UPRS Sodba IV U 222/2019-24

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uvodno o upravnem postopku

1Prvostopenjski organ je z izpodbijanim aktom odločil, da mora inšpekcijski zavezanec, A., d. o. o., tožnik v tem upravnem sporu, s kmetijskega zemljišča s parc. št. 1547/109, k.o. 1111 A., odstraniti kovinsko konstrukcijo oglasnega panoja z vpetim oglasnim platnom (1. točka izreka); s kmetijskega zemljišča s parc. št. 1547/154, k.o. 1111 A. odstraniti kovinsko konstrukcijo oglasnega panoja z vpetim oglasnim platnom (2.točka izreka); v roku za izvršitev 30 dni od prejema odločbe (3. točka izreka); da bo o priglašenih in drugih možnih stroških postopka odločeno s posebnim sklepom v nadaljevanju postopka (4. točka izreka) in da pritožba na odločbo ne zadrži izvršitve (5. točka izreka).

2Odločitev temelji na ugotovitvah nadzora namenske rabe na kmetijskem zemljišču s parc. št. 1547/109 in 1547/154 k. o 1111 A. v lasti C. C. in uporabi kmetijskega gospodarstva s KMG MID 123456789 nosilke C. C., z dne 11. 6. 2019. Pri pregledu rabe kmetijskega zemljišča na parc. št. 1547/109 in parc. št. 1547/154, obe k.o. 1111 A., je bilo ugotovljeno, da se kmetijsko zemljišče ni uporabljalo skladno z namenom, za kmetijsko proizvodnjo, saj je bila na delu obravnavane parcele ugotovljena postavitev konstrukcije reklamnega panoja, v katero je bilo vpeto oglasno platno, na katerem se je oglaševala blagovna znamka D. oziroma Javni zavod E. Ugotovljeno je bilo, da je lastnik postavljene montažne konstrukcije podjetje A., d. o. o., ki je bila določena kot inšpekcijski zavezanec.

3Kot izhaja iz določbe 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki določa uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom, v povezavi s 107. členom ZKZ, ima kmetijski inšpektor pristojnost prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku, in kateri kmetijska inšpekcija v tem inšpekcijskem postopku tudi sledi. Iz navedenega izhaja, da je s postavitvijo konstrukcije reklamnega panoja kršeno določilo prvega odstavka 4. člena ZKZ, glede uporabe kmetijskega zemljišča v skladu z namenom, zato je bilo treba odločiti, kot je navedeno v izreku te odločbe.

4Drugostopenjski organ je odločbo Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo št. 0611-1323/2019-10 z dne 22. 7. 2019 spremenil tako, da se v 1. in 2. točki izreka za besedo "mora" vstavi besedilo "zaradi zagotavljanja rabe kmetijskega zemljišča v namene kmetijske proizvodnje in vzpostavitve prejšnjega stanja" in v preostalem pritožbo družbe A., d. o. o. zavrnil. Odločitev je po ugotovitvi, da je bilo dejansko stanje v zadevi ugotovljeno pravilno in pravilno uporabljen materialni predpis, oprl na določbo tretjega odstavka 246. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in že izrečeni ukrep dopolnil z dikcijo 1. alineje B) odstavka 107. člena ZKZ.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

5Tožnik izpodbija upravni akt iz vseh razlogov iz prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), predvsem zaradi zmotne uporabe materialnega prava, saj je tožena stranka na podlagi pretoge in formalistične razlage določb ZKZ sprejela nesorazmeren ukrep in s tem prekomerno posegla v ustavno varovane pravice tožnika, kot bo to podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju. Sodišču predlaga, da v skladu z določbo prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijani akt odpravi.

