UPRS Sodba I U 416/2023-8

I. Tožbi se ugodi in se ugotovi, da je odločba Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, Območna enota Ljubljana, št. 0610-1939/2021-8-21031 z dne 15. 2. 2021, nezakonita.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Dosedanji potek postopka

1Z izpodbijano odločbo je Tržni inšpektorat Republike Slovenije, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ), odpravil svojo odločbo, št. 0610-1939/2021-6-21031 z dne 3. 2. 2021 (1. točka izreka) in tožniku začasno, za čas trajanja ukrepa iz 1. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 9/21, v nadaljevanju Odlok), v prodajalni A. na naslovu ..., prepovedal promet z otroško obutvijo, otroškimi nogavicami, športnimi nahrbtniki in z izdelki za nego obutve oziroma z obutvijo povezanimi izdelki (spreji) ter takoj prepovedal opravljanje dejavnosti ponujanja in prodajanja blaga neposredno potrošnikom (2. točka izreka). Odločil je še, da se s to odločbo nadomesti odločba iz 1. točke izreka (3. točka izreka) in da bo o morebitnih stroških izdan poseben sklep (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je tržna inšpektorica dne 29. 1. 2021 opravila inšpekcijski nadzor v prodajalni A. na naslovu ..., kjer je nosilec dejavnosti tožnik. Ugotovila je, da je prodajalna odprta in da se v njej prodajajo otroška obutev, otroške nogavice, športni nahrbtniki ter izdelki za nego obutve oziroma z obutvijo povezanimi izdelki (spreji). Dostop do izdelkov za odrasle je bil onemogočen. Ker je tožnik opravljal prodajo otroške obutve, nogavic, nahrbtnikov in drugih dodatkov v prodajalni, ki ni specializirana prodajalna z otroškim programom, ne sodi med izjeme po 5. členu Odloka in ne bi smel poslovati. Inšpektorica je zaradi preprečitve nevarnosti za zdravje ljudi izdala ustno odločbo, s katero je tožniku na podlagi tretje alineje prvega odstavka 16. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP) prepovedala promet z otroško obutvijo, nogavicami, nahrbtniki in drugimi dodatki. Zoper naknadno izdano pisno odločbo, št. 0610-1939/2021-6-21031 z dne 3. 2. 2021, je tožnik vložil pritožbo, ki ji je prvostopenjski organ delno ugodil z odločbo, ki se izpodbija v tem upravnem sporu, saj je ugotovil obstoj nepravilnosti pisne odločbe, ne pa tudi ustne odločbe, ki je bila izrečena na kraju samem.¹

3Zoper odločbo prvostopenjskega organa je tožnik vložil pritožbo na Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju toženka), v kateri je navajal, da izpolnjuje kriterij specializiranosti, saj je registriran tudi za dejavnosti „Trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki“, v času inšpekcijskega nadzora pa je prodajal izključno otroški program. Opozoril je, da je izjema v 5. členu Odloka nejasna in je ni mogoče uporabiti, saj nikjer ne določa, kakšen mora biti delež otroškega programa, da je mogoče trgovino šteti za specializirano na tem področju. Vlada je z zaprtjem prodajaln omejila konkurenco in kršila ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude. Nadalje je izpostavil, da v treh primerih nadzora v drugih poslovalnicah tožnika prepovedne odločbe niso bile izdane. Toženka je pritožbo zavrnila z utemeljitvijo, da tožnikova prodajalna ni specializirana za otroški program, temveč je splošno znano dejstvo, da gre za specializirano prodajalno z obutvijo, kar je tudi njena glavna dejavnost, ki je vpisana v Poslovni register Slovenije. Toženka je pri tem kot pomembno štela tudi dejstvo, da se je v času inšpekcijskega nadzora v prodajalni nahajalo blago, ki je bilo izločeno iz prodaje, saj je izpolnjevanje pogoja „specializirana prodajalna z otroškim programom“ treba oceniti z vidika ponudbe pravne osebe, ki zajema celoten prodajni program skozi vse leto in ne samo del, ki ga je v prodajalni izločila ob veljavnosti Odloka.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

