VSRS Sklep X Ips 26/2023

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, II U 520/2019-25 z dne 30. 8. 2022, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1V obravnavani zadevi je sporno, ali lahko tožena stranka pri dodeljevanju javnih sredstev oblikuje pogoje za njihovo dodeljevanje prosto, ali pa je pri tem vezana na ustavne zahteve po zagotavljanju enakosti pred zakonom in če da, na kakšen način oziroma v kakšnem obsegu.

2Tožnica se je z vložitvijo ponudbe odzvala na Javno povabilo za zbiranje ponudb v okviru programa "Celovita podpora podjetjem za aktivno staranje delovne sile" za podporo podjetjem pri pripravi strategij za učinkovito upravljanje starejših zaposlenih ter krepitvi njihovih kompetenc 2019 (v nadaljevanju Javno povabilo). V zvezi s tem postopkom jo je toženka obvestila, da je vloženo ponudbo zavrnila. Razlog za zavrnitev je bila ugotovitev toženke, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za ponudnika, ker ni bila registrirana za opravljanje dejavnosti v Republiki Sloveniji po Zakonu o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) vsaj 12 mesecev pred objavo Javnega povabila. Zoper navedeno obvestilo je tožnica vložila tožbo v upravnem sporu.

3Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožničino tožbo zavrnilo.

4Iz obrazložitve sodbe Upravnega sodišča izhaja, da je treba na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-171/17 z dne 6. 2. 2020 presojati zakonitost obvestila, izdanega na podlagi 47. člena Zakona o urejanju trga dela (ZUTD), tako da se presoja skladnost obvestila z vsebinskimi merili in procesnimi pravili, določenimi v ZUTD, smernicah in načrtu za izvajanje ukrepa aktivne politike zaposlovanja (APZ), v katalogu ukrepa APZ in v javnem povabilu. Presodilo je, da navedeni pogoj, ki iz ciljne skupine izključuje ponudnike, ki niso registrirani po določbah ZGD-1, ni v nasprotju s 14., 22. in 74. členom Ustave, saj lahko toženka omeji izbor delodajalcev, ki bodo vključeni v izvajanje programov APZ, na podlagi prvega odstavka 47. člena ZUTD. Prav tako so v Javnem povabilu jasno in nedvoumno navedeni ponudniki, ki so lahko upravičeni do sofinanciranja iz javnih sredstev, krog ponudnikov je zelo širok, zato ta pogoj ni arbitraren. Pogoji javnega razpisa so bili znani v naprej in so enako veljali za vse ponudnike. Presodilo je tudi, da z določitvijo obravnavanega pogoja ni bilo poseženo v tožničino pravico do svobodne gospodarske pobude, saj v njej ni bila v ničemer omejena.

5Tožnica je na Vrhovno sodišče vložila predlog za dopustitev revizije po 367. b členu ZPP in predlagala, da Vrhovno sodišče dopusti revizijo zoper navedeno sodbo Upravnega sodišča zaradi pomembnih pravnih vprašanj. Predlogu je Vrhovno sodišče ugodilo s sklepom X DoR 360/2022 z dne 5. 4. 2023 in revizijo dopustilo glede naslednjih vprašanj:

"Ali so kriteriji javnega povabila, ki razlikujejo potencialni krog zadevajočih podjetij na tiste, ki so registrirani po določilih ZGD-1, in tiste, ki so organizirani na drugi podlagi (v konkretnem primeru na podlagi ZOdv), a vendarle v svojem bistvu opravljajo podobno dejavnost, enako plačujejo davke in prispevke, enako nosijo vse rizike in vse odgovornosti, diskriminatorni? Če je odgovor pritrdilen, ali to ne pomeni, da so takšni kriteriji v nasprotju z Ustavo, natančneje z njenim 74. členom, ki ureja podjetništvo, 22. členom, ki ureja enako varstvo pravic, in s 14. členom, ki ureja enakost pred zakonom? Če odgovor ni pritrdilen, kako se takšno razlikovanje potemtakem upraviči?"

6Na podlagi navedenega sklepa je tožnica (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, v kateri uveljavlja kršitev materialnega prava in predlaga, naj Vrhovno reviziji ugodi, s sklepom razveljavi izpodbijano sodbo Upravnega sodišča in zadevo vrne v novo sojenje istemu ali drugemu senatu. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

7Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo tožeče stranke v celoti zavrne kot neutemeljeno, tožeči stranki pa naloži v plačilo stroške odgovora na revizijo.