6Pojasnjuje, da sta organa prve in druge stopnje zmotno interpretirala prvi odstavek 4. člena ZKZ. Razlaga, po kateri je vsaka nenamenska uporaba kmetijskega zemljišča prepovedana, je protiustavna, saj predstavlja nesorazmeren poseg v svoboščini iz 33. člena in 74. člena Ustave RS. Opozarja na namen sprejema ZKZ, določbo 1.a člena tega zakona in da je smiselno, z uporabo pojmov osnovnega namena varstva kmetijskih zemljišč, treba razlagati tudi določbo 4. člena ZKZ v povezavi z določbo 7. člena istega zakona. Opozarja tudi na stališča Upravnega sodišča RS ( sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 1213/2014 z dne 9. 12. 2014 in opr. št. I U 1148/2016-19 z dne 14. 11. 2017) in da a contrario uporaba kmetijskega zemljišča, četudi široko gledano nenamenska, ki ne povzroča onesnaževanja ali degradiranja in ki ne preprečuje obdelovanja zemlje, ne more pomeniti ravnanja, ki bi ogrozilo varstvo kmetijskih zemljišč in utemeljevalo kršitev dolžnosti namenske uporabe kmetijskega zemljišča iz 4. člena ZKZ.

7V zvezi z očitkom protiustavnega posega v ustavne pravice tožnik navaja, da je bilo z ukrepom poseženo v njegovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS in svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS. Oglasni pano je postavil zakonito na podlagi veljavnega pravnega posla, obe zemljišči pa se obdelujeta redno in v celoti. Iz tega razloga je odločitev nesorazmerna in protiustavna, saj glede na zasledovane koristi prekomerno posega v tožnikove ustavne pravice, ukrep povezan z razlago ZKZ na način, ki ga utemeljuje, pa ni bil neizogibno potreben za zavarovanje kmetijskega zemljišča v konkretnem primeru. Odstranitev objekta bo za tožnika imela hude finančne posledice, medtem ko kmetijskemu zemljišču odstranitev objekta ne bo koristila - še več, nanj sploh ne bo vplivala. Tožnik je oglaševalska družba, katerega edina dejavnost predstavlja trženje oglasnih površin na objektih za oglaševanje, kot je tudi predmetni objekt. Z odstranitvijo objekta bo tožniku onemogočeno pridobivanje najemnine, zato ima inšpekcijski ukrep hude in nepopravljive posledice na finančno stanje tožnika, odstranitev objektov pa bo neposredno vplivala tudi na njegov poslovni ugled in na izgubo zaupanja poslovnih partnerjev. Ključno za ugotovitev nesorazmernosti obveznosti odstranitve objekta pa je dejstvo, da odstranitev objekta na kmetijsko zemljišče ne bo imela pozitivnega vpliva. Predlaga, da po izvedeni glavni obravnavi sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

8Če bi naslovno sodišče ugotovilo, da je potrebno prvi odstavek 4. člena ZKZ razlagati tako, da je prepovedana vsaka nenamenska raba kmetijskega zemljišča, tudi če na onesnaževanje ali degradacijo ne vpliva, sodišču predlaga, da upravni spor prekine in na Ustavno sodišče RS poda zahtevo za presojo ustavnosti prvega odstavka 4. člena ZKZ.

9Tožena stranka v odgovoru na tožbo izpodbija vse tožbene navedbe kot neutemeljene ter dodatno navaja, da se po ugotovitvah inšpekcijskega organa, ki so ustrezno izkazane v spisu, obravnavani kmetijski zemljišči res kosita; prav tako konstrukciji oglaševalskih panojev ne povzročata onesnaženja in degradacije kmetijskega zemljišča ali drugačnega oviranja rasti rastlin, vendar pa ta dejstva v nobenem primeru ne izključijo nepravilnega ravnanja tožnice.

10Namenska raba kot termin (pojem) ni opredeljena v ZKZ. Vendar je mogoče namensko rabo kmetijskega zemljišča pojasniti preko ostalih določb ZKZ in Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKme-1). Neposredno je na namensko rabo vezana določba 1. alineje B) odstavka 107. člena ZKZ, ki ureja inšpekcijske ukrepe. Sklepati je mogoče, da uporaba kmetijskega zemljišča v skladu z njegovim namenom pomeni uporabo kmetijskega zemljišča za kmetijsko proizvodnjo, ki jo pojasnjuje določba 102. člen ZKme-1, kmetijske dejavnosti pa opredeljuje tudi Standardna klasifikacija dejavnosti (SKD). Postavitev oglaševalskega panoja ni kmetijsko opravilo; prav tako pa tudi ne dejavnost, ki se izvaja z namenom opravljanja kmetijske dejavnosti.