4Zoper izdano inšpekcijsko odločbo tožnik vlaga tožbo v tem upravnem sporu. V njej v bistvenem navaja, da prvostopenjski organ ni dovolj natančno obrazložil razlogov za izdajo prepovedi prometa otroške obutve, nogavic, nahrbtnikov in drugih dodatkov, kar predstavlja tako nepopolno ugotovljeno dejansko stanje kot tudi bistveno kršitev določb postopka. Prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi namreč ni pojasnil, zakaj tožnika ni mogoče šteti za specializirano prodajalno z otroškim programom. Toženka je v drugostopenjski odločbi prepoznala, da so v izpodbijani odločbi pomanjkljivo navedeni razlogi za izrek prepovedi, zato je obrazložitev dopolnila, vendar je s takšnim postopanjem posegla v tožnikovo pravico do pravnega sredstva. Nadalje navaja, da je registriran kot trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki, pri čemer je več kot tretjino izdelkov do uveljavitve Odloka predstavljala obutev in dodatni program za otroke. S poslovno odločitvijo je po sprejemu Odloka na podlagi sklepa z dne 22. 1. 2021 (torej pred uveljavitvijo Odloka) med svoje dejavnosti dodatno deklariral tudi dejavnost specializirane prodajalne z otroškim programom. Opozarja, da „specializirana prodajalna z otroškim programom“ kot dejavnost po Standardni klasifikaciji dejavnosti 2008 (v nadaljevanju SKD) sploh ne obstaja, kar pomeni, da nobena trgovina ne more registrirati te dejavnosti. V času veljavnosti Odloka je bil otroški program edini prodajni program tožnika, pri čemer ni relevantno, kakšen je bil njegov prodajni asortiman pred uveljavitvijo Odloka, pa tudi ne, da se je v prodajalni nahajalo še drugo blago, ki ni bilo predmet prodaje. Navaja, da je specializiran za prodajo otroške obutve, saj so vse poslovalnice v delu, kjer se navedena obutev prodaja, prilagojene za otroke, prav tako pa se vsi zaposleni izobražujejo v smeri prodajanja in svetovanja pri nakupu otroške obutve. Tožnik opozarja tudi na neustavnost 5. člena Odloka, saj nedopustno posega v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava). Navedena ureditev je prav tako v nasprotju s 5., 14. in 22. členom Ustave. Nadalje izpostavlja, da so upravni organi različno obravnavali istovrstne situacije v tožnikovih poslovnih enotah, ki so vse poslovale na enak način, kot poslovna enota A. Iz obravnave poslovne enote B., C. in Č. namreč izhaja, da organ pri inšpekcijskem nadzoru teh poslovalnic ni ugotovil nobenih kršitev predpisov in ni izdal prepovedne odločbe. Sodišču predlaga, da ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe in toženki naloži, da mora tožniku povrniti stroške tega postopka, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise v zadevi.

K I. točki izreka

6Tožba je utemeljena.

7Med strankama je sporno, ali je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da tožnik ni „specializirana prodajalna z otroškim programom“ v smislu 5. člena Odloka, zaradi česar mu je na podlagi tretje alineje 16. člena ZZUOOP v zvezi s 1. členom Odloka prepovedal promet z otroško obutvijo, nogavicami, nahrbtniki in drugimi dodatki za čas veljavnosti Odloka.

8Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bil Odlok izdan dne 20. 1. 2021 s strani Vlade Republike Slovenije na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) ter da je veljal od 23. 1. 2021 do 29. 1. 2021. Sporni inšpekcijski ukrep je bil tožniku izrečen dne 27. 1. 2021.

