VSRS Sklep V Up 1/2024

I. Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, št. I U 1105/2022-25 z dne 25.5.2023 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

Dosedanji tek postopka

1Tožeča stranka je v postopku sodnega varstva po 451. členu Zakona o zavarovalništvu¹ (v nadaljevanju ZZavar-1) v zvezi z 441. členom ZZavar-1 pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije vložila tožbo zoper odločbo Agencije za zavarovalni nadzor, v nadaljevanju (tožena stranka), št. 40100-4/2022-10 z dne 18. 7. 2022 o začetku prisilne likvidacije nad družbo A., d. d., (v nadaljevanju Zavarovalnica). Predlagala je, naj sodišče po opravljeni glavni obravnavi odločbo tožene stranke o začetku postopka prisilne likvidacije odpravi in postopek odločanja tožene stranke ustavi, podredno pa, naj sodišče ugotovi, da je odločba tožene stranke o začetku postopka prisilne likvidacije nezakonita in da ni bilo pogojev za začetek postopka prisilne likvidacije.

2Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo. Ugotovilo je, da je odločba tožene stranke o začetku postopka prisilne likvidacije pravilna in skladna z zakonom in sledilo utemeljitvi tožene stranke (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče prve stopnje je navedlo, da je pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe podana v 5. točki prvega odstavka 328. člena ZZavar-1, ki določa, da Agencija za zavarovalni nadzor, v primeru, če je zavarovalnici odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, izda odločbo o začetku prisilne likvidacije. V obravnavanem primeru ni bilo sporno, da je bilo zavarovalnici dovoljenje za opravljanje poslov odvzeto, zato je bila posledično izdana izpodbijana odločba. Pravilno je tudi stališče tožene stranke, da se v postopku izdaje odločbe o začetku prisilne likvidacije pravilnost in zakonitost odločbe o odvzemu dovoljenja več ne presoja. Zato ugovori, ki se tičejo te odločbe za odločitev o začetku postopka prisilne likvidacije niso relevantni in je neutemeljen tudi očitek tožeče stranke, da v postopku ni imela možnosti izjave, saj se postopek odločanja o odvzemu dovoljenja obravnava ločeno. Sodišče prve stopnje je pojasnilo, da je v obravnavnem primeru odločalo brez obravnave, ob uporabi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj so bile za odločitev relevantne dejanske okoliščine med strankama postopka nesporne.

3Zoper sodbo je pritožbo vložila tožeča stranka, ki sodbo izpodbija v celoti zaradi neobrazloženosti in neizvedbe glavne obravnave ter zaradi kršitve ustavnih pravic iz 22., 23. in 25. člena Ustave in sicer: nedopustne omejitve pravice do pravnega sredstva in nedopustnega posega v pravico do izjave. Po mnenju tožeče stranke je določba 454. člena ZZavar-1 v nasprotju z Ustavo, zato bi moralo sodišče postopek prekiniti in začeti postopek presoje ustavnosti navedene odločbe.

4Tožena stranka je na pritožbo odgovorila. Vrhovnemu sodišču je predlagala, naj pritožbo zavrže, ker tožeča stranka nima aktivne legitimacije za tožbo, podrejeno pa, naj pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijano sodbo.

Pritožbene navedbe in odgovor nanje

5Tožeča stranka navaja, da v obravnavani zadevi dejansko stanje ni nesporno, saj je ključno merilo za presojo dopustnosti ukrepa začetka prisilne likvidacije tudi njegova (ne)sorazmernost. Sodišče bi moralo dejansko stanje presojati celostno v smeri, ali odvzem dovoljenja in likvidacija očitno nesorazmerno posegata v pravice tožeče stranke in zavarovalnice. Zavarovalnica je delovala nemoteno in vprašanje neobstoja ustreznega dovoljenja njenega večinskega delničarja ni terjalo tako daljnosežnih posegov, kot sta odvzem dovoljenja in likvidacija. Sodišče teh očitkov tožnice sploh ni presojalo. Tožečo stranko je prikrajšalo tudi za glavno obravnavo v tem postopku, čeprav jo zakon izrecno zapoveduje. Za presojo navedene sorazmernosti niti tožena stranka niti sodišče nista ugotavljali nobenih dejanskih okoliščin in nista izvedli nobenega dokaza.

6Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrženje. Navedla je, da tožeča stranka nima aktivne legitimacije za tožbo, saj je svoje delnice še pred dnem, na katerega je datirana tožba, prenesla na drugo družbo. Trditve tožeče stranke, da je večinska delničarka zavarovalnice so glede na pojasnjeno neresnične. Tožeča stranka ni upravičena do vložitve tožbe na podlagi določil 451. člena ZZavar-1, ki je specialna v razmerju do 17. člena ZUS-1, ki določa, kdo je na splošno lahko tožnik v upravnem sporu. Tožena stranka podredno navaja, da so neutemeljeni očitki sodišču, da je odločilo brez glavne obravnave ter s tem kršilo pravico tožeče stranke do izjave. Tako na podlagi določbe prvega odstavka 59. člena ZUS-1, kot tudi po specialni določbi drugega odstavka 453. člena ZZavar-1, lahko sodišče odloči tudi brez glavne obravnave, če ugotovi, da je dejansko stanje popolno in pravilno ugotovljeno, ali da to ni bilo sporno. V obravnavanem primeru je sodišče prve stopnje pravilno ocenilo, da relevantno dejansko stanje v zadevi ni sporno, saj je edino odločilno dejstvo, ki je bilo dejanska podlaga za izdajo odločbe o začetku prisilne likvidacije, predhodna izdaja odločbe o odvzemu dovoljenja. Vprašanje sorazmernosti ukrepa začetka prisilne likvidacije pa je pravno vprašanje, ki v konkretni zadevi ni relevantno, saj je prisilna likvidacija edini zakonski ukrep ki sledi odvzemu dovoljenja. Sodišče v postopku odločanja o začetku prisilne likvidacije tožeči stranki ni dolžno omogočiti izjave o dejstvih, ki so bila razlog za predhodni odvzem dovoljenja, temveč le o dejstvih, ki so relevantna za odločitev o začetku prisilne likvidacije. Brezpredmetne so tudi pritožbene navedbe glede nesorazmernosti ukrepa odvzema dovoljenja, saj sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi ni bilo dolžno presojati, ali je bila predhodno izdana odločba o odvzemu dovoljenja pravilna, zakonita in sorazmerna.

Odločitev o pritožbi

7Pritožba je utemeljena.

8V skladu z določbo prvega odstavka 453. člena ZZavar-1 sodišče v postopku sodnega varstva proti odločbi o prenehanju zavarovalnice odloči po opravljeni glavni obravnavi. V drugem odstavku 453. člena so določene izjeme od navedenega pravila. Izjemoma lahko sodišče v postopku prenehanja zavarovalnice odloči brez glavne obravnave, če v pripravljalnem postopku ugotovi, da je bilo dejansko stanje v postopku izdaje odločbe o prenehanju zavarovalnice popolno in pravilno ugotovljeno ali da to ni sporno.

9V obravnavanem primeru je sodišče prve stopnje odločilo brez glavne obravnave. Pri tem se je sklicevalo na določbo 448. člena ZZavar-1, ki določa, da sodišče v postopku sodnega varstva proti odločbam tožene stranke odloča brez glavne obravnave in na določbo prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče lahko odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno.

10Določba prvega odstavka 453. člena ZZavar-1 je v razmerju do določbe 448. člena ZZavar-1 specialna določba. V enakem razmerju je tudi z določbo prvega odstavka 59. člena ZUS-1. V postopku sodnega varstva proti odločbi o prenehanju zavarovalnice sodišče torej praviloma odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 453. člena ZZavar-1). Brez glavne obravnave pa lahko sodišče odloči le izjemoma, med drugim v primeru, če dejansko stanje ni sporno. Smiselno se je na navedeno izjemo v obravnavanem primeru sklicevalo sodišče v razlogih izpodbijane sodbe.

11Iz prakse Ustavnega sodišča izhaja, da ima glavna obravnava v smislu izvedbe ustne obravnave pred Upravnim sodiščem poudarjen pomen. Pri tem je treba upoštevati, da je sojenje na glavni obravnavi pred neodvisnim sodiščem samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave. Upravni postopek pomeni praviloma enostransko razmerje med upravnim organom in posameznikom. Šele v upravnem sporu se srečata organ in stranka v procesno enakopravnem razmerju. Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da je namen glavne obravnave pri presoji zakonitosti upravnega akta v tem, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo za presojo, ali je dejansko stanje sploh bilo ugotovljeno oziroma ali je bilo ugotovljeno pravilno in popolno, ali so v odločbi ugotovljena dejstva skladna s spisi, ali je iz njih napravljen pravilen sklep, ali so bila kršena bistvena pravila upravnega postopka in ali je bil materialnopravni predpis uporabljen oziroma ali je bil pravilno uporabljen. Stranki morajo biti zagotovljene pravica navajati dejstva in dokaze, možnost, da se izjavi o navedbah in dokazih nasprotne stranke in o izvedenih dokazih, ter pravica, da je ob izvajanju dokazov navzoča. Navzočnost strank pri izvajanju dokazov pa je mogoče zagotoviti tako, da jih sodišče povabi na glavno obravnavo. Sodišče prve stopnje mora v primeru, kadar stranka izvedbo glavne obravnave izrecno zahteva, opraviti glavno obravnavo, sicer gre za kršitev 22. člena Ustave. ²

12Tudi ESČP je poudarilo, da je pravica do izvedbe glavne obravnave pomembna, da lahko stranke pred sodiščem ustno predstavijo svoj primer. Pravica do glavne obravnave je element, ki poudarja enakost orožij med strankama postopka. V primeru, da dejansko stanje med tožnikom in tožencem ni sporno, sojenje na seji brez glavne obravnave ni v nasprotju z zahtevami poštenega postopka, saj sodišče v takem primeru obravnava le pravna vprašanja. Vendar pa je izjema od glavne obravnave tudi pri pravnih vprašanjih omejena le na tiste primere, v katerih gre za omejeno ali enostavno uporabo prava ali zgolj tehnična vprašanja.³