K I. točki izreka

8Revizija je utemeljena.

Dejansko stanje zadeve

9Iz dejstev, ki so bila ugotovljena v postopku pred toženo stranko in Upravnim sodiščem, na katera je Vrhovno sodišče v revizijskem postopku vezano, izhaja, da je revidentka odvetnica, ki se je v obravnavani zadevi na Javno povabilo prijavila prav v tej organizacijski obliki. Navedeno Javno povabilo je za upravičenost do pridobivanja javnih sredstev kot pogoj določalo, da mora biti ponudnik registriran za opravljanje gospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji po ZGD-1 vsaj 12 mesecev, česar revidentka ni izpolnjevala. Navedena dejstva so med strankami nesporna.

Bistvo revizijskih navedb

10Revidentka navaja, da je odvetništvo kljub njegovim specifičnim značilnostim opravljanje pridobitne dejavnosti.¹ Gospodarski način poslovanja odvetništva je nesporen, zato je treba odvetnikom omogočiti, da storitve opravljajo na konkurenčen način v skladu s potrebami trga. Poudarja, da Zakon o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv) v 36. členu določa, da se za ustanovitev in poslovanje odvetniške družbe uporabljajo predpisi o gospodarskih družbah, če ni s tem zakonom določeno drugače, torej tudi ZGD-1. Določbe ZOdv, ki se nanašajo na odvetnika kot posameznika, veljajo tudi za odvetniško družbo, kolikor ni s tem zakonom drugače določeno (4. člen ZOdv), kar vključuje tudi uporabo navedene pravne podlage. Odvetniki poslujejo po enakih pravilih kot ostale gospodarske družbe in so podvrženi tudi enakim davčnim obveznostim. Zato je odvetništvo varovano tudi v okviru 74. člena Ustave, ki ureja svobodno gospodarsko pobudo. Odvetniška družba in odvetnik posameznik se sicer štejeta za registrirana po ZOdv, ne po ZGD-1, zato pogoji, kot je bil vsebovan v Javnem povabilu v obravnavani zadevi, preprečujejo njihovo sodelovanje v postopkih za pridobivanje javnih sredstev. Pogoj, da lahko v takih postopkih sodeluje le subjekt, ki je registriran za opravljanje svoje dejavnosti po ZGD-1, odvetnike tako nedopustno izključuje, saj za razlikovanje med njimi in navedenimi subjekti ni videti nobenega razumnega razloga. Ker pa pri dodeljevanju javnih sredstev ne gre za zasebnopravno poslovanje, je tudi toženka pri izvajanju programov APZ vezana na prepoved neenakega obravnavanja, arbitrarnosti in drugih omejitev, ki izhajajo iz Ustave in zakona. Poleg tega poudarja, da so glede na razvoj trga odvetniških storitev, še posebej v času izrednih okoliščin (podražitve energentov itd.), po svojih značilnostih manjše odvetniške pisarne najbolj ranljive, zato je v danih okoliščinah treba z javnimi razpisi spodbujati tudi poklic odvetništva. Tudi v zvezi s predmetnim Javnim povabilom, ki se je nanašalo na ukrepe APZ v zvezi s starejšimi zaposlenimi, navaja, da je imela v času vložitve vloge zaposlenih 10 oseb, med katerimi sta dve zaposleni izpolnjevali starostne pogoje po Javnem povabilu. Vendar je bila iz možnosti pridobitve sredstev nedopustno izključena že zaradi navedenega spornega formalnega pogoja. Navaja, da je stališče toženke in Upravnega sodišča nedopustno poseglo v 14., 22. in 74. člen Ustave.

