UPRS Sodba I U 233/2024-6

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Policijske uprave Ljubljana, št. 021-1/2024/7 (3E23-03) z dne 8. 1. 2024 odpravi in se zadeva vrne Policijski upravi Ljubljana v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt na podlagi prošnje tožnika za izdajo dovolitve zadrževanja na podlagi 73. člena ZTuj-2 nemudoma po prejemu te sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na stališča sodišča iz te sodbe, ki se tičejo postopka.

III. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1Z izpodbijanim aktom je Policijska uprava Ljubljana na podlagi Zakona o splošnem upravnem posotpku (ZUP), na podlagi 73. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2), ter na podlagi prošnje tujca A. A., državljana Sirske arabske republike, ki mu je bil z odločbo Postaje letališke policije Brnik št. 2253-8/2023/11 (3C631-02), 28. 12. 2023, določen rok za prostovoljni odhod do 5. 3. 2024, odločila, da se vloga A. A. rojenega ... 1982, Sirske arabske republike, za izdajo odločbe o dovolitvi zadrževanja na podlagi 73. člena ZTuj-2 zavrže.

2V obrazložitvi akta je navedeno, da je Policijska uprava Ljubljana dne 2. 1. 2024 prejela elektronsko sporočilo B.B., kateremu je bilo priloženo pooblastilo za zastopanje stranke A. A., in prošnjo za izdajo dovolitev zadrževanja na podlagi 73. člena Ztuj-2. Tožena stranka pravi, da postopek za dovolitev zadrževanja po uradni dolžnosti uvede policija po tem, ko so izpolnjeni pogoji za odstranitev tujca iz 69. člena ZTuj-2. Vlagatelj je v prošnji, sklicujoč se na sodbo Upravnega sodišča št. I U 1358/2021-11 z dne 24.11.2021, navedel, da se postopek, lahko začne tudi na prošnjo stranke. V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na 1. odstavek 129. člena ZUP, na 1. odstavek 73. člena in prvi odstavek 69. člena Ztuj-2. Tujcu je bil v skladu z 66. členom omogočen prostovoljni odhod, ki pa še ni potekel. Pravi, da vlagatelj zato ne more biti stranka v postopku, saj po področnem zakonu formalnih predpostavk za izdajo odločbe o dovolitvi zadrževanja ni oziroma mu te pravice ni mogoče priznati.

3Ministrstvo za notranje zadeve Republike Slovenije je pritožbo stranke zoper sklep o zavrženju prošnje za dovolitev zadrževanja v Republiki Sloveniji zavrglo. Ministrstvo se sklicuje na 85. člena ZTuj-2, na sedmi odstavek 73. člena ZTuj-2 ter peti odstavek 87. člena ZTuj-2.

4Po pregledu izpodbijanega sklepa in prejete dokumentacije drugostopni organ ugotavlja, da je prvostopni organ pritožniku podal napačen pravni pouk, in sicer je napačno določil drugostopni organ Ministrstvo za notranje zadeve za reševanje morebitne pritožbe. Drugostopni organ še ugotavlja, da je pritožnik sledil napačnemu pouku o pravnem sredstvu in vložil pritožbo zoper izpodbijani sklep.

5Organ druge stopnje nadalje ugotavlja, da glede na določbo petega odstavka 87. člena ZTuj-2 pritožba ni dovoljena, zato je pritožbo pritožnika zoper izpodbijani sklep potrebno kot nedovoljeno zavreči. Glede na nesporno dejstvo, da je pritožnik v roku vložil pritožbo zoper izpodbijani sklep, upoštevaje pouk o pravnem sredstvu, ki ga je navedel prvostopni organ v izpodbijanem sklepu, ki pa je napačen, pritožnik ne more zaradi tega dejstva imeti nobenih škodljivih posledic (4.odstavek 215. člen ZUP). ZUP v istem členu nadalje v sedmem odstavku še določa, da kadar zoper odločbo ni dovoljena pritožba, stranka pa je bila napačno poučena, da se zoper odločbo lahko pritoži, vložila pritožbo ter zato zamudila rok za upravni spor ali za drugo sodno varstvo, ji teče rok od dneva vročitve odločbe, s katero je bila njena pritožba zavržena, če ni stranka že prej začela upravnega spora.

