UPRS Sodba III U 26/2019-29

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za okolje in prostor, št. 35106-34/2018/8 z dne 13. 12. 2018, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 516,67 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva stranke z interesom za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

1S sklepom, št. 35106-34/2018/8 z dne 13. 12. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), je toženka zavrgla predlog za obnovo postopka izdaje odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 35106-34/2018/4 z dne 31. 8. 2018 (1. točka izreka). V nadaljevanju je sklenila še, da posebni stroški za izdajo tega sklepa niso zaznamovani (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica 2. 10. 2018 pri toženki podala predlog za obnovo postopka izdaje odločbe, št. 35106-34/2018/4¹ z dne 31. 8. 2018 (v nadaljevanju: predlog za obnovo), in sicer iz razloga po 9. točki prvega odstavka 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Po tem, ko povzame vsebino predloga za obnovo in odgovora na ta predlog, ki ga je podalo Ministrstvo za obrambo (v nadaljevanju: MORS ali stranka z interesom), toženka ugotavlja, da se predlog za obnovo nanaša na upravni postopek, končan z odločbo toženke, št. 35106-34/2018/4 z dne 31. 8. 2018 (v nadaljevanju: odločba z dne 31. 8. 2018), s katero je bilo na predlog MORS odločeno, da se šteje, da ima objekt in okoliš objekta posebnega pomena za obrambo - vadišče ... v Občini ..., na tam navedenih zemljiščih, na podlagi 118. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ) pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje. Toženka pojasni, da je bila odločba z dne 31. 8. 2018 izdana po vpogledu v listine, predložene v upravnem postopku, in po vpogledu v listine pri MORS, na podlagi česar je bilo ugotovljeno, da so izpolnjeni pogoji iz 198. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1).

3V nadaljevanju navaja, da je bilo v konkretni zadevi ugotovljeno, da je predlog za obnovo podan zoper dokončno odločbo, popoln in pravočasen, glede pogoja, ali je predlog podan s strani upravičene osebe, pa ugotavlja, da je tožnica v zemljiški knjigi sicer vpisana kot lastnica zemljišč, zajetih z odločbo z dne 31. 8. 2018, vendar je MORS po Državnem odvetništvu Republike Slovenije podal več predlogov za vknjižbo lastninske pravice v korist Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS), usodo katerih toženka kratko povzame, z zaključkom, da je, glede na to, da se predlogi opirajo na isto listino, enako odločitev (tj. da se vknjižba ne dovoli), mogoče pričakovati tudi v tistih zemljiškoknjižnih zadevah, v katerih sicer še ni bilo odločeno. Ne glede na navedeno toženka najprej ugotavlja, da v skladu z upravnosodno prakso (sodba tega sodišča I U 524/2010) lastništvo zemljišč, na katerih je objekt, ki je predmet odločitve v upravni odločbi po 197. členu ZGO-1, samo po sebi ne izkazuje pravnega interesa za udeležbo v upravnem postopku, saj se v tem postopku preverja le zakonsko predpisane okoliščine, med katerimi pa ni lastništva. Smiselno enako velja tudi za odločbe, izdane na podlagi 198. člena ZGO-1 oziroma 118. člena GZ. Nato pa, sklicujoč se na sodbo tega sodišča I U 1484/2013 toženka ugotavlja, da je sodelovanje lastnikov zemljišč v teh postopkih načeloma možno, vendar je omejeno z obsegom pravno relevantnih dejstev, ki se v njem ugotavljajo. V predmetni zadevi je tožnica sicer navajala okoliščine, ki po 198. členu ZGO-1 lahko vplivajo na odločitev v zadevi, vendar izkazovanje pravice graditi ni določeno kot pogoj za izdajo odločbe po 118. členu GZ, zato so tovrstne navedbe za odločitev v zadevi irelevantne, navedbe tožnice glede drugih okoliščin, ki lahko vplivajo na odločitev v zadevi, pa so pavšalne, saj jih tožnica v nasprotju z določbami ZUP in uveljavljeno sodno prakso ni konkretizirala. Pa tudi sicer so (kot obrazloži s sklicevanjem na definicijo pojma objekt) neutemeljene. Poudari še, da so v Uredbi o določitvi objektov in okolišev objektov, ki so posebnega pomena za obrambo, in ukrepih za njihovo varovanje (v nadaljevanju: Uredba o določitvi objektov) med objekti, ki so posebnega pomena za obrambo države, opredeljena (tudi) vojaška vadišča, strelišča in poligoni ter drugi vojaški objekti in okoliš objekta, v Prilogi 1 te uredbe pa so v spisku katastrskih občin navedene katastrske občine ..., ... vas, ... vas in ... Tudi iz listin v spisu izhaja, da je bilo območje vadišča ... določeno že v letu 1985 in da se mu velikost oziroma oblika ter namembnost kasneje nista spremenili. Glede na vse navedeno toženka zaključuje, da razlogi za obnovo postopka niso izkazani oziroma niso izkazane okoliščine, na katere se predlog opira, zato je predlog za obnovo na podlagi določbe drugega odstavka 267. člena ZUP zavrgla.

