UPRS Sodba II U 208/2020-15

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Uvodno o upravnem postopku

1Inšpektor je z izpodbijanim sklepom zavrnil predlog za odlog upravne izvršbe, dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 10. 1. 2020 (1. točka izreka) in ugotovil, da pri odločanju niso nastali stroški (2. točka izreka).

2V obrazložitvi navaja, da je bilo z odločbo inšpektorja za okolje tožnici odrejeno, da mora na območju aglomeracije ID ... zgraditi kanalizacijsko omrežje v skupni dolžini 3.730 m, in sicer do 31. 12. 2019 odseke 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 in 1.1.5 v skupni dolžini 3.050 m, do 31. 12. 2019 zgraditi in dati v uporabo CČN s kapaciteto 4 800PE in s 1. 1. 2020 začeti z na novo zgrajeno centralno čistilno napravo s kapaciteto 4.800PE odvajati odpadno vodo iz kanalizacijskega omrežja, ki nastaja na aglomeraciji ID ... Odločba je bila zavezanki vročena 8. 8. 2017 in je postala izvršljiva 1. 1. 2020, ko je potekel rok za izpolnitev obveznosti. Tožnica je z dopisom z dne 23. 12. 2019 obvestila inšpektorja, da ne bo uspela pravočasno izpolniti zahtev za izgradnjo kanalizacijskega omrežja ter čistilne naprave na območju aglomeracije ID ... Po novem terminskem planu bo glavnina investicijskih aktivnosti izvedena leta 2021 in 2022.

3Ker zavezanka ni izpolnila, kar ji je bilo naloženo, je inšpektor na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal sklep o dovolitvi izvršbe z dne 10. 1. 2020. Ob upoštevanju določbe prvega odstavka 285. člena ZUP je bila določena izvršba z uporabo denarne kazni 10.000,00 EUR. Zoper citirani sklep je tožnica vložila pritožbo 29. 1. 2020, v kateri pa je tudi podala predlog, da se sklep o dovolitvi izvršbe na podlagi 3. odstavka 293. člena ZUP odloži. Tožnica v predlogu navaja, da ji je v interesu, da ustrezno poskrbi za kanalizacijsko povezavo in izgradnjo čistilne naprave, vendar zaradi dolgotrajnih postopkov pred državnimi organi tega ni zmožna uresničiti do roka, postavljenega v sklepu o dovolitvi izvršbe. V primeru neupoštevanja roka bi tako sledila izvršba s prisilitvijo v obliki denarne kazni. Slednje dejanje bi že tako omejen finančni proračun Občine še dodatno izčrpalo in bi nastala velika škoda predvsem za občane Občine Ruše, saj ti ne bi dobili kanalizacijskega priključka ob predvidenem času (konec leta 2022). Tožnica zato predlaga, da se sklep o dovolitvi izvršbe na podlagi tretjega odstavka 293. člena ZUP odloži, saj je bilo zoper izvršbo oz. zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo in bi po prepričanju tožnice z izvršbo nastala nepopravljiva škoda. Meni, da izvršitev izrečene denarne kazni v višini 10.000,00 EUR ne bo imela ustreznega preventivnega učinka, saj si tožnica že od samega začetka inšpekcijskega postopka aktivno prizadeva za izpolnitev naloženih obveznosti.

4Inšpektor je ugotovil, da tožnica ne opira utemeljitev predloga za odlog izvršbe na nepopravljivo nastalo škodo, saj samo pavšalno navaja, da ji bo izrekanje denarnih kazni odvzelo še tista sredstva, ki bi jih lahko zavezanka uporabila za izvršitev odločbe in bi nastala velika škoda predvsem za občane Občine Ruše, saj ti ne bi dobili kanalizacijskega priključka ob predvidenem času. Ugotavlja še, da se odlog izvršbe lahko dovoli le do pravnomočnosti izvršilnega naslova, kar je inšpekcijska odločba z dne 7. 8. 2017, ki pa je že pravnomočna 24. 8. 2017 (pri tem se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 100/2011). Ker tožnica v predlogu za odlog izvršbe ni navedla utemeljenih razlogov po 293. členu ZUP, je inšpektor odločil, kot je razvidno iz izpodbijanega sklepa.