6Zaradi ugotovljene nepristojnosti in nedovoljene pritožbe zoper izpodbijani sklep drugostopni organ ni smel odločati o vsebini pritožbe, zato je odločil v skladu z 246. člena ZUP tako, kot je razvidno iz izreka tega sklepa. Ministrstvo je v pravnem pouku navedlo, da zoper ta sklep pritožba ni dovoljena, a da je od vročitve tega sklepa mogoče v petih dneh sprožiti upravni spor na Upravno sodišče Republike Slovenije

7Tožnik je vložil tožbo zoper sklep PU Ljubljana z dne 8.1.2024 in z isto vlogo, ki jo je sodišče poslalo v dogovor toženi stranki, toženi stranki podal predlog, da v skladu z 273. členom ZUP-1 brez čakanja na odločitev sodišča spremeni izpodbijano odločbo v smislu tožbe.

8V tožbi zoper upravni akt Policijske uprave Ljubljana tožnik pravi, da je tujec v postopku odstranitve iz države. Zaradi napačnega pravnega pouka v izpodbijanem sklepu je bila zoper sklep dne 12. 1. 2024 vložena pritožba, ki pa je bila (zaradi nedovoljenosti pritožbe) zavržena s sklepom MNZ dne 24. 1. 2024, v katerem je navedeno, da rok za vložitev tožbe teče od dneva vročitve tega sklepa MNZ. Sklep je bil vročen 29. 1. 2024.

9Tožnik pravi, da je izpodbijani sklep, da se vloga za dovolitev zadržanja zavrže, nezakonit v dveh pogledih. Prvič zato, ker zatrjuje, da vlagatelj ne more biti stranka v postopku, ker ne izpolnjuje formalnih predpostavk za izdajo odločbe o dovolitvi zadrževanja, oziroma mu te pravice ni mogoče priznati. Noben od teh dveh razlogov ne obstaja in v sklepu tudi za nobenega od njiju ni pojasnjeno, v čem naj bi po mnenju organa obstajal ta razlog; poleg tega pa sta si ta dva navedena razloga za zavrženje med seboj v nasprotju. Če mu te pravice res ni bilo mogoče priznati, potem bi bilo vlogo treba meritorno zavrniti, ne pa procesno zavreči. Druga nezakonitost pa je v stališču, ki ga sklep navaja kot argument za domnevno neizpolnjevanje formalnih predpostavk. Upravni organ je ugotovil, da je bil tujcu omogočen prostovoljni odhod, ki pa še ni potekel. Procesna predpostavka po 73. členu zakona je samo, da je prosilec v postopku odstranitve iz države ne glede na to ali mu je rok za prostovoljni odhod že potekel ali ne. Ta procesna predpostavka pa je tu izpolnjena. In tudi tista dodatna, izvirajoča iz sodbe Upravnega sodišča št I U 1358/2021-11 z dne 24. 11. 2021, da stranka s to vlogo zahteva odločitev "o njenih pravicah in pravnih interesih, ne le o njenih obveznostih", je izpolnjena. Čeprav je bila prosilcu v tem specifičnem primeru že priznana pravica (ali pravni interes), da mu ni treba zapustiti države, dokler ne bo odločeno o njegovi prošnji za izdajo dovoljenja za prebivanje (tudi na podlagi 8. člena EKČP), sez zavrženo prošnjo za dovolitev zadrževanja zanj zahteva priznanje neke (zanj celo eksistenčno pomembne) dodatne pravice, ki pa mu je po zakonu priznana le na podlagi dovolitve zadrževanja (do kritja stroškov osnovne oskrbe v tem času (po 3. odstavku 75. člena ZTuj-2: " pravica do osnovne oskrbe iz prvega odstavka tega člena je pravica do izplačila denarne pomoči...").

10V obeh pogledih je izpodbijani sklep nezakonit in ga je zato treba kot nezakonitega odpraviti in zadevo vrniti upravnemu organu v meritorno odločanje. Upravni organ bi moral meritorno odločiti o prošnji za dovolitev zadrževanja in s tem tudi o pravici prosilca do izplačila denarne pomoči po 3. odstavku 75 člena ZTuj-2. Slednje je za tožnika eksistenčnega pomena (skrajno nujno), ker nujno potrebna sredstva za življenje (za "osnovno oskrbo") v tem času lahko dobi samo z zaprošeno dovolitvijo zadrževanja. Zato je odločitev Upravnega sodišča o tej tožbi izredno nujna, da bi po (vsebinsko najbrž povsem nesporni in pravno nezahtevni) odpravi izpodbijanega sklepa Policijska uprava nato čim prej meritorno odločila o zaprošeni dovolitvi zadrževanja in o izplačevanju po zakonu pripadajoče denarne pomoči na tej podlagi.

11V odgovoru na tožbo tožena stranka po Državnem odvetništvu navaja, da je tožnik vložil laično tožbo zoper sklep PU Ljubljana, št. 021-1/2024/4 z dne 8. 1. 2024. Ker tožena stranka tega sklepa ni izdala, pač pa je izdala sklep št. 021-1/2024/7 z dne 8. 1. 2024, je glede na predložene dokaze tožba nesklepčna in jo je potrebno zavreči.