11Toženka v odgovoru na revizijo pritrjuje stališčem Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi. Poudarja, da je zahteva iz obravnavanega Javnega povabila jasna in nedvoumna in da je bila v zadevi tudi pravilno uporabljena. Pri svojem odločanju je sledila stališčem sodne prakse, ki je poudarila, da v postopkih financiranja iz javnih sredstev dodeljevalec pogoje in merila, ki jih mora izpolnjevati ponudnik, določi samostojno, pri čemer morajo biti ti pogoji in merila objektivno utemeljeni in uporabljivi enako za vse subjekte, ki sodelujejo v postopku, s čimer se sodelujočim zagotavlja enakost.² Glede na navedeno že sam zakon predvideva, da v ukrepe APZ niso vključeni vsi subjekti, ki opravljajo gospodarsko dejavnost in zaposlujejo delavce. Uporabljeni kriterij je zajemal širok krog ponudnikov oziroma delodajalcev, ki imajo zaposlene starejše od 45. let in zaradi navedenega razloga ni arbitraren. Tožnica se je v okviru predmetnega projekta usmerila v sofinanciranje krepitve kompetenc starejših zaposlenih v pravnih osebah, ki so ustanovljene po ZGD-1 in je v skladu s cilji in nameni programa predstavljal njeno primarno ciljno skupino. Iz ciljne skupine ponudnikov so bili resda izvzeti subjekti, ki niso registrirani po določba ZGD-1, kot na primer odvetniki, notarji, zavodi, zadruge, javna podjetja, zasebni zdravniki in zobozdravniki. Ker pa so bili pogoji oziroma pravila za dodelitev sredstev po Javnem povabilu jasna in znana vnaprej ter so enako veljala za vse omenjene subjekte, toženi stranki ni mogoče očitati neenake obravnave do revidentke. Odvetnika ni mogoče šteti za samostojnega podjetnika posameznika niti ga ni mogoče uvrstiti med podjetja. Kljub temu, da je odvetništvo pridobitna dejavnost in da so odvetniki z vidika davčnih in računovodskih predpisov v enakem položaju, to v obravnavanem sporu ni pomembno. Odvetništvo je namreč treba presojati po določbah ZOdv, po katerem je odvetništvo del pravosodja in neodvisna služba, odvetniki pa ga opravljajo kot svobodni poklic.

Presoja Vrhovnega sodišča

12V obravnavani zadevi se presoja Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi poleg na ZUTD opira tudi na odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-171/17 z dne 6. 2. 2020. V njej je Ustavno sodišče ugotovilo, da je 47. člen ZUTD v neskladju z Ustavo in naložilo odpravo ugotovljene protiustavnosti Državnemu zboru Republike Slovenije. Ustavno sodišče je ugotovilo, da ZUTD ne zadosti zahtevi po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave, ker zakonodajalec ni jasno določil pravil, na podlagi katerih bi sodišče odločilo v konkretnem sporu, in delodajalci ne morejo vnaprej vedeti, katere nepravilnosti lahko uveljavljajo v sodnem postopku in kakšna pooblastila bo imelo sodišče, če jim bo pritrdilo. Kljub temu, da je potekel rok enega leta za odpravo navedene protiustavnosti, ta ni bila odpravljena. Tako nedopustno ravnanje zakonodajalca še nadalje ohranja pravno nejasno ureditev dodeljevanja javnih sredstev, ki posega v ustavne pravice in pravno varovane interese upravičen oseb, zato Vrhovno sodišče poudarja, da bi bilo navedeno protiustavnost zakonske ureditve treba čim prej odpraviti. Posledično je pri svoji presoji v obravnavani zadevi moralo izhajati iz protiustavno urejenega stanja, ki ga je (le) deloma uredila navedena odločba Ustavnega sodišča ob določitvi načina izvršitve te odločbe.³

13V okviru presoje dopuščenih pravnih vprašanj Vrhovno sodišče ugotavlja, da tudi v dani pravni situaciji ostaja pomembno vprašanje, kakšen je obseg proste presoje, ki jo ima pripravljavec javnega povabila (poziva, razpisa) pri določitvi pogojev za sodelovanje v tem postopku in kako mora pri tem upoštevati ustavne omejitve. Glede na navedbe revidentke je za presojo ključno vprašanje spoštovanja načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

14V zadevi je nesporno, da dodeljevanje javnih sredstev ni zasebnopravno poslovanje ter da je bila tudi toženka pri izvedbi Javnega povabila vezana na omejitve, ki izhajajo iz Ustave in zakona. Razlika se pojavi v razumevanju navedene vezanosti, saj po argumentih toženke z vidika varstva ustavnega načela enakosti pred zakonom zadošča, da so pogoji jasni in znani vnaprej ter enako uporabljeni za vse subjekte, ki želijo pridobiti javna sredstva na podlagi javnega povabila ali drugih temu namenjenih postopkov. Navedeni vidiki so sicer ustavnopravno pomembni in je s tega vidika toženki treba pritrditi v tem, da jih je za pravilno in zakonito izvedbo postopkov treba spoštovati. Vendar pa navedeno ne zadošča za zagotovitev spoštovanja načela enakosti pred zakonom, saj je to načelo treba upoštevati že pri sami določitvi pogojev, na podlagi katerih se dodeljujejo javna sredstva v javnem interesu.