9S 4. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, ki je veljal v času izreka izpodbijanega inšpekcijskega ukrepa,² je zakonodajalec Vlado pooblastil, da lahko omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov, kadar z ukrepi, določeni z ZNB, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni. Dne 20. 1. 2021 je Vlada izdala Odlok, s katerim je začasno prepovedala ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Republike Slovenije (1. člen), splošne izjeme od prepovedi pa je določila v 2. členu istega Odloka. V 5. členu je za t. i. „rdeče“ statistične regije³ določila tri dodatne izjeme od prepovedi, določene v 1. členu Odloka, in sicer: premične stojnice za prodajo kmetijskih pridelkov in proizvodov kmetovalcev (prva alineja), servisne delavnice, v katerih se opravljajo storitve popravil in vzdrževanja motornih vozil in koles (druga alineja) ter specializirane prodajalne z otroškim programom (tretja alineja). Pri opravljanju nadzora nad izvajanjem ukrepov, sprejetih na podlagi 39. člena ZNB, je imel po tedaj veljavnem 16. členu ZZUOOP⁴ pristojni inšpektor pravico in dolžnost omejiti ali prepovedati promet posameznih vrst blaga in izdelkov ter prepovedati opravljanje dejavnosti (tretja alineja).

10Ustavno sodišče Republike Slovenije je v odločbi, št. U-I-155/20-24 z dne 7. 10. 2021, odločilo, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z 49. členom (svoboda dela) in prvim odstavkom 74. člena Ustave (pravica do svobodne gospodarske pobude), saj je dal zakonodajalec Vladi bistveno preširoko polje proste presoje pri odrejanju omejitev ali prepovedi prometa posameznih vrst blaga in izdelkov. V 27. točki obrazložitve navedene odločbe je Ustavno sodišče ugotovilo, da je zakonodajalec ob pomanjkanju meril o dopustnem trajanju ukrepov, dolžnosti posvetovanja in sodelovanja s stroko ter ustreznega obveščanja javnosti Vladi prepustil, da po lastnem preudarku izbira obseg in trajanje ukrepov, s katerimi se (tudi zelo intenzivno) posega v podjetniško udejstvovanje in pravico do dela vseh subjektov na ozemlju Republike Slovenije. S tem se je zakonodajalec odrekel svoji izključni ustavni pristojnosti, da ob upoštevanju splošnega načela sorazmernosti na splošni in abstraktni ravni odloča o omejitvah ustavno zagotovljenih pravic. Ker pa bi z razveljavitvijo 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB izvršilna oblast izgubila kakršno koli zakonsko podlago za omejevanje na področju blaga in storitev zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni, država morda ne bi mogla izpolnjevati svoje pozitivne ustavne obveznosti, da varuje zdravje in življenje ljudi, zato je Ustavno sodišče odločilo, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo, do odprave ugotovljenega neskladja pa se še naprej uporablja.

11V isti zadevi je Ustavno sodišče presojalo tudi ustavnost Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 25/20, 29/20, 32/20, 37/20, 42/20, 44/20, 47/20, 53/20, 58/20 in 59/20). Zaradi presoje, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z 49. členom in prvim odstavkom 74. člena Ustave, je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z navedenimi ustavnimi odločbami tudi navedeni odlok. Ker je v času odločanja Ustavnega sodišča že prenehal veljati, je sodišče na podlagi drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 47. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) ugotovilo njegovo neskladje z Ustavo.⁵

12Tudi Odlok, na katerem temelji izpodbijana inšpekcijska odločba, je bil izdan na podlagi 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. V nadaljevanju mora zato sodišče ugotoviti, ali je Odlok, katerega ustavne skladnosti Ustavno sodišče ni presojalo, v skladu z Ustavo in kot takšen za obdobje, ko je veljal, lahko predstavljal materialno podlago za izrek zadevnega inšpekcijskega ukrepa.