4Tožnica se z izpodbijanim sklepom ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu. Vlaga jo, kot navaja, iz razlogov, določenih v 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje toženki. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5V tožbi uvodoma pojasnjuje, da je postopek, ki se je zaključil z izdajo odločbe z dne 31. 8. 2018, tekel na zahtevo domnevnega lastnika MORS, tožnica pa je obnovo postopka predlagala iz razloga po 9. točki prvega odstavka 260. člena ZUP, saj bi kot edina lastnica z odločbo z dne 31. 8. 2018 zajetih nepremičnin morala biti udeležena v postopku. Že samo dejstvo, da se oseba, ki bi morala biti udeležena v postopku, postopka ni udeležila, velja za zadosten razlog za obnovo postopka, poleg tega pa je gradbeno in uporabno dovoljenje na podlagi 118. člena GZ pridobil MORS kot tretja oseba, kar predstavlja poseg v tožničino lastninsko pravico iz 67. člena Ustave RS. Upravno sodišče je v zadnjem času sprejelo več odločb, iz katerih izhaja, da je pogoj za pridobitev uporabnega dovoljenja po 197. (in 198. členu) ZGO-1 s strani lastnika podana zahteva.² Iz sodne prakse izhaja tudi, da za postopek izdaje potrdila po 198. člena ZGO-1 veljajo vsa pravila ZUP,³ po naravi stvari pa se ta pravila uporabljajo tudi v postopku po 118. členu GZ, kar pomeni, da je uporaba instituta stranske udeležbe in pozivanja na vstop v postopek nujna in neizogibna, opustitev takega poziva pa predstavlja procesno kršitev. Toženka je z zavrženjem predloga za obnovo postopka kršila načelo varstva pravic strank iz 7. člena ZUP in 3. člen Zakona o državni upravi (v nadaljevanju: ZDU-1) ter posegla v tožničine ustavne pravice. Toženka je pri sklicevanju na odločitev tega sodišča v zadevi I U 1484/2013 spregledala opozorilo sodišča, da se potrdilo iz četrtega odstavka 197. člena ZGO-1 (enako kot potrdilo iz drugega odstavka 198. člena ZGO-1) izda na podlagi vsebinske presoje zakonskih pogojev, kar pomeni, da gre za meritorno odločanje o upravnopravnem razmerju. Sodišče je v citirani zadevi opozorilo tudi, da izdaja potrdila, da ima objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu, vzpostavlja pravno domnevo obstoja gradbenega dovoljenja in s tem legalnosti objekta. To pa v konkretni zadevi ni mogoče, ker je Ustavno sodišče RS z odločbo, št. U-I-164/14-30 z dne 16. 11. 2017 (v nadaljevanju: ustavna odločba z dne 16. 11. 2017), razveljavilo Uredbo o državnem prostorskem načrtu za Osrednje vadišče Slovenske vojske ... (v nadaljevanju: Uredba o DPN ...), zato ni niti pogojev niti pravne podlage za izdajo uporabnega dovoljenja, prav tako pa se je s citirano ustavno odločbo celotnemu območju spremenila namembnost, kar je prav tako negativen pogoj za izdajo odločbe po 118. členu GZ. Ravnanja toženke so v nasprotju s splošnim načelom prepovedi ravnanja v nasprotju s predhodno opravljenim, ki ne veže samo strank v postopku v okviru načela vestnosti in poštenja, ampak tudi sodišče v okviru zagotavljanja poštenega sojenja (22. in 23. člen Ustave) in pravne varnosti. Toženka se ne sme sklicevati na lastne napake, temu nasprotuje tudi načelo estoppel⁴ in sodna praksa Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU).⁵

