesnaževalec pridobiva gorivo.