15Vrhovno sodišče je že poudarilo,⁴ da se ustavna pravica enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) pri javnih razpisih odraža v enakopravnem obravnavanju vseh subjektov, ki se prijavijo na razpis, in pomeni enake pogoje in jasna merila za vse. Vendar pa to načelo nadalje odrazi tudi v zahtevi, da se v javnih razpisih (enako pa tudi v drugih tem podobnih postopkih dodeljevanja javnih sredstev) bistveno enaki položaji obravnavajo enako, če pa se v bistvenem enaki položaji obravnavajo različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja.⁵ Elementi razlikovanja morajo torej biti utemeljeni na razumnih razlogih, kar velja tudi za pogoje, ki jih za pridobitev javnih sredstev določajo zakon, podzakonski predpis oziroma javni razpis, javno povabilo ali drug temu po pravni naravi enakovreden akt. Navedeno je tudi predmet sodnega varstva in celovite sodne presoje v upravnem sporu.⁶

16Glede na to, da je s tem odgovorjeno tudi na bistvo vprašanj, ki so bila dopuščena v okviru obravnavane revizije, je nadaljnja presoja odvisna od uporabe navedenih stališč v konkretni zadevi - torej odvisno od okoliščin uporabe obravnavanega Javnega povabila.

Uporaba stališč v obravnavanem primeru

17Prvo vprašanje je torej, ali gre v obravnavani zadevi pri revidentki in subjektih, ki so izpolnjevali sporni pogoj registriranosti po ZGD-1 iz obravnavanega Javnega povabila, za bistveno enake položaje.⁷ Pri tem je treba izhajati iz predmeta urejanja z Javnim povabilom, pri čemer je cilj tega programa opolnomočiti delodajalce za upravljanje s starajočo se delovno silo, spodbuditi krepitev kompetenc starejših zaposlenih in delovne aktivnosti ter prispevati k izboljšanju položaja starejših na trgu dela (19. točka obrazložitve izpodbijane sodbe, ki povzema besedilo Javnega povabila). To Javno povabilo je bilo torej namenjeno dodeljevanju javnih sredstev v okviru ukrepov, namenjenih starejšim zaposlenim kot eni od ranljivih skupin (21. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). To dopolnjujejo tudi navedbe toženke v odgovoru na revizijo, v kateri poudarja, da je bila njena (prosta, programska) odločitev, da se je ob navedenih ciljih usmerila v sofinanciranje krepitve kompetenc starejših le v pravnih osebah, ki so ustanovljene po ZGD-1.

18Glede na navedeno je mogoče pritrditi revidentki, da je glede potreb po pridobitvi javnih sredstev za dosego cilja Javnega povabila v bistveno enakem položaju kot tisti subjekti, ki so bili registrirani za opravljanje svoje dejavnosti po ZGD-1 (vsaj 12 mesecev pred objavo Javnega povabila) in so sporni pogoj iz točke 7. 1. a) Javnega povabila izpolnjevali (tertium comparationis).⁸ Če se sprejme njene (neprerekane) navedbe, da je tudi pri njej določeno število starejših zaposlenih, glede katerih bi bila sicer upravičena do pridobitve javnih sredstev, je s tega vidika kot delodajalec v enakem položaju kot navedeni subjekti (podjetja). Kot bistveni vidik enakosti se kaže značilnost, da gre tudi pri opravljanju dejavnosti revidentke za pridobivanje sredstev na trgu kot pridobitne dejavnosti, od katere je odvisen njen obseg poslovanja (in seveda obstoj na trgu), s tem pa tudi nadaljnja zaposlitev navedenih starejših oseb. Odvetniška dejavnost revidentke se s tega vidika opravlja pod v bistvenem enakimi pogoji in predpisi kot druge pridobitne dejavnosti. Vsebina dejavnosti odvetnika, ki jo kot ključni razlikovalni element od drugih podjetij navaja tožena stranka, torej ni povezana s predmetom urejanja in torej ni bistvena. Enako velja tudi za formalni pogoj registracije (po ZGD-1 ali po ZOdv).