12Nadalje prereka trditev tožnika, da je tožnik v postopku odstranitve iz države. Tožniku je bila s strani Postaje letališke Policije Brnik dne 2. 8. 2023 izdana odločba o vrnitvi št. ..., v kateri je bil tožniku določen 30-dnevni rok za prostovoljni odhod, ki je začel teči z dnem izvršljivosti te odločbe. Tožnik je dne 4. 9. 2023 na Postajo letališke Policije Brnik pravočasno podal prošnjo za podaljšanje roka za prostovoljni odhod. Organ je navedbam tožnika sledil in izdal odločbo št. 2253-8/2023/11 (3C631-02) z dne 28. 12. 2023, s katero je tožniku določil nov rok za prostovoljni odhod. Ob zgoraj navedenih dejstvih tožnik torej v času vložitve tožbe še vedno ni v postopku odstranitve, saj mu rok za prostovoljni odhod še ni potekel. Zadrževanje pomeni, da se tujcu, ki se ga mora odstraniti, dovoli, da začasno ostane v Sloveniji. V ZTuj-2 je implementiran tako imenovani dvostopenjski postopek z odobrenim obdobjem za prostovoljni odhod nezakonito prebivajočega tujca in s prisilno izpolnitvijo obveznosti vrnitve nezakonito prebivajočega tujca. Navedeno je v skladu z Direktivo 2008/115/ES . Pri tem ima prostovoljno vračanje vedno prednost pred odstranitvijo, ki pomeni stopnjevanje ukrepov. Odstranitev tujca iz države je izvršilno dejanje, ki je posledica izdane in izvršljive odločbe in v skladu s tretjim odstavkom 69. člena ZTuj-2 pomeni, da policija takega tujca privede do državne meje in ga napoti čez mejo ali izroči organu tretje države. V povezavi s prvim odstavkom 69. člena ZTuj-2 pa se iz države lahko odstrani le tistega tujca, ki državo ni zapustil v roku, določenem za prostovoljno vrnitev.

13V skladu z navedenim, ker gre za dvostopenjski postopek oziroma dve vrsti odločb, se praviloma najprej odloča o vrnitvi s prostovoljnim rokom za vrnitev, če pa tujec tega ne upošteva in ne zapusti države, se izda odločba o odstranitvi, ki predstavlja pravno podlago za odstranitev tujca iz države. Od tega trenutka dalje pa lahko tujec vloži prošnjo za dovolitev zadrževanja.

14Ob tem se izkažejo navedbe tožnika, da je procesna predpostavka po 73. členu izpolnjena, za napačne in neutemeljene. Po mnenju tožene stranke je ZTuj-2 v tem delu povsem jasen, kar je nenazadnje potrjeno tudi s sodno prakso sodišča v tovrstnih zadevah, kot je obravnavana (tako tudi sodba UPRS II U 387/2020-10 z dne 7. 6. 2023).

15Prav tako je neutemeljen predlog tožnika za prioritetno obravnavo. Tožnik namreč navaja, da je nujno potreben izplačila denarne pomoči ter da bi upravni organ moral meritorno odločiti o prošnji za dovolitev zadrževanja in s tem tudi o pravici prosilca do izplačila denarne pomoči. Toženi stranki se ob tem tudi postavlja vprašanje, zakaj tožnik ni vložil prošnje za dovolitev zadrževanja že po prvi izdani odloči o vrnitvi, št. 11975883 z dne 2. 8. 2023 in je to storil šele po izdani drugi odločbi št. 2253-8/2023/11 (3C6231-02) z dne 28. 12. 2023, ko mu je bil določen nov rok za prostovoljni odhod. Tožena stranka ob tem, sklicujoč se na zavzeto stališče v sodbi, dodaja, da dovolitev zadrževanja ni namenjena legalizaciji statusa bivanja v državi ali pridobitvi pravic, ki izvirajo iz dovolitve zadrževanja (finančna pomoč, zdravstvena oskrba).

16Glede na vse navedeno tožeča stranka meni, da je sklep št. 021-1/2024/7 z dne 8. 1. 2024 zakonit, zato je potrebno tožbo tožnika zavreči oziroma podrejeno zavrniti. Tožeča stranka mora toženi stranki povrniti vse stroške tega postopka po odmeri sodišča v roku 15 dni po izdaji sodne odločbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila.

Obrazložitev k prvi in drugi točki izreka:

Tožba je utemeljena.