6Tožnica v nadaljevanju izpostavlja, da nekatere z odločbo z dne 31. 8. 2018 zajete nepremičnine predstavljajo zemljišča, po katerih potekajo lokalne javne ceste, zato ta odločba ne posega zgolj v tožničina lastninskopravna razpolaganja, temveč se ji hkrati onemogoča, da bi izpolnjevala svoje dolžnosti glede vzdrževanja lokalnih javnih cest iz drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS). Sklepno še opozarja, da odločilno podlago za izdajo izpodbijanega sklepa predstavlja Uredba o določitvi objektov, vendar je tudi ta zaradi razveljavitve Uredbe o DPN Poček v nasprotju z Ustavo. Da se je namembnost teh objektov spremenila, je tožnica sicer uveljavljala že v upravnem postopku, vendar se toženka do njenih dokaznih predlogov ni opredelila. Kot dokaze tožnica v tožbi predlaga upravne spise zadeve, izpodbijani sklep in potrdilo o vročitvi tega sklepa tožnici - povratnico, svoj predlog za obnovo postopka z dne 1. 10. 2018 s prilogami, zaslišanje župana Občine ... A. A. in zaslišanje B. B., podsekretarke za premoženjskopravne zadeve pri tožnici, članka iz Primorskih novic "Mors vrača udarec?" z dne 11. 9. 2018 in "Z decembrom tudi vaje na črno" z dne 12. 9. 2018, članek, objavljen na spletni domeni Times.si "Mors bo ustavil sofinanciranje novega gasilsko - reševalnega centra v ..." in članek, objavljen na spletni domeni Reporter.si "Ker jih v Postojni izganjajo s ..., MORS zapira pipico za ...", oba z dne 11. 9. 2018, vpogled v zemljiško knjigo glede nepremičnin, zajetih z odločbo z dne 31. 8. 2018, in ustavno odločbo z dne 16. 11. 2017.

7Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri sprejeti odločitvi in njenih razlogih ter predlaga, da se tožba zavrne. Uvodoma navaja, da je bil predlog za obnovo zavržen, ker ga ni podala upravičena oseba. Lastništvo zemljišč samo po sebi ne izkazuje pravnega interesa za udeležbo v upravnem postopku izdaje odločbe po 118. členu GZ, v tem postopku se namreč preverja le zakonsko predpisane okoliščine po 118. členu GZ oziroma po 198. členu ZGO-1, med katerimi ni okoliščine glede lastništva zemljišč oziroma izkazovanja pravice graditi. Toženka pojasnjuje, zakaj je bil MORS upravičen podati predlog za obnovo postopka, sklicujoč se na njegovo vlogo uporabnika vadišča od leta 1985 dalje. Obstoj tega objekta sicer nesporno izhaja (tudi) iz prostorskega akta, ki ga je sprejela sama tožnica, to je občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju: OPN). V nadaljevanju toženka navaja, da je pri izdaji odločbe na podlagi 118. člena GZ naloga upravnega organa, da ugotovi, ali so v zakonu določeni pogoji izpolnjeni (ugotovitvena odločba). Pogoja iz 198. člena ZGO-1 za izdajo odločbe pa sta le dva, in sicer da je bil objekt z dnem uveljavitve ZGO-1 (tj. 1. 1. 2003) v uporabi in da se mu namembnost po 25. 6. 1991 ni spremenila. Navedbe tožnice glede teh okoliščin je toženka ocenila kot pavšalne, ker v predlogu za obnovo niso bile konkretizirane. Ostale okoliščine, ki jih je navajala tožnica (lastninska pravica in njena vloga upravljavca javnih cest), pa za odločitev ne morejo biti relevantne. Glede navedb, ki se nanašajo na razveljavitev Uredbe o DPN ..., toženka ugotavlja, da jih tožnica prvič navaja šele v tožbi, zato ob izdaji izpodbijanega sklepa niso bile obravnavane, razveljavitev te uredbe pa tudi sicer na odločitev v zadevi ne bi imela vpliva, saj sta bila tako odločba z dne 31. 8. 2018, v zvezi s katero je tožnica predlagala obnovo postopka, kot tudi izpodbijani sklep, izdana v času, ko razveljavitev Uredbe o DPN ... še ni začela učinkovati.⁶ Tudi sicer je tožničino stališče, da bi se namembnost objekta lahko spremenila samo zaradi spremembe prostorskega akta, napačno. Po razveljavitvi državnega prostorskega akta za predmetno območje se uporablja OPN, ki to območje ureja, v konkretnem primeru OPN Občine ... (v nadaljevanju: OPN ...), ki območje ... prav tako opredeljuje kot območje za potrebe obrambe oziroma kot vojaško vadišče. Glede na vse navedeno tožničin očitek v zvezi s spremembo namembnosti objekta po 25. 6. 1991 ni utemeljen.