5Zoper izpodbijani sklep se je tožnica pritožila, drugostopenjski organ (toženka) pa je njeno pritožbo zavrnil z odločbo z dne 4. 6. 2020. Meni, da ker nastanek nepopravljive škode ni izkazan, je organ pravilno sprejel odločitev, saj tožnica ni izkazala enega od kumulativnih pogojev za odlog izvršbe na podlagi tretjega odstavka 293. člena ZUP. Gre tudi za denarno kazen v upravni izvršbi, ki pa ni izrečena, ampak s sklepom o dovolitvi izvršbe šele zagrožena. Za odločanje o odlogu izvršbe je pomembna le nepopravljiva škoda, ne pa vsakršna škoda. Nepopravljiva škoda pa je takšna, da v nobenem primeru ne bi bilo več mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja, če bi se izkazalo, da je bila odločba, ki se izvršuje, nezakonita. Nepopravljivo škodo mora predlagatelj konkretno opredeliti in navesti okoliščine, iz katerih izhaja verjetnost nastanka takšne škode in obrazložiti, zakaj bi bila ta nepopravljiva. Tožnica pa tega z navedbami o posegih v lastninsko pravico občanov ter o dolgotrajnosti postopkov pred državnimi organi ni uspela utemeljiti. Meni, da je organ tudi pravilno pojasnil, da se odlog izvršbe lahko dovoli le do pravnomočnosti izvršilnega naslova, ta pa je že pravnomočen.

Ključne navedbe strank v upravnem sporu

6Tožnica se z odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je toženka napačno in zmotno uporabila ZUP in posledično ni pravilno ter popolno ugotovila dejanskega stanja. Za nekatere odseke na območju aglomeracije ID ... je bil rok izpolnitve obveznosti 31. 12. 2017, ki ga je tožnica izpolnila. Rok za izgradnjo drugega odseka je bil 31. 12. 2019. Tožnica je tekom izgradnje kanalizacijskega omrežja ugotovila, da zaradi različnih načinov financiranja, pridobitve raznih dovoljenj in projektne dokumentacije, omenjenega odseka ne bo uspela zgraditi v roku, zato je toženko z dopisom z dne 23. 12. 2019 obvestila, da ne bo zmogla pravočasno izpolniti zahtev, zato jo je zaprosila za ustrezno podaljšanje roka. Toženka ni odgovorila, ampak je 10. 1. 2020 izdala sklep o dovolitvi izvršbe. Tožnica meni, da je zmotna utemeljitev toženke o tem, da se odlog izvršbe lahko dovoli le do pravnomočnosti izvršilnega naslova. Sodna praksa je že zavzela stališče, da je odložitev izvršitve odločbe, s katero je bila inšpekcijskemu zavezancu naložena določena obveznost, mogoča šele potem, če naložena obveznost ne bi bila izvršena, in ob pogoju, da je izdan sklep o dovolitvi izvršbe, saj se po prvem odstavku 291. člena ZUP upravna izvršba lahko opravi le na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe. Navedeno pomeni, da tožnik lahko predlaga odložitev izvršbe ob pogojih iz 293. člena ZUP šele, ko je izdan sklep o dovolitvi izvršbe (tako sodba in sklep Upravnega sodišča U 2563/2006 z dne 24. 4. 2008). Tožnica aktivno dela na izgradnji kanalizacijskega omrežja in izgradnji CČN. Kljub prizadevanjem pa ji ne bo uspelo izpolniti obveznosti v roku, ki ji je bil odrejen z omenjeno odločbo z dne 7. 8. 2017. Z izvršitvijo sklepa, s katerim se opravi izvršba s prisilitvijo v obliki denarne kazni, bi zmanjšan proračun tožnico dodatno izčrpal, hkrati pa bi nastala škoda, saj imajo zaradi del, ki potekajo, lastniki nepremičnin, na katerih se dela izvajajo oz. se bodo izvajala, znatno oviran dostop do poslovnih prostorov in parkirišč, kar posledično v veliki meri vpliva na njihovo poslovanje (npr. dobiček družbe in število strank oz. naročnikov). Lastniki nepremičnin prav tako niso dolžni v nedogled trpeti omejevanja njihove lastninske pravice, trpeti hrup in neprijetne vonjave. Hkrati pa je treba izpostaviti, da bo gradnja kanalizacijskega omrežja ovirala cestni promet, ki bo zaradi tega znatno oviran in otežen, pri čemer bo to ponovno vplivalo na občane občine Ruše, saj se po tej cesti vsakodnevno vozijo. Prav tako pa je omenjena cesta tudi tranzitna povezava z ostalimi občinami, kar pomeni, da je cesta že v naravi zelo obremenjena. Vse navedeno tako lahko rezultira v odškodninski odgovornosti tožnice, kljub temu, da slednja aktivno izpolnjuje vse naložene obveznosti. Pri samem institutu odloga izvršbe je treba dodatno upoštevati tudi, da gre zgolj za začasno zadržanje izvršitve, posledice takojšnje izvršitve pa so tako za tožnico kot tudi za občane Ruš bistvene in trajne, predstavljajo pa tudi poseg v z ustavo varovane pravice. Z izvršitvijo izvršbe bodo sredstva, ki jih tožnica namenja za izgradnjo komunalnih čistilnih naprav in drugih aktivnosti za zmanjšanje negativnega vpliva obstoječih objektov in naprav, okrnjena. V marcu je bila v Republiki Sloveniji razglašena epidemija COVID-19, ki je trajala vse do 15. 5. 2020. V tem času je bilo povsod po državi onemogočeno oz. znatno oteženo izvajanje različnih dejavnosti, tudi gradnja kanalizacijskega omrežja. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter predlogu za odlog upravne izvršbe ugodi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