17Tožnik je pravilno vložil tožbo zoper sklep policijske uprave Ljubljana z dne 8. 1. 2023, kajti zoper sklep, ki ga izda policija za izvajanje ukrepov iz V. poglavja ZTuj-2, med katere pa spadajo tudi ukrepi v zvezi z odstranitvijo in dovolitvijo zadrževanja tujca, ni pritožbe na Ministrstvo za notranje zadeve, ampak je dovoljen upravni spor (peti odstavek 87. člena ZTuj-2). Ker to ni pravdni sodni postopek, ampak upravni spor, katerega ustavno-pravni koncept je poleg zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic in pravnih interesov posameznikov, tudi nadzor nad zakonitostjo ravnanj in izvrševanj oblasti javno-pravnih subjektov, je povsem jasno, da je tožena stranka Republika Slovenija v zvezi z izpodbijanim aktom Policijske uprave Ljubljana z dne 8. 1. 2023, ki jo v tem postopku zastopa Državno odvetništvo. V tem smislu ni razlogov za zavrženje tožbe, ker se je tožnik zmotil v številki izpodbijanega akta.

18Obrazložitev izpodbijanega akta je sicer res skopa, ampak vsebuje bistveni element, zaradi katerega je izpodbijani sklep mogoče preizkusiti z vidika njegove zakonitosti. Tožena stranka se namreč sklicuje na določbo drugega odstavka 73. člena ZTuj-2, ki pravi: "Policija po uradni dolžnosti uvede postopek dovolitve zadrževanja po tem, ko so izpolnjeni pogoji za odstranitev tujca iz 69. člena tega zakona, in tujcu dovoli zadrževanje v Republiki Sloveniji, če" /.../ in v nadaljevanju določa pogoje, med katerimi je tudi pogoj, da tujčeva odstranitev iz države ni dovoljena, če bi bi bila zaradi odstranitve njegovo življenje ali njegova svoboda ogrožena zaradi rase, vere, narodnosti, pripadnosti posebni družbeni skupini ali političnega prepričanja, ali bi bil izpostavljen mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim ali ravnanju.

19V nadaljevanju se tožena stranka tudi opira na določbe ZTuj-2, ki urejajo vprašanje, kdaj se tujca odstrani iz države. Tožena stranka še dodaja, da je ugotovila, da je bil tožniku omogočen rok za prostovoljni odhod, ki pa še ni potekel, in da je zato očitno, da ni izkazana formalna predpostavka za izdajo odločbe o dovolitvi zadrževanja oziroma mu te pravice ni mogoče priznati.

20Tožnik ima prav, da je takšna obrazložitev akta nezakonita, vendar iz ne povsem istih razlogov oziroma točneje na podlagi drugačne metodologije razlage prava, kot jo je navedel tožnik. Ne gre namreč zgolj za to, da tožnik lahko predlaga izdajo odločbe o dovolitvi zadrževanja pred iztekom roka za prostovoljno odstranitev, ampak je v celotni zadevi pomembno tudi to, da upravni organ sploh ne sme izdati odločbe o vrnitvi tujcu, če odstranitev v državo izvora ni možna, ker obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi bil tujec v primeru vrnitve izpostavljen resnični nevarnosti ravnanja v nasprotju s pravico iz člena 19(2) Listine.¹

21V predmetni zadevi gre namreč za izvajanje prava EU v smislu prvega stavka člena 51(1) Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) v zvezi z Direktivo EU o vračanju 2008/115/ES, ki jo omenja tudi Državno odvetništvo v odgovoru na tožbo, v katerem Državno odvetništvo sicer podpira argumentacijo Policijske uprave Ljubljana. V predmetnia zdevi se izvajajo določbe drugega pododstavka člena 5 Direktive o vračanju 2008/115,² prvega odstavka 13. člena Direktive o vračanju 2008/115, ki ureja pravna sredstva zoper "odločbo v zvezi z vrnitvijo", določilo 14. člena Direktive o vračanju 2008/115, ki ureja varovalne ukrepe pred vrnitvijo, vse v povezavi z uvodno izjavo št. 12, ki pravi, da je treba obravnavati položaj državljanov tretjih držav, ki prebivajo nezakonito, a njihova odstranitev še ni mogoča in da je osnovne pogoje za njihovo bivanje treba določiti v nacionalni zakonodaji. Slednje je urejeno v določbi tretjega odstavka 75. člena ZTuj-2, na katero se sklicuje tudi tožnik v tožbi. Po tej določbi je pravica do osnovne oskrbe iz prvega odstavka tega člena pravica do izplačila denarne pomoči v višini in na način, kot ga za izplačilo denarne socialne pomoči določa zakon, ki ureja socialno varstvene prejemke. Pravico do osnovne oskrbe zagotavlja urad Vlade Republike Slovenije, pristojen za oskrbo migrantov."