8Tožnica v vlogi z dne 12. 3. 2019 v bistvenem ponavlja tožbene navedbe ter dodaja, da dejstvo, da se je območju vadišča ... spremenila namembnost, MORS navaja tudi sam, in sicer na 14. strani dokumenta "Obrazložitev predloga rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019", razvidno pa je tudi iz odločbe toženke, št. 35409-339/2018/9 z dne 8. 11. 2018. Kot dokaze je tožnica predlagala še odgovor toženke na tožbo z dne 19. 12. 2019 v zvezi z očitkom, da odgovora na tožbo ni podpisala upravičena oseba, Obrazložitev predloga rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 (Obrazložitev posebnega dela, 14 strani) in odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 35409-339/2018/9 z dne 8. 11. 2018.

9Toženka v vlogi z dne 9. 4. 2019 vztraja pri sprejeti odločitvi in njenih razlogih ter razlogih iz odgovora na tožbo.

10Tožba, odgovor na tožbo in druge vloge so bile v nadaljnjem postopku vročene tudi MORS kot stranki z interesom, ki v vlogi z dne 1. 3. 2023 uvodoma poudarja, da je bila po vložitvi tožbe soglasno dogovorjena in izvedena uskladitev zemljiškoknjižnega stanja spornih nepremičnin z dejanskim, na podlagi katere je tožnica RS priznala lastninsko pravico na tam navedenih nepremičninah; RS je sedaj vknjižena kot lastnica teh nepremičnin, MORS pa je v katastru nepremičnin naveden kot njihov dokončni upravljavec. Glede na navedeno tožnico poziva k umiku tožbe. Nato navaja, da je, glede na to, da je bila Uredba o DPN ... razveljavljena, tudi OPN ... to območje opredeljeval kot območje izključne rabe za potrebe obrambe, dejstvo, da ima vadišče gradbeno in uporabno dovoljenje, pa pomeni tudi zakonsko predpisano obveznost MORS vzdrževati objekte in izvajati aktivnosti s ciljem preprečevanja morebitnih negativnih vplivov na okolje. Sklepno poudari, da je bila Uredba o določitvi objektov sprejeta neodvisno od Uredbe o DNP ..., zato ni v nasprotju z Ustavo in zakoni. Da je bil postopek pravilno izveden, pa kaže tudi dejstvo, da je kasneje sprejeti Gradbeni zakon (v nadaljevanju: GZ-1) v 150. členu, ki ureja domnevo izdanega gradbenega in uporabnega dovoljenja po ZGO-1, izključil možnost udeležbe stranskih udeležencev, kar kaže na težnjo po poenostavitvi postopka. V dokazne namene predlaga Pogodbo št. 464-14/74 z dne 18. 8. 1975, Dogovor o sodelovanju na področju uporabe javne infrastrukture na območju Občine ... v letih 2019 in 2020 z dne 24. 11. 2020 in Pogodbo o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja in priznanju lastninske pravic z dne 25. 12. 2020.

11Tožnica v vlogi z dne 19. 4. 2023 vztraja pri tožbi in poudarja, da dogovor o sodelovanju z dne 24. 11. 2020 ureja zgolj uporabo javne infrastrukture v letih 2019 in 2020, torej v obdobju po izdaji odločbe z dne 31. 8. 2018, ki ga posledično niti ta dogovor niti pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dne 25. 12. 2020 ne zajemata. Po tem, ko citira 35. člen GZ, navaja še, da MORS ob vložitvi zahteve ni izkazal, niti ni mogel izkazati izpolnjevanja nobenega od pogojev iz 3. točke drugega odstavka tega člena, saj je bila pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja sklenjena šele 25. 12. 2020, poleg tega pa zajema samo nekatere izmed z odločbo z dne 31. 8. 2018 zajetih nepremičnin, ostale ostajajo v lasti tožnice. Zemljiškoknjižno stanje v času vložitve tožbe je tako nesporno ustrezalo dejanskemu. Kolikor bi pogodba z dne 18. 8. 1975 predstavljala podlago za prenos nepremičnin, pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja iz leta 2020 sploh ne bi bila potrebna. Tudi sicer se odločba z dne 31. 8. 2018 ne sklicuje na pogodbo z dne 18. 8. 1975, zato sedanje nekonkretizirano sklicevanje na to pogodbo predstavlja nedopustno novoto. V dokazne namene tožnica predlaga še dogovor o sodelovanju z dne 26. 11. 2020, pogodbo o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja in priznanju lastninske pravice z dne 25. 12. 2020 ter vpogled v zemljiško knjigo glede vseh nepremičnin, ki so navedene v pogodbi z dne 25. 12. 2020, oziroma vpogled v zemljiško knjigo za tam navedene nepremičnine v k.o. ... in k.o. ... vas ter vpogled v zemljiško knjigo za nepremičnine, glede katerih je bila izvedena parcelacija.