7Tožena stranka je po pozivu sodišča predložila upravne spise v zvezi z zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

Odločitev sodišča na seji

8Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj sta obe stranki izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujeta v skladu z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tako je sodišče v sporu odločilo na podlagi pisnih vlog strank in njunih pisnih dokazih (prvi odstavek 279.a člena ZPP).

K I. točki izreka

9Tožba ni utemeljena.

10Po novejši sodni praksi Vrhovnega sodišča je šteti za upravne akte v smislu 2. člena ZUS-1 tudi sklepe o dovolitvi izvršbe¹ ter sklepe o predujmu za stroške izvršbe², s tem pa tudi sklepe o zavrnitvi predloga o odlogu izvršbe, saj se z njimi odloča o pravici dolžnika do odloga obveznosti za dolžnika, tj. o odlogu prisilne realizacije obveznosti za dolžnika.

11Upravna izvršba, za katero je pristojen organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, se opravi na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe (prvi odstavek 291. člena ZUP). Zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku je dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo; z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (prvi odstavek 292. člena ZUP). Po tretjem odstavku 293. člena ZUP se upravna izvršba lahko izjemoma odloži tudi na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oz. zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Za uspešen odlog morata biti po tej določbi izpolnjena dva kumulativna pogoja, to je vloženo pravno sredstvo zoper izvršbo ali izvršilni naslov in verjetnost nastanka nepopravljive škode.

12V tej zadevi je nesporno izvršilni naslov (tj. inšpekcijska odločba št. 06182-1644/2017-4) postal pravnomočen 24. 8. 2017, preden je tožnik 29. 1. 2020 vložil predlog za odlog izvršbe. Je pa tožnik hkrati istega dne tudi vložil pritožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe, zato je ob vložitvi predloga za odlog izvršbe bil izpolnjen eden od navedenih dveh kumulativnih pogojev po tretjem odstavku 293. člena ZUP, tj., da je bila zoper izvršbo vloženo pravno sredstvo.

13Sodišče se strinja z razlogi, ki sta jih glede neizkazanosti nepopravljive škode kot drugega kumulativno potrebnega pogoja po tretjem odstavku 293. člena ZUP za odlog izvršbe podala prvo- in drugostopenjski organ v zvezi z izpodbijanim aktom, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 tudi sklicuje. Navaja pa še, da je tožnica v predlogu za odlog izvršbe le podala trditve o izčrpanju že tako omejenega finančnega proračuna tožnice v primeru denarne kazni (takšna pavšalna navedba vsekakor ne izkazuje nepopravljive škode za tožnico), s tem pa bi nastala velika škoda predvsem za občane Občine Ruše, ki ne bi dobili kanalizacijskega priključka ob predvidenem času. Tudi s slednjo trditvijo tožnica le pavšalno navaja, kaj naj bi nastalo občanom Ruš, nikakor pa iz navedene zatrjevane odložitve kanalizacijskega sistema ne izhaja nepopravljiva škoda za tožnico.