22Po stališču Sodišče EU iz sodbe v zadevi LM z dne 30. 9. 2020 povezava, ki jo je zakonodajalec Unije izrecno vzpostavil med členom 9(1)(b), členom 13(2) in členom 14(1) Direktive 2008/115, ki med varovalne ukrepe uvršča določeno obliko socialne zaščite, kaže, da je namen določbe člena 14(1) Direktive o vračanju 2008/115 zlasti zagotoviti "minimalne varovalne ukrepe državljanom tretjih držav v katerem koli obdobju, v katerem je treba obvezno odložiti izvršitev obveznosti vrnitve, ki je bila izrečena zanje."³ Sodišče EU temu še dodaja, da bi rešitev, ki jo je v postopku predlagala belgijska vlada, nasprotno, državam članicam omogočala, "da take varovalne ukrepe ponudijo, le če bi bila poleg odločbe o vrnitvi sprejeta tudi odločba o odstranitvi. Tako bi lahko pristojni organi diskrecijsko odložili ta jamstva tako, da ne bi sprejeli odločbe o odstranitvi."⁴ Gre torej za kritje "osnovnih potreb" državljana tretje države.⁵

23Upravičenje do kritja osnovnih potreb je neposredno vezana na pravico do človekovega dostojanstva. Ker iz podatkov v spisu izhaja, da naj bi bilo podaljšanje subsidiarne zaščite tožnika zavrnjeno zaradi uporabe izključitvene klavzule, je treba poudariti, da je Sodišče EU v zadevi M in X X zaradi dejstva, ker podelitev statusa begunca ni konstitutivni akt, ampak deklaratorni akt, opozorilo na razliko med "statusom" begunca in "stanjem" begunca,⁶ in je v tej zvezi izpostavilo pomen uvodne izjave 16 Kvalifikacijske direktive 2011/95. Po tej uvodni izjavi si ta direktiva prizadeva zagotoviti polno spoštovanje človekovega dostojanstva⁷ in je na tej podlagi izpeljalo interpretacijo, da če se država članica odloči, da status begunca prekliče ali da ga ne prizna na podlagi člena 14(4) ali (5) Direktive 2011/95, zadevni državljani tretjih držav in osebe brez državljanstva res ostanejo brez navedenega statusa in torej nimajo ali nimajo več pravic in ugodnosti, navedenih v poglavju VII te direktive, saj so te vezane na ta status. Vendar kot je izrecno navedeno v členu 14(6) Kvalifikacijske direktive 2011/95/EU, te osebe uživajo ali še dalje uživajo nekatere pravice - tiste, ki so izrecno določene v členu 14(6) navedene direktive, in tiste pravice iz Ženevske konvencije, ki so zagotovljene vsakemu beguncu, ki je na ozemlju ene od držav pogodbenic, in za uživanje katerih se ne zahteva zakonito prebivanje, to pa so pravice "iz členov 3, 4, 16, 22, 31, 32 in 33 Ženevske konvencije.⁸

24Ženevska konvencija sicer ne ureja subsidiarne zaščite, vendar pa tudi na podelitev subsidiarne zaščite najbrž ne gre gledati kot na konstitutivni akt, ampak prej na deklaratorni akt,⁹ in da to lahko kaže na potrebno razlikovanje med "statusom" in "stanjem" subsidiarne zaščite. Ker Kvalifikacijska direktiva 2011/95/EU v primeru izključitve iz statusa subsidiarne zaščite nima določbe, ki bi bila identična z določilom člena 14(6) Kvalifikacijske direktive 2011/95/EU, ki se nanaša na izključitev iz statusa begunca, je zaradi varstva pravice do človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine potrebno, da se dosledno in učinkovito uresničujejo določbe o varstvu minimalnih socialnih pravic na podlagi Direktive o vračanju 2008/115 oziroma ZTuj-2 tujca, ki mu ni bila podaljšana subsidiarna zaščita zaradi izključitvene klavzule. Ob tem verjetno ni brez pomena dejstvo, da je Sodišče EU v zadevi H.T. izpeljalo (evolutivno, dinamično) interpretacijo, da je v uvodnih izjavah 8, 9 in 39 Kvalifikacijske direktive 2011/95/EU navedeno, da je želel zakonodajalec Unije kot odziv na poziv Stockholmskega programa vzpostaviti enoten status vseh oseb, upravičenih do mednarodne zaščite, in se je zato odločil upravičencem do statusa subsidiarne zaščite priznati enake pravice in ugodnosti, kot jih imajo upravičenci do statusa begunca, razen odstopanj, ki so nujno potrebna in objektivno upravičena. Poleg tega je treba opozoriti, da se je zakonodajalec Unije pri opredelitvi razlogov za izgubo statusa subsidiarne zaščite zgledoval po pravilih, ki se uporabljajo za begunce. Besedilo in struktura člena 19 Direktive 2011/95/EU, ki se nanaša na izgubo statusa subsidiarne zaščite, sta namreč podobna členu 14 navedene direktive, ki se nanaša na izgubo statusa begunca, ki pa se sam zgleduje po členu 1(C) Ženevske konvencije.¹⁰