12Sodišče je v tem upravnem sporu dne 14. 6. 2023 opravilo javno glavno obravnavo, ki sta se je udeležila pooblaščenec tožnice in zakonita zastopnica stranke z interesom. Toženka na narok ni prišla in izostanka ni opravičila, čeprav je bila nanj pravilno in pravočasno vabljena ter opozorjena na posledice izostanka. Sodišče je zato narok za glavno obravnavo opravilo v njeni odsotnosti na podlagi določbe 58. člena ZUS-1.

13Tožničin pooblaščenec je na naroku vztrajal pri tožbi in nadaljnjih pripravljalnih vlogah ter dodal, da je toženka pri izdaji odločbe z dne 31. 8. 2018 prezrla, da se je namembnost vadišča ... spremenila, kar velja toliko bolj ob dejstvu, da je bila neustavnost tega vadišča ugotovljena z ustavno odločbo z dne 16. 11. 2017. Zakonita zastopnica stranke z interesom je vztrajala pri dosedanjih navedbah ter poudarila še, da je v predmetnem postopku relevantno zgolj obravnavanje razlogov za obnovo postopka, torej morebitna kršitev tožničine pravice do sodelovanja v postopku izdaje odločbe z dne 31. 8. 2018. V zvezi s tem dogovora iz leta 2020 ne gre šteti za novo dejstvo, saj iz njegove vsebine izhaja, da stranki z njim usklajujeta razmerja, nastala s pogodbo iz leta 1975. Tožnica je v času izdaje odločbe z dne 31. 8. 2018 vedela, kdo je zakoniti lastnik nepremičnin, odplačno pridobljenih že v letu 1975, kakšen interes zasleduje v predmetnem postopku, pa stranki z interesom ni znano, saj se tudi nepremičnine, po katerih potekajo lokalne javne ceste, skladno z dogovori parcelirajo in prenašajo nanjo. Namembnost in velikost nepremičnin, ki so predmet odločbe z dne 31. 8. 2018, se nista spremenili, tožnica pa tudi sicer (razen z opozarjanjem na razveljavitev določenih splošnih aktov) ni dokazovala, kaj v zvezi s tem naj bi bilo spremenjeno. Namembnost tega območja se presoja pred letom 1991 in o tem ima odločba (ki ni predmet tega upravnega spora) vse razloge. Glede edinega spornega in relevantnega vprašanja v tem upravnem sporu, to je lastninske pravice na nepremičninah, pa se tako predlog za obnovo kot tožba sklicujeta zgolj na zemljiškoknjižno stanje, vpis v zemljiško knjigo pa je bil v korist Občine ... izveden na podlagi Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini in kot tak materialnopravno zmoten. Ravnanja tožnice je treba presojati tudi v luči njenih konkretnih ravnanj, ki so v popolnem nasprotju z njenimi navedbami. Na to je pooblaščenec tožnice odgovoril, da se potrdilo iz 198. člena ZGO-1 izdaja na zahtevo lastnika, kar je MORS (po svojih navedbah) postal s pogodbo iz leta 1975, na katero pa se odločba z dne 31. 8. 2018 ne sklicuje. Pa tudi sicer, če bi ta pogodba res predstavljala pravno podlago za prenos nepremičnin, dogovor iz leta 2020 sploh ne bi bil potreben. Tožničin pooblaščenec je umaknil dokazna predloga za vpogled v odgovor na tožbo v smislu pravilne zastopanosti toženke ter vpogled v zemljiško knjigo glede nepremičnin, zajetih z odločbo z dne 31. 8. 2018, saj se v upravnem spisu kot priloga predloga za obnovo postopka nahajajo izpiski iz zemljiške knjige z dne 14. 9. 2018, katerih vpogled stranka predlaga.