14Šele v pritožbi (in potem tudi v upravnem sporu) je tožnica še navedla, da občina ni lastnica vseh nepremičnin, kjer bo potekala izgradnja kanalizacijskega sistema, lastniki pa niso dolžni v nedogled trpeti omejevanje lastninske pravice, hrup in neprijetnih vonjav. Z izvršitvijo denarne kazni bi se postopek in čas izgradnje kanalizacijskega omrežja podaljšal, s tem pa bi lastnikom nastala škoda, saj bi imeli znatno oviran dostop do poslovnih prostorov, na katerih bodo dela potekala, vplivalo pa bi tudi na njihovo poslovanje (dobiček družbe in število strank), izgradnja pa bi ovirala tudi cestni promet, ki bo zaradi navedenega znatno oviran in otežen. Vse navedeno rezultira v odškodninski odgovornosti občine. Navedeno po presoji sodišča predstavlja nedopustne novote po tretjem odstavku 238. člena ZUP. Ta določa, da v pritožbi lahko navaja pritožnik nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstojali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. Tudi v upravnem sporu so takšna dejstva (in dokazi) neupoštevni, saj po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati dokaze v postopku pred izdajo akta. Po 52. členu ZUS-1 lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje izpodbijanega akta. Nova dejstva in dokazi se lahko upoštevajo le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oz. navesti v postopku izdaje upravnega akta. Da navedenih dejstev tožnica upravičeno ni mogla podati do konca postopka pred prvostopenjskim organom, tožnica ni zatrdila. Zato navedenih dejstev sodišče ni upoštevalo pri odločanju o navedeni predpostavki za odlog izvršbe. Sodišče pa ugotavlja, da sicer drži tudi obrazložitev drugostopenjskega organa, da sicer z vsemi temi navedbami tožnica ni uspela utemeljiti, da bi bila škoda nepopravljiva. Sama je tudi namreč zatrdila, da bo vse navedeno (tudi posegi v lastninsko pravico in dolgotrajnost postopkov) rezultiralo v odškodninski odgovornosti tožnice. Tudi če bi do tega prišlo, bi tožnica škodo torej povrnila z odškodnino, kar pa izključuje samo nepopravljivost škode.

15Sodišče pa obenem pripominja, da ne glede na to, da je bil ob vložitvi predloga za odlog izvršbe izpolnjen tudi pogoj vloženega pravnega sredstva zoper izvršbo po tretjem odstavku 293. člena ZUP (kot že pojasnjeno v točki 11. obrazložitve), pa ta pogoj sicer v času vložitve upravnega spora (in tudi ob odločanju drugostopenjskega organa) ni bil več izpolnjen. Tožena stranka je namreč zavrnila tožničino pritožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe 4. 6. 2020, kot razvidno iz upravnega spisa, iz katerega tudi ni razvidno, da bi zoper to odločitev tožnica vložila upravni spor niti ni slednja tega zatrdila. Navedeno je dodatni razlog, zakaj bi bilo treba (četudi bi bila izkazana nepopravljiva škoda, kar pa sicer ne drži, kot že razlogovano v 12. in 13. točki obrazložitve) tudi iz tega razloga zavrniti tožbo. Oba pogoja po tretjem odstavku 293. člena ZUP morata biti namreč podana kumulativno, o vloženi pritožbi zoper izvršbo pa je toženka že odločila pred sprožitvijo zadevnega upravnega spora in pred odločitvijo o tožnikovi pritožbi zoper zavrnjen predlog za odlog izvršbe.³ V času upravnega spora navedena okoliščina - vloženo pravno sredstvo zoper izvršbo - ne obstaja več in torej ni več podana ena od dveh kumulativnih potrebnih predpostavk za odlog izvršbe, zaradi česar izvršbe ne bi bilo možno več odložiti. Smisel odloga izvršbe, kot ga ureja tretji odstavek 293. člena ZUP, v tem, da se z izvedbo izvršbe še pred odločitvijo o pravnem sredstvu zoper izvršbo ali izvršilni naslov ne povzroči nepopravljiva škoda. To pa predpostavlja, da o vloženem pravnem sredstvu v času odločanja o predlogu za odlog še ni bilo odločeno, organ pa je dolžan pri odločanju o izpolnjenosti pogojev za odlog izvršbe tehtati med možnostjo uspeha vloženega pravnega sredstva in možnostjo nastanka nepopravljive škode in ali bo ta škoda res nepopravljiva.

16Glede na neizkazanost predpostavk po tretjem odstavku 293. člena ZUP je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

K II. točki izreka

17Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, namreč vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 171/2021 z dne 6. 10. 2021.
² Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 196/2021 z dne 1. 12. 2021.
³ Navedeno je razvidno iz številk dokumentov upravnega spisa, in sicer odločba o tožničini pritožbi (ugodeno ji je bilo le v delu stroškov, zavrnjena pa je bila v preostalem delu) nosi številko 0613-77/2017/5, odločba o zavrnitvi pritožbe zoper zavrnitev predloga za odlog izvršbe pa številko 0613-77/2017/6.