11Tožena stranka zato pri sklicevanju na ZKZ, ZKme-1 in SKD ne vidi nezakonitega ali celo neustavnega ravnanja. Da postavitev oglaševalskih panojev ni skladna niti z osnovnim namenom ZKZ, izhaja tudi iz 1.a člena ZKZ, ki govori o ciljih zakona in s tem o ciljih kmetijske zemljiške politike, med katerimi je tudi cilj ohranjanja krajine. Do drugačnega zaključka ne more pripeljati niti sklicevanje tožnice na judikata I U 1213/2014 in I U 1148/2016, nasprotno pa tožena stranka poudarja, da je Upravno sodišče RS že v več primerih potrdilo, da gre pri postavitvi oglaševalskega panoja za nenamensko rabo kmetijskega zemljišča (glej npr. I U 103/2017, IV U 143/2017, I U 397/2017, itd.).

12Ukrep tudi ni nesorazmeren. Tehtanje "ustreznosti, primernosti in sorazmernosti" ukrepa pride v poštev le takrat, ko ima inšpektor pri določeni kršitvi na razpolago različne ukrepe. V obravnavanem primeru - ko gre za uporabo kmetijskega zemljišča v nasprotju z njegovim namenom - pa ZKZ daje inšpektorju pooblastilo za izrek le enega ukrepa in sicer ukrepa iz 1. alineje B) odstavka 107. člena ZKZ (prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku).

13Tožena stranka pa zavrača tudi vse očitke glede škode, ki naj bi z ukrepom nastali tožnici. Za pravno priznano škodo morajo bili izpolnjeni štirje pravni elementi Že glede prvega elementa, da škoda izvira iz nedopustnega ravnanja, je treba ugotoviti, da ni izpolnjen, saj v primeru inšpekcijskega ukrepa, ki temelji na zakonu, ni mogoče govoriti o nedopustnem (protipravnem) ravnanju. Tako so tudi zahteve tožnice o zaslišanju direktorja in postavitvi izvedenca neutemeljene.

14Tožena stranka tudi ne vidi razlogov, zaradi katerih bi bilo potrebno prekinjati postopek pred upravnim sodiščem, saj je ZKZ v tem delu (4. člen ter 1. alineja B) odstavka 107. člena) jasen in skladen z Ustavo RS, kar nenazadnje kaže tudi enotna sodna praksa Upravnega sodišča RS. Glede na vse zgoraj navedeno tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Odločanje po sodnici posameznici in oprava glavne obravnave

15Sodni senat je 12. 1. 2023 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 sprejel sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica. Nobena od strank v zvezi z navedenim v postopku ni podala pripomb.

16Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo 24. 2. 2023, kjer je sodišče vpogledalo in prebralo vse listine upravnega spisa zadeve ter v listinske priloge strank, predložene v spis, in sicer A1 do A9, ter izvedlo dokaz z zaslišanjem direktorjem tožnika B. B.

K I. točki izreka:

17Tožba ni utemeljena.

18Na podlagi izvedene glavne obravnave sodišče ugotavlja, da je predmet sodne presoje v obravnavanem upravnem sporu odločba prvostopenjskega upravnega organa, s katero je bilo tožniku naloženo, da s kmetijskega zemljišča s parc. št. 1547/109, k.o. 1111 A. in s parc. št. 1547/154, k.o. 1111 A. odstrani kovinsko konstrukcijo oglasnega panoja z vpetim oglasnim platnom.

19Med strankama ni sporno, da sta bila navedena objekta (reklamna panoja) postavljena na kmetijskih zemljiščih z vrsto rabe 1300-trajni travnik in v skladu z občinskim prostorskim aktom Občine Cerknica opredeljeni kot kmetijsko zemljišče na območju drugih kmetijskih zemljišč (K2).