25Vse navedeno govori za to, da tožnik s predmetnim zahtevkom brez dvoma varuje nekatere svoje pravice, ki izvirajo iz njegovega stanja, da po Direktivi o vračanju 2008/115 ne more biti odstranjen iz države, in da mu mora biti zagotovljena pravica do človekovega dostojanstva vsaj v povezavi z upravičenji, ki jih je zakonodajalec zapovedal v Direktivi o vračanju 2008/115 in uredil v ZTuj-2. Zato je zmoten tudi argument Državnega odvetništva, da dovolitev zadrževanja nima namena v pridobitvi pravic , ki izvirajo iz dovoljenja zadrževanja.

26Sicer je Sodišče EU že pred 10 leti odločilo, da če tujec vloži pravno sredstvo zoper odločbo o vrnitvi, mu mora nacionalna zakonodaja med drugim zagotavljati "osnovne pogoje za bivanje", dokler ni odločeno o pravnem sredstvu, vloženem zoper tako odločbo.¹¹ Razumljivo je, da morajo biti osnovni pogoji za bivanje na podlagi nacionalne zakonodaje zagotovljeni tudi, če zaradi načela nevračanja tujcu ni mogoče izdati odločbe o vrnitvi in ga ni mogoče odstraniti. Po uvodni izjavi št. 12 direktive o vračanju 2008/115 morajo države članice obravnavati položaj državljanov tretjih držav, ki prebivajo nezakonito, ampak njihova odstranitev še ni mogoča in je treba "osnovne pogoje za njihovo bivanje" določiti z nacionalno zakonodajo. Sodišče EU namreč dodaja, da je treba določbe Direktive 2008/115 razlagati - kot je navedeno v uvodni izjavi 2 te direktive - ob "polnem spoštovanju temeljnih pravic in dostojanstva zadevnih oseb."¹²

27Za obravnavani spor je pomembno tudi, da Sodišče EU v kontekstu varovanja pravice do prepovedi nečloveškega ravnanja (non-refoulement) iz 5. člena Direktive 2008/115 ne razlikuje med pravnim sredstvom zoper odločbo o vrnitvi in pravnim sredstvom zoper odločbo o odstranitvi. Načelo nevračanja se namreč varuje že v postopku izdaje odločbe o vrnitvi in ne šele ali zgolj zoper odločbo ali akt odstranitve,¹³ pri čemer ima pravno sredstvo iz člena 13(1) Direktive o vračanju v zvezi s pravico iz 47. člena Listine direktni učinek.¹⁴ V odločbi o vrnitvi mora biti obvezno navedena tudi država, v katero je treba tujca odstraniti,¹⁵ ker je "treba v vseh fazah postopka vračanja spoštovati načelo nevračanja", torej tudi že, ko organ namerava sprejeti odločbo o vrnitvi.¹⁶

28Zato člen 5 Direktive 2008/115 nasprotuje temu, da se zoper državljana tretje države izda odločba o vrnitvi, če ta odločba kot namembno državo predvideva državo, v kateri obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi bil v primeru izvršitve navedene odločbe ta državljan izpostavljen resnični nevarnosti ravnanja, ki je v nasprotju s členom 19(2) Listine.¹⁷ Določba 5. člena Direktive 2008/115, ki ureja načelo nevračanja, ima neposredni učinek.¹⁸ Prepoved nečloveškega ali ponižujočega ravnanja je absolutna, ker je tesno povezana s spoštovanjem človekovega dostojanstva iz člena.¹⁹ Ob tem se je Sodišče EU obširno oprlo tudi na primerljivo prakso Evropskega sodišča za človekove pravice.²⁰