19Ker je torej glede na predmet urejanja Javnega povabila položaj revidentke v bistvenem enak kot položaj subjektov, ki so navedeni sporni pogoj iz Javnega povabila izpolnjevali, se zastavlja nadaljnje vprašanje, ali je vzpostavitev razlikovanja z določitvijo pogoja registracije po ZGD-1 temeljila na razumnih razlogih, izhajajočih iz narave stvari.⁹

20Revidentka v zvezi s tem poudarja, da takih razumnih razlogov ni najti in da gre torej po vsebini za arbitrarno razlikovanje s strani tožene stranke. Toženka pa se pri tem sklicuje na to, da je krog zavezancev sicer širok ter da je svoja sredstva načrtovano usmerila v podjetja, ustanovljena po ZGD-1, kot njeno primarno ciljno skupino. Toženka navaja, da se sicer zaveda, da se s tem pogojem izključuje subjekte, ki imajo drugačen formalni vidik registracije, vendar pa so bili pogoji razpisa znani vnaprej in so enako veljali za vse. Po presoji Vrhovnega sodišča pa navedeno ne pomeni razumnega razloga, na podlagi katerega bi se utemeljevalo izključitev odvetnikov izmed siceršnjega kroga v bistvenem enakih upravičencev do javnih sredstev. Tudi drugi razlogi, ki jih v zvezi s tem navede toženka, takega razlikovanja ne dopuščajo, saj zgolj dejstvo, da je odvetništvo po vsebini svojega dela drugačno od drugih pridobitnih dejavnosti (da je del pravosodja, svobodni poklic itd.), takega razlikovanja v obravnavani zadevi ne opravičujejo.

21Glede na navedeno je bila določitev pogoja v točki 7. 1. a) Javnega povabila neskladna z drugim odstavkom 14. člena Ustave in je zaradi tega ni dopustno uporabiti (exceptio illegalis), druge določbe Javnega povabila pa je treba razlagati skladno s stališči Vrhovnega sodišča iz tega sklepa. Ker je Upravno sodišče ob drugačni presoji zmotno uporabilo materialno pravo, je Vrhovno sodišče sledilo revizijskemu predlogu ter izpodbijano sodbo razveljavilo ter jo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje, v katerem bo to moralo po potrebi ugotoviti dodatna upoštevna dejstva in ponovno odločiti o utemeljenosti revidentkine tožbe (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

22Glede drugih navedb, ki za odločitev niso pomembne, se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo.

K II. točki izreka

23Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

Glasovanje

24Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Pri tem se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča RS, št. U-I-272/03 z dne 24. 11. 2005 in U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009.
² Sklicuje se na sodbe Upravnega sodišča I U 111/215 in I U 1261/2018.
³ Točka 3. izreka navedene odločbe se glasi: "Do odprave ugotovljene protiustavnosti sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost obvestila iz šestega odstavka 47. člena Zakona o urejanju trga dela tako, da presoja skladnost obvestila z vsebinskimi merili in procesnimi pravili, ki so določeni v Zakonu o urejanju trga dela, v smernicah in načrtu za izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja, v katalogu ukrepov aktivne politike zaposlovanja in v javnem povabilu."
⁴ Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022.
⁵ Tako Ustavno sodišče npr. v odločbi Up-217/14 z dne 7. 2. 2018.
⁶ Npr. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 41/2022 z dne 6. 9. 2023.
⁷ Vprašanje skladnosti Javnega povabila z ZUTD se tudi zaradi neustavne pomanjkljivosti te zakonske ureditve in načina določitve izvršitve odločbe Ustavnega sodišča (zgoraj, 12. točka obrazložitve) v obravnavani zadevi ni (ponovno) obravnavalo.
⁸ Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-175/11 z dne 10. 4. 2014.
⁹ Na primer odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-147/12 z dne 29. 5. 2013 in št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013.