14V dokaznem postopku na naroku za glavno obravnavo je sodišče vpogledalo listine v upravnem spisu zadeve in v upravnem sporu predložene listine: izpodbijani sklep; poštna povratnica za izpodbijani sklep; predlog za obnovo postopka z dne 1. 10. 2018 s prilogami; članka iz Primorskih novic "Mors vrača udarec?" z dne 11. 9. 2018 in "Z decembrom tudi vaje na črno?" z dne 12. 9. 2018; članek, objavljen na spletni domeni Times.si "Mors bo ustavil sofinanciranje novega gasilsko - reševalnega centra v ..." z dne 11. 9. 2018; članek, objavljen na spletni domeni Reporter.si, "Ker jih v ... izganjajo s ..., MORS zapira pipico za ..." z dne 11. 9. 2018; ustavna odločba, št. U-I-164/14-30 z dne 16. 11. 2017; Obrazložitev predloga rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 (Obrazložitev posebnega dela, 14 strani); odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 35409-339/2018/9 z dne 8. 11. 2018; Dogovor o sodelovanju na področju uporabe javne infrastrukture na območju Občine ... v letih 2019 in 2020 z dne 24. 11. 2020; Pogodba, št. 464-14/74 z dne 18. 8. 1975; Pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja in priznanju lastninske pravice, št. 478-31/2011-32 z dne 25. 12. 2020.

15Dokazne predloge tožnice za zaslišanje prič A. A. in B. B. ter za vpogled v zemljiško knjigo glede nepremičnin, zajetih s pogodbo o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja in priznanju lastninske pravice z dne 25. 12. 2020, vpogled v zemljiško knjigo glede nepremičnin s parc. št.: 2567/3, 2567/62, 2541/40, 2541/44, 2567/105, 2602/2, 2602/4, 2651/4 in 2658/2, vse k.o. ..., in 1932/2, 966/75, 966/79, 966/86, 1938/2, 1944, 1941, 1942, 847/7 in 901/130, vse k.o. ... vas, ter vpogled v zemljiško knjigo glede nepremičnin, glede katerih je bila opravljena parcelacija, je sodišče zavrnilo kot nepotrebne. Dejstva, ki naj bi se z navedenimi vpogledi v zemljiško knjigo dokazovala (obstoj in lastništvo nepremičnin, zajetih s pogodbo z dne 25. 12. 2020, oziroma s parcelacijo nastalih nepremičnin, kot izhajajo iz zemljiške knjige), med strankami niso sporna. Zavrnitev dokaznih predlogov bo pojasnjena tudi v nadaljevanju obrazložitve, na tem mestu pa sodišče še izpostavlja, da sta se stranki na naroku strinjali z dokaznim sklepom in dokazovanjem ter v zvezi s tem nista podali nobenih ugovorov.

K I. točki izreka:

16Tožba je utemeljena.

17Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim je toženka na podlagi drugega odstavka 267. člena ZUP zavrgla tožničin predlog za obnovo postopka izdaje odločbe po 118. členu GZ, ker niso izkazane okoliščine, na katere se predlog opira.

18Obnova postopka je izredno pravno sredstvo, ki omogoča, da se upravni postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, ponovi deloma ali v celoti, če za to obstajajo taksativno določeni razlogi iz 260. člena ZUP. V skladu z določbo 265. člena ZUP mora stranka v predlogu za obnovo postopka okoliščine, na katere opira predlog, in okoliščine, da je bil predlog podan v zakonskem roku, verjetno izkazati. Ko organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo, prejme predlog, mora preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana (prvi odstavek 267. člena ZUP); če ti pogoji niso izpolnjeni, predlog zavrže s sklepom (drugi odstavek istega člena). Če so pogoji iz prvega odstavka tega člena izpolnjeni, pristojni organ preizkusi, ali so okoliščine oziroma dokazi, ki se navajajo kot razlog za obnovo, taki, da bi lahko pripeljali do drugačne odločbe, razen v primerih iz 9. in 10. točke 260. člena ZUP. Za to zadevo relevantna 9. točka 260. člena ZUP določa, da je razlog za obnovo postopka podan, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP, ni bila dana možnost udeležbe v postopku. Torej, če gre za obnovitveni razlog po citiranem določilu, glede na tretji odstavek 267. člena ZUP ni bistveno, ali bi okoliščina, ki se navaja kot razlog za obnovo, lahko pripeljala do drugačne odločitve ali ne. Gre za razlog za obnovo, ki je absoluten in mu je treba obvezno slediti, ob predpostavki, da so izpolnjeni vsi ostali procesni pogoji za obnovo postopka iz prvega odstavka 267. člena ZUP. Ker je po navedeni določbi obnova dovoljena zaradi varovanja pravic ali pravnih koristi osebe, ki v prvotnem postopku ni sodelovala kot stranka oziroma stranska udeleženka, to pomeni, da je obnova dovoljena le v obsegu, kolikor bi se z odločbo poseglo v z zakonom določene pravice take osebe ali pa v njene pravne koristi, to je neposredno na zakon ali drugi predpis oprte osebne koristi. Katere pravice lahko predlagatelj kot stranski udeleženec varuje v (ponovljenem) postopku, pa določata narava in vsebina tega postopka. Glede na navedeno je v obravnavanem upravnem sporu ključno vprašanje, ali ima tožnica v postopku izdaje odločbe po 118. členu GZ (lahko) vlogo stranskega udeleženca.