13Vrhovno sodišče je zavzelo stališče, da pravica do glavne obravnave ni absolutna, vendar Upravno sodišče lahko opusti izvedbo glavne obravnave samo v primerih, ki jih izrecno določa zakon, opirajoč se na ustavno skladno razlago take zakonske določbe in ob upoštevanju pravnega načela, da je izjeme od uresničevanja človekovih pravic treba razlagati restriktivno.⁴ Če so podani izjemni razlogi, da se glavna obravnava ne opravi, morajo biti razlogi za neizvedbo glavne obravnave v sodbi izrecni, jasni in nedvoumni. Iz njih mora izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi glavna obravnava ni potrebna.⁵

14Tožeča stranka je v tožbi izpostavila pravna/dejanska vprašanja v zvezi s presojo začetka prisilne likvidacije, postopka odvzema dovoljenja ter z razmerjem med navedenima postopkoma. Tožeča stranka je v tožbi tudi predlagala izvedbo dokazov z vpogledom v listine in z zaslišanjem zakonitega zastopnika tožeče stranke.

15Sodišče je odločitev o neizvedbi glavne obravnave obrazložilo zgolj z navedbo, da je odločanje brez glavne obravnave utemeljeno na prvem odstavku 59. člena ZUS-1, saj so za odločitev relevantne dejanske okoliščine med strankama nesporne. Do dokaznih predlogov, ki jih je podala tožeča stranka v tožbi se sodišče sploh ni opredelilo.

16Iz skope obrazložitve sodbe, ki se v celoti sklicuje na razloge, navedene v odločbi tožene stranke, izhaja še, da je pravna podlaga izpodbijane odločbe podana v 5. točki 328. člena ZZavar-1 ter za izdajo odločbe o začetku prisilne likvidacije zadošča, da je zavarovalnici odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, kar v obravnavanem primeru ni bilo sporno. Ker se v postopku izdaje izpodbijane odločbe pravilnost in zakonitost odločbe o odvzemu dovoljenja več ne presoja, je sodišče zavrnilo očitek, da tožeča stranka v postopku ni imela možnosti izjave. Pojasnilo je, da je tožena stranka tožeči stranki priznala pravico do udeležbe v postopku, v katerem je tožeča stranka podala izjavo, s tem ji je bila pravica do izjave v postopku zagotovljena.

17Iz izpodbijane sodbe po presoji Vrhovnega sodišča ne izhajajo jasni in izrecni razlogi za neizvedbo glavne obravnave, ki bi jih po ustaljeni sodni praksi tovrstna odločitev morala vsebovati. Z možnostjo izjave v (predhodnem) postopku pred toženo stranko tožeči stranki ni bila zagotovljena ustavna pravica do izvedbe glavne obravnave pred sodiščem, ki jo je tožeča stranka zahtevala. Pri vprašanjih, ki se obravnavajo v tem postopku tudi ne gre za enostavno uporabo prava ali zgolj tehnična vprašanja. Sodišče se tudi ni opredelilo do dokaznih predlogov tožeče stranke. Glede na navedeno v okoliščinah tega primera zgolj sklicevanje na navedbo prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ne ustreza standardu jasne in izrecne obrazložitve, ki bi utemeljevala opustitev glavne obravnave v postopku sodnega varstva pred Upravnim sodiščem po določbi drugega odstavka 453. člena ZZavar-1.

18Vrhovno sodišče je zato pritožbi tožeče stranke ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v nov postopek (četrti odstavek 77. člen ZUS -1). V novem postopku bo moralo sodišče upoštevati tudi navedbe glede aktivne legitimacije tožeče stranke za tožbo.

19Odločitev o pritožbenih stroških se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

20Odločitev je bila sprejeta soglasno.

¹ Zakon o zavarovalništvu, Uradni list RS št. 93/15 z dne 7. 12. 2015, št. 9/19 z dne 11. 2. 2019 in št. 102/20 z dne 22. 7. 2020.
² Odločba Ustavnega sodišča Up-360/16-22 z dne 18. 6. 2020, točka 11 -14 obrazložitve.
³ ESČP v zadevi Ramos Nunes de Carvalho e Sa. proti Portugalski z dne 6. 11. 2018, točka 187 in 190 b obrazložitve.
⁴ Primerjaj sklepe VS RS X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, X Ips 59/2020 z dne 18. 11. 2022, 14. in 15. točka obrazložitve, X Ips 64/2021 z dne 1. 12. 2021 in VS RS I Up 210/2020 z dne 19. 9. 2022, točka 13 in 14 obrazložitve.
⁵ Odločba Ustavnega sodišča Up-360/16, točka 14 obrazložitve.