13ZUstS v tretjem odstavku 1. člena določa, da so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. V primeru ustavnosodne presoje predpisa izrek in obrazložitev odločbe pomenita celoto, zaradi česar ne veže le izrek, temveč tudi razlogi in stališča, vsebovani v obrazložitvi.⁶ Zaradi zavezujoče narave razlage, s katero Ustavno sodišče napolnjuje vsebino posameznih ustavnih določb, zlasti tistih, ki urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine, ima odločitev, ki jo Ustavno sodišče sprejme v konkretnem ustavnosodnem postopku, naravo precedensa. Ker sodišča pri odločanju niso vezana le na zakon, temveč tudi na Ustavo (125. člen Ustave), odločbe Ustavnega sodišča zavezujejo tudi sodišča pri odločanju v konkretnih sodnih postopkih (učinkujejo erga omnes).⁷ Vezanost sodnikov na Ustavo in zakon nadalje pomeni, da pri odločanju v konkretni zadevi niso dolžni uporabiti podzakonskih aktov, če štejejo, da niso v skladu z Ustavo ali z zakonom (exceptio illegalis).⁸

14Ob upoštevanju povzetih razlogov odločbe Ustavnega sodišča in njene obvezne narave je mogoče ugotoviti, da je tudi Odlok v neskladju z 49. členom in prvim odstavkom 74. člena Ustave, zato ne more biti podlaga za izrek inšpekcijskega ukrepa iz tretje alineje 16. člena ZZUOOP. Sodišče mora zato navedeno odločbo Ustavnega sodišča upoštevati tako, da z uporabo instituta exceptio illegalis odkloni uporabo Odloka v konkretni zadevi, kar posledično pomeni, da mora spregledati veljavnost 1. in 5. člena Odloka, ki določata materialnopravno podlago za izrek izpodbijanega inšpekcijskega ukrepa.

15Zaradi ugotovitve neustavnosti Odloka in uporabe instituta exceptio illegalis se sodišče ni opredeljevalo do obstoja zatrjevanih bistvenih kršitev pravil postopka in do pravilnosti razlage pojma „specializirana prodajalna z otroškim programom“.

16Glede na navedeno je sodišče ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe, saj sta tako prvostopenjski organ kot toženka izpodbijano inšpekcijsko odločbo utemeljila na podzakonskem predpisu, katerega uporabo je zaradi neustavnosti sodišče odklonilo, ukrep pa je v času do vložitve tožbe že prenehal veljati. Zato je sodišče ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe na podlagi prvega odstavka 64.a člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

17Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je šlo v zadevi za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, dejstva, ki sestavljajo relevantno dejansko stanje, pa med strankama niso bila sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

18Odločitev o ugoditvi tožnikovemu stroškovnemu zahtevku je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanem Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22 % DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od priznanih stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ Čeprav iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati, na podlagi katerih ugotovljenih nepravilnosti je prvostopenjski organ odpravil svojo odločbo, št. 0610-1939/2021-6-21031 z dne 3. 2. 2021, je ob primerjanju vsebine izrekov obeh odločb mogoče ugotoviti, da je prvostopenjski organ z novo odločbo zamejil čas trajanja izrečene prepovedi in jo vezal na obdobje veljavnosti Odloka.
² Čistopis ZNB, ki se je uporabljal na dan izdaje izpodbijane odločbe, je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 69/95, 25/04 - odl. US, 47/04 - ZdZPZ, 119/05, 49/20 - ZIUZEOP, 61/20 - ZIUZEOP-A, 80/20 - ZIUOOPE, 142/20, 152/20 - ZZUOOP, 175/20 – ZIUOPDVE in 203/20 – ZIUPOPDVE.
³ V času veljavnosti Odloka so bile kot „rdeče“ označene naslednje statistične regije: Osrednjeslovenska, Podravska, Gorenjska, Obalno-kraška, Koroška, Zasavska, Primorsko-notranjska, Pomurska in Savinjska (5. člen Odloka).
⁴ Čistopis ZZUOOP, ki se je uporabljal na dan izdaje izpodbijane odločbe, je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 152/20, 175/20 – ZIUOPDVE in 203/20 – ZIUPOPDVE.
⁵ Točka 34 obrazložitve.
⁶ Odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up-2597/07 z dne 4. 10. 2007, 6. točka obrazložitve.
⁷ Odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up-545/11, Up-544/11 z dne 7. 6. 2012, 12. točka obrazložitve.
⁸ Tako med drugim sodba Vrhovnega sodišča RS, I Up 1383/2003 z dne 9. 2. 2006.