19Po določbi 118. člena GZ se šteje, da imajo objekti, ki izpolnjujejo pogoje iz 197. in 198. člena ZGO-1 ali pogoje iz 124. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07), pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje po tem zakonu, o čemer se na zahtevo stranke izda odločba. V 198. členu ZGO-1 pa je določeno, da se šteje, da imajo objekti s področja obrambe, objekti s področja zaščite in reševanja ter objekti s področja notranjih zadev, ki so z zakonom ali predpisom, izdanim na podlagi zakona, določeni kot obrambno - zaščitni objekti in okoliši objektov posebnega pomena za obrambo, zaščito in notranje zadeve, uporabno dovoljenje po tem zakonu, če so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi in se jim namembnost po 25. juniju 1991 ni spremenila. Drugi odstavek istega člena določa, da lahko ministrstvo, pristojno za prostorske in gradbene zadeve, na zahtevo lastnika objekta iz prejšnjega odstavka izda potrdilo, da ima takšen objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu, če so takšni zahtevi priložena dokazila, iz katerih izhaja, da so izpolnjeni pogoji, ki jih določajo določbe prejšnjega odstavka. Za takšna dokazila se lahko poleg potrdil in drugih listin, ki jih izdajajo pristojni državni organi, pa tudi organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, štejejo tudi izjave izvedencev, prič in ogledi objektov iz prejšnjega odstavka, v skladu s predpisi, ki urejajo splošni upravni postopek.

20Sodišče ugotavlja, da je šlo pri postopku izdaje uporabnega dovoljenja za obrambno - zaščitne objekte po 198. členu ZGO-1 (enako kot pri postopku izdaje uporabnega dovoljenja po 197. členu ZGO-1, ki je urejal izdajo uporabnega dovoljenja za tam taksativno naštete objekte) za ugotovitveni postopek, ki je predvideval izdajo potrdila o uporabnem dovoljenju. V tem postopku je torej upravni organ na zahtevo lastnika objekta (ob izpolnjenih zakonskih pogojih) izdal potrdilo, da ima takšen objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu, kar pomeni, da je bilo mogoče uporabno dovoljenje pridobiti na podlagi v zakonu zahtevane listinske dokumentacije. Ker iz navedenih določb ZGO-1 ne izhaja, da izdaja takega potrdila sama po sebi predstavlja poseganje v kakršnekoli pravice ali pravne koristi drugih oseb, je starejša sodna praksa zavzela stališče, da zakon (materialni predpis) v tem postopku ne predvideva udeležbe stranskih udeležencev.⁷ Že v zadevi I U 524/2010 (na katero se sklicuje tudi toženka v izpodbijanem sklepu) pa je sodišče stališče, da izdaja tega potrdila sama po sebi ne predstavlja poseganja v kakršnekoli pravice ali pravne koristi drugih oseb, omililo z argumentacijo, da druge osebe v postopku izdaje potrdila o uporabnem dovoljenju praviloma ne morejo sodelovati, razen če zatrjujejo in tudi izkažejo, da se z izdajo navedenega potrdila posega v njihove pravice oziroma pravne koristi. Kasneje je sodišče (v zadevi I U 1484/2013, ki je prav tako izpostavljena v obrazložitvi izpodbijanega sklepa) zavzelo stališče, da pomeni odločanje o izdaji potrdila o uporabnem dovoljenju vsebinsko presojo izpolnitve zakonskih pogojev ter na podlagi te presoje priznanje oziroma ugotovitev pravne posledice (ugotovitev obstoja pravno priznanega uporabnega dovoljenja), zato je tako potrdilo, ne glede na zakonsko poimenovanje, treba šteti vsaj za ugotovitveno upravno odločbo. To pomeni, da gre za meritorno odločanje o upravnopravnem razmerju, saj je stranki z izdanim aktom kot ugotovitveno odločbo priznana pravica do uporabe objekta. To pravico sicer res daje zakon, vendar mora organ v posamezni in konkretni zadevi (enako kot v vseh postopkih za izdajo upravnega akta) preveriti dejansko stanje in pozitivni akt izdati le, če je to skladno s pravnim stanjem, ob tem pa upoštevati morebitno kolizijo javnega in zasebnih interesov. Izdaja potrdila, da ima objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu, torej pomeni, da je objekt, na katerega se potrdilo nanaša, treba šteti za legalen, in to brez gradbenega dovoljenja, ki bi bilo izdano v postopku, v katerem bi lahko osebe, v katerih pravne koristi posega gradnja oziroma obstoj predmetnega objekta, te pravne koristi lahko ustrezno zaščitile. To pa pomeni, da izdaja takega potrdila lahko poseže v pravne koristi teh oseb, ki lahko izkažejo pravni interes za vstop v postopek za izdajo potrdila. Takšno stališče je bilo nato večkrat potrjeno v poznejši sodni praksi.⁸