20Med strankama upravnega spora ni sporna niti ugotovitev, da je lastnica obeh zemljišč C. C., ki je z družbo F., d. o. o. 5. 6. 2015 in 16. 6. 2017, za dobo 5 let, sklenila najemno pogodbo za najem dela površine kmetijskega zemljišča za postavitev reklamnega panoja dogovorjenih dimenzij cca 100 m2 in da je lastnik postavljene montažne konstrukcije podjetje A., d. o. o. Nadalje med strankama ni sporno, da je bil v zvezi z nadzorom namenske rabe zemljišč opravljen inšpekcijski pregled 11. 6. 2019 ter vpogledano v Evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč za območje nadzora, v Zemljiško knjigo, Register kmetijskih gospodarstev za KMG MID 123456789 ter pridobljen izpis podatkov o namenski rabi zemljišča za parc. št. 1547/109 in 1547/154 k.o. 1111 A.

21V nadaljevanju sodišče ugotavlja, da je med strankama upravnega spora nesporno tudi, da je bil tožnik z dopisom št. 0611-132372019-8 z dne 3. 7. 2019 seznanjen z ugotovitvami inšpekcijskega nadzora z dne 11. 6. 2019 in pozvan k izjavi, ki jo je prvostopenjskemu organu posredoval 18. 7. 2019. Ob upoštevanju navedene izjave ter ugotovitev inšpekcijskega nadzora ni sporno niti, da je na delu zemljišča parc. št. 1547/109 k.o. A. postavljena konstrukcija reklamnega panoja v katero je vpeto reklamno platno in na zemljišču parc. št. 1547/154 k.o. A. konstrukcija reklamnega panoja, ki je na več mestih točkovno pritrjen na tla preko konstrukcije iz pocinkanih cevi.

22Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi prve alineje B) odstavka 107. člena ZKZ, s čimer pa se tožnik iz razlogov navedenih v tožbi ne strinja in meni, da je izrečeni ukrep nezakonit ter je z njim poseženo v ustavne pravice tožnika.

23Po pregledu izpodbijanega akta sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi prvostopenjskega upravnega organa v izpodbijanem aktu, dopolnjeni z razlogi drugostopenjskega upravnega organa v drugostopenjski upravni odločbi, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 tudi sklicuje. V zvezi s tožbenimi navedbami pa sodišče še pojasnjuje:

24Sporni inšpekcijski ukrep temelji na določbi 1. alineje B) odstavka 107. člena ZKZ, ki določa, da ima kmetijski inšpektor poleg pooblastil po splošnih predpisih, ki urejajo inšpekcijo, še pristojnost prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku. Ker v obravnavani zadevi ni sporno, da sta reklamna panoja postavljena na kmetijskih zemljiščih z vrsto rabe 1300-trajni travnik in opredeljeni kot kmetijsko zemljišče na območju drugih kmetijskih zemljišč (K2), je torej v zadevi treba odgovoriti na vprašanje, kdaj se šteje, da se kmetijsko zemljišče uporablja v skladu z njegovim namenom.

25Sodišče pritrjuje toženi stranki, da temeljna obveznost načina uporabe kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZKZ, ki v prvem odstavku določa, da je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin in njeni razlagi, da uporaba kmetijskega zemljišča v skladu z njegovim namenom pomeni uporabo kmetijskega zemljišča za kmetijsko proizvodnjo. Ker ZKZ pojma kmetijska proizvodnja ne definira, sodišče pritrjuje toženi stranki tudi v delu, v katerem ta pojem vsebinsko razlaga z določbami ZKme-1¹ in določbami Standardne klasifikacije dejavnosti, ki kmetijske dejavnosti opredeljuje v Področju A - Oddelku 01 Kmetijska proizvodnja (ter lov in z njima povezane storitve)².

26Ob upoštevanju razlage pojma kmetijska dejavnost, pa sodišče na podlagi nesporne ugotovitve, da sta reklamna panoja postavljena na kmetijskih zemljiščih namenjena oglaševanju, čemur tožnik v tožbi ne nasprotuje, pritrjuje toženi stranki, da postavitev oglaševalskega panoja in oglaševanje ni kmetijsko opravilo niti dejavnost, ki se izvaja z namenom opravljanja kmetijske dejavnost, ampak dejavnost oglaševanja, ki sodi v Področje B - Oddelek 73 Oglaševanje in raziskovanje trga, oglaševanje in posredovanje oglaševalskega prostora po SKD sodi med strokovne, znanstvene in tehnične dejavnosti (področja F) in ne med kmetijske dejavnosti (področje A).