29To ima za posledico, da sta sodišče in upravni organ dolžna v okviru svojih pristojnosti zagotoviti pravno varnost ter zagotoviti polni učinek določb iz direktive, in da po potrebi ne uporabita pravu EU nasprotujoče nacionalne določbe.²¹ V zadevi B, ki obravnava ugovor izvršilne veje oblasti o razmejitvi med odločbo o vrnitvi in odločbo o odstranitvi z vidika učinkovitega pravnega sredstva, Sodišče EU pravi, da morajo nacionalna sodišča ob upoštevanju vseh pravil nacionalnega prava in ob uporabi načinov razlage, ki jih nacionalno pravo priznava, ta pravila razlagati v skladu z Direktivo 2008/115 tudi tako, da po potrebi spremenijo ustaljeno sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s to direktivo. V skladu z načelom primarnosti prava Unije vsako nacionalno sodišče, ki odloča v okviru svoje pristojnosti, če ne more podati razlage nacionalne ureditve, ki bi bila v skladu z zahtevami prava Unije, je kot organ države članice dolžno, da v sporu, ki mu je predložen, ne uporabi nobene nacionalne določbe, ki je v nasprotju z določbo tega prava z neposrednim učinkom.²²

30Ker torej tožniku na podlagi dejstva, da mu subsidiarna zaščita ni bila podaljšanja, ni pa ga mogoče odstraniti iz države oziroma če mu ni dopustno izdati odločbe o vrnitvi zaradi načela nevračanja iz člena 19(2) Listine, mu pripadajo določena upravičenja zaradi zagotovitve osnovnih pogojev za bivanje v skladu z določbo 1. člena Listine,²³ to pomeni, da je tožnik upravičen zahtevati izdajo odločbe o dovolitvi zadrževanja, četudi mu rok za prostovoljni odhod še ni potekel.²⁴

31Upravnemu sodišču je sicer poznana drugačna interpretacija določb ZTuj-2 in sicer iz revizijske sodbe Vrhovnega sodišča RS v zadevi X Ips 69/2021 z dne 26. 1. 2022, ki se ujema z razlago predmetnih zakonskih določb s strani Policijske uprave Ljubljana v izpodbijanem aktu in stališčem Državnega odvetništva v odgovoru na tožbo. Vendar pa Vrhovno sodišče RS v tej sodbi ni upoštevalo sodbe Sodišča EU v zadevi LM, ki je bila izdana približno 4 mesece pred sodbo Vrhovnega sodišča RS ter vseh ostalih sodb Sodišča EU, ki podpirajo presojo Upravnega sodišča v tej zadevi. Vrhovno sodišče RS namreč ni upoštevalo oziroma ni izhajalo iz tega, da gre v predmetni zadevi za izvajanje prava EU v povezavi z določbami Direktive EU 2008/115/ES (členi 4(a) in (b), 9(2) in 14 ter uvodni izjavi št. 12 in 24) in določilom 1. člena Listine, ki opredeljuje pravico do človekovega dostojanstva²⁵ tudi v zvezi s določenimi minimalnimi pogoji za človeka dostojno življenje. Vrhovno sodišče RS je v zadevi X Ips 69/2021 izhajalo zgolj iz jezikovne razlage ZTuj-2,²⁶ zgodovinske razlage spreminjanja zakona,²⁷ "logike izvršilnega postopka" in smiselne razlage zakona,²⁸ ter pravne teorije o upravno-procesnem pravu²⁹ in ni uporabilo prava EU.³⁰ Zato sodišče tudi argumenta Državnega odvetništva, ki se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča v zadevi II U 387/2020 z dne 7. 6. 2023, ne sme sprejeti, saj se je upravno sodišče v omenjeni zadevi oprlo samo na revizijsko sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 69/2021.

32Po določbi tretjega odstavka člena 3.a Ustave se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU. Po interpretaciji Sodišča EU je treba ureditev oziroma upravno ali sodno prakso, ki ni v skladu z sekundarnim pravom EU in 47. členom Listine, tudi če le-ta izhaja iz sodne prakse vrhovnega upravnega sodišča, odpraviti tako, da vsa upravna sodišča zadevne države članice, vključno z vrhovnim upravnim sodiščem, to sodno prakso, ki ni v skladu s pravom Unije, izključijo.³¹ Zaradi tega ustaljenega načela uporabe prava EU Upravno sodišče ni moglo slediti interpretaciji določb ZTuj-2 Vrhovnega sodišča iz sodbe v zadevi X Ips 69/2021.

33Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo (4. točka, posledično 3. točka in 2. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in izpodbijani akt odpravilo in toženi stranki naložilo ravnanja, kot to izhaja iz prve in druge točke izreka te sodbe (četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče je odločilo brez glavne obravnave oziroma brez ustnega zaslišanja tožnika v smislu 47. člena Listine, ki ima neposredni učinek.³² Kajti tožnik glavne obravnave ali dokaza z ustnim zaslišanjem ni predlagal, sodišče mora v tovrstnih zadevah odločiti v roku 8 dni (sedmi odstavek 73. člena ZTuj-2), tožnik je tudi predlagal prednostno obravnavo zadeve. Poleg tega po razlagi 47. člena Listine, ki ustreza 6. členu Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin,³³ ustno zaslišanje v konkretnem primeru ni bilo potrebno;³⁴ nadalje tudi dejstva med strankama niso bila sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Obrazložitev k tretji točki izreka:

34Tožena stranka je v odgovoru na tožbo zahtevala povrnitev stroškov postopka. Vendar je sodišče tožbi ugodilo, ker je izpodbijani akt nezakonit. Zato je v tretji točki izreka sodišče zavrnilo stroškovni zahtevek tožene stranke (drugi odstavek 25. člena ZUS-1).

¹ Po tej določbi nihče se ne sme odstraniti, izgnati ali izročiti državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.
² Po tej določbi države članice pri izvajanju te direktive ustrezno upoštevajo in spoštujejo načelo nevračanja.
³ LM, C-402/19, 30. 9. 2020, odst. 46.
⁴ Ibid. odst. 47.
⁵ Ibid. odst. 52.
⁶ M in X X, C‑391/16, C‑77/17 in C‑78/17, 14. 5. 2019, odst. 79-92.
⁷ Ibid. odst. 82-83.
⁸ Ibid. odst. 99-105.
⁹ Bilali, C-720/17, odst. 36, 55-56.
¹⁰ H.T. C-373/13, 24. 6. 2015, odst. 55-56.
¹¹ Abdidi, C-562/13, 18. 12. 2014, odst. 41, 54, 59-61.
¹² Ibid. odst. 42.
¹³ Glej tudi prvi odstavek 13. člena Direktive o vračanju 2008/115, ki govori o pravnem sredstvu zoper odločbo v zvezi z vrnitvijo iz člena 12(1) Direktive o vračanju 2008/115 ter sodne odločbe Sodišča EU v zadevah: Tall, C-239/14, 17. 12. 2015, odst. 56-58; B, C-233/19, 30. 9. 2020, odst. 50-51, 57, 60, 63; LM, C-402/19, 30. 9. 2020, odst. 43-45, 48; VT, C-641/20, 5. 5. 2021, odst. 22-32; X, C-69/21, 22. 11. 2022, odst. 66, 68; AA., C-663/21, 6. 7. 2023, odst. 50-51.
¹⁴ B, C-233/19, 30. 9. 2020, odst. 56.
¹⁵ X, C-69/21, 22. 11. 2022, odst. 53; M.D., C-528/21, 27. 4. 2023, odst. 74; AA., C-663/21, 6. 7. 2023, odst. 46.
¹⁶ X, C-69/21, 22. 11. 2022, odst. 55; AA., C-663/21, 6. 7. 2023, odst. 49.
¹⁷ X, C-69/21, 22. 11. 2022, odst. 56, 58, 80, 84-85
¹⁸ M.D., C-528/21, 27. 4. 2023, odst. 97.
¹⁹ Ibid. odst. 57.
²⁰ Glej ibid. odst. 60-65.
²¹ Mutatis mutandis: Egenberger, C-414/16, odst. 79, 82.
²² B, C-233/19, 30. 9. 2020, odst. 53-54.
²³ Poleg pravice do varstva človekove dostojanstva je v teh zadevah relevantna tudi pravica do varstva zasebnega in družinskega življenja. Glej: X, C-69/21, 22. 11. 2022, odst. 89-103.
²⁴ Na podlagi drugačne metodologije je Upravno sodišče prišlo do istega zaključka tudi v sodbi v zadevi I U 1358/2021 z dne 24. 11. 2021.
²⁵ Po tej določbi Listine je človekovo dostojanstvo nedotakljivo. Treba ga je spoštovati in varovati.
²⁶ X Ips 69/2021, 26. 1. 2022, odst. 12, 14.
²⁷ Ibid. odst. 13.
²⁸ Ibid. odst. 14.
²⁹ Ibid. odst. 17
³⁰ O tem glej tudi sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 647/2020, 25. 1. 2024.
³¹ Randstad Italia SpA, C-497/20, 21. 12. 2021, odst. 79; Minister for Justice and Equality, C-378/17, 4. 12. 2018,; odst. 31-39
³² Torubarov, C-556717, odst. 56; Egenberger, C-414/16, 17. 4. 2018, odst. 78.
³³ Moussa Sacko, C-348/16, 26. 7. 2017, odst. 39; Randstad Italia SpA, C-497/20, 21. 12. 2020, odst. 57.
³⁴ Ramos Nunes de Carvalho E Sà v. Portugal, App. no. 55391/13, 55728/13 in 74041/13, 6. 11. 2018, odst. 190.b in 191.