27V nadaljevanju pa se sodišče zaradi nesporne ugotovitve, da se zemljišči parc. št. 1547/109 k.o. A. in parc. št. 1547/154 k.o. A. v naravi obdelujeta, tako da ju lastnica zemljišča redno kosi in s tem izpolnjuje obveznosti iz 7. člena ZKZ, opredeljuje tudi do vprašanja, ali je zavezanec za uporabo zemljišč v skladu z določbo 7. člena ZKZ tudi najemnik teh zemljišč (ali dela zemljišč). Sodišče pritrjuje toženi stranki, da je tudi najemnik (v obravnavanem primeru tožnik) dolžan kmetijska zemljišča uporabljati skladno z določbo 7. člena ZKZ, kar pomeni, da jih ne sme uporabljati v nasprotju z namenom opredeljenim v določbi 4. člena ZKZ.

28Ker ima kmetijski inšpektor na podlagi določbe 107. člena ZKZ, poleg pooblastil po splošnih predpisih, ki urejajo inšpekcijo³, tudi pooblastilo pregledovati zemljišča in primerjati dejansko stanje kmetijskih zemljišč s stanjem v registrih in uradnih evidencah, ki se nanašajo na kmetijska zemljišča⁴ in pristojnost prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku (1. alineja odstavka B navedenega člena), je bil po presoji sodišča po ugotovitvi, da se kmetijsko zemljišče uporablja v nasprotju z namenom, dolžan izreči inšpekcijski ukrep, kot mu to nalaga 1. alineja prvega odstavka 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru.

29Glede na navedeno sodišče zavrača tudi ugovore tožnika, ki se nanašajo na poseg v tožnikovo ustavno varovano pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS in svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS. Zaradi pomena kmetijskih zemljišč je že v Ustavi RS in na njenih podlagah sprejetih zakonih urejeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave RS), zaradi česar je lastninska pravica na navedenih zemljiščih omejena. Gre za določene omejitve, ki so v javnem interesu. Tožnik je z opisanim ravnanjem kmetijsko zemljišče uporabil v nasprotju z namenom, ki ga za kmetijska zemljišča določa ZKZ (4. člen), kar sta tako prvostopenjski kot pritožbeni upravni organ ustrezno obrazložila. Tožniku zato ni bila prekršena nobena od zatrjevanih ustavnih pravic, ker ukrep, ki je predmet izpodbijane odločbe, temelji na zakonu ter je, upoštevajoč zgoraj navedeno obrazložitev, ustavno skladen in predstavlja sorazmeren poseg v ustavno zagotovljeno pravico do lastnine in njene gospodarske funkcije. V zvezi s tem sodišče pripominja, da je podlaga za navedeni inšpekcijski ukrep v zgoraj navedenih zakonskih določbah v zvezi z drugim odstavkom 71. člena Ustave RS, ki predpisuje, da posebno varstvo kmetijskih zemljišč določa zakon.

30Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen ter izdani akt zakonit in pravilen, zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

31Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ 102. člen določa, da je kmetijsko opravilo delovni proces ali vsakršna dejavnost, katere namen je opravljanje kmetijske dejavnosti. Kot kmetijsko opravilo se zlasti štejejo obdelava kmetijskih površin v kmetijske namene, gnojenje, shranjevanje in obdelava organskih gnojil, uporaba fitofarmacevtskih sredstev za kmetijske namene, delo s kmetijsko mehanizacijo in živalmi ter njihovi premiki, obratovanje in vzdrževanje naprav za kmetijske namene, obratovanje in vzdrževanje namakalnih sistemov in njihovih črpalk, reja in oskrba živali, gonjenje, paša živali, postavitev in vzdrževanje pašnih sistemov v primeru nenadzorovane paše živali in podobno.
² Pod kmetijske dejavnosti tako sodijo: - pridelava netrajnih rastlin; - gojenje trajnih nasadov; - razmnoževanje rastlin; - živinoreja; - mešano kmetijstvo; - storitve za kmetijsko proizvodnjo, priprava izdelkov.
³ Zakon o inšpekcijskem nadzoru
⁴ 1. alineja točke A 107. člena