21Stališču, da gre pri izdaji potrdil po 197. in 198. členu ZGO-1 za postopek meritornega odločanja, kot ga je zavzela sodna praksa, je nato sledil tudi zakonodajalec. Že iz obrazložitve vladnega gradiva iz sprejemanja GZ⁹ namreč izhaja, da "za objekte, ki so na podlagi legalizacijskih določb ZGO-1 izpolnjevali pogoje po 197., 198. ZGO-1 ali 124. členu ZGO-1B, se šteje, da imajo gradbeno in uporabno dovoljenje, s čimer se ne glede na razveljavitev ZGO-1 ohranjajo pridobljene pravice, pri čemer se za razliko ZGO-1 na zahtevo vlagatelja izda odločba in ne več potrdilo. Pri izdaji potrdil po 197. členu ZGO-1 je šlo za postopek, ki sicer ni bil ustrezno urejen, saj je šlo za ugotovitveni postopek, ZGO-1 pa je v tej zvezi predvidel izdajo potrdil, čeprav bi morala biti predvidena izdaja odločbe. To je povzročalo velike težave v praksi in je zato upravno sodišče v nekaj primerih izrecno odločilo o potrebi po spregledu zakona ter napotilo na izdajo odločbe, vključitev stranskih udeležencev in vsega ostalega, kar je potrebno upoštevati po ZUP pri odločanju." Da gre za izdajo odločbe, pa zakon (118. člen GZ) tudi izrecno določa (z uporabo termina odločba in ne več potrdilo). Pri tem sodišče glede na navedbe stranke z interesom o poznejši spremembi zakonodaje¹⁰ dodaja, da se zakonitost in pravilnost izpodbijane odločitve presoja po dejanskem in pravnem stanju, kakršno je bilo ob njeni izdaji, zato poznejše spremembe zakonodaje za presojo sodišča niso relevantne.

22Glede na navedeno sodišče zaključuje, da gre pri postopku izdaje odločbe po 118. člen GZ za meritorno odločanje o upravnopravnem razmerju, saj je stranki z izdanim aktom kot ugotovitveno odločbo priznana pravica do uporabe objekta, zato taka odločba (lahko) posega v pravne koristi tretjih oseb. Je pa njihovo sodelovanje v tem postopku omejeno z obsegom pravno relevantnih dejstev, ki se v njem ugotavljajo.¹¹ To pomeni, da je vstop v ta postopek mogoče izposlovati z navedbo katere od okoliščin, ki lahko vpliva na odločitev v zadevi, v konkretni zadevi: ali so objekti s področja obrambe, zaščite in reševanja ter objekti s področja notranjih zadev z zakonom ali predpisom na podlagi zakona določeni kot takšni objekti; ali so bili z dnem uveljavitve ZGO-1 v uporabi in ali se jim namembnost po 25. 6. 1991 ni spremenila.

23Kot izhaja iz listin upravnega spisa in izpodbijanega sklepa, je tožnica s predlogom za obnovo prizadetost svojih pravic in pravnih koristi utemeljevala z lastništvom nepremičnin, zajetih z odločbo z dne 31. 8. 2018, pri čemer je posebej izpostavila tiste nepremičnine, po katerih potekajo lokalne javne ceste in jih je skladno z zakonom dolžna vzdrževati. Navajala je tudi, da MORS v zahtevi za izdajo odločbe po 118. členu GZ ni izkazal pravice graditi, da objekti na teh nepremičninah sploh ne stojijo ter da območje, zajeto z odločbo z dne 31. 8. 2018, ni območje, ki je bilo ob uveljavitvi ZGO-1 v uporabi. V zvezi s tem je predlagala dokaze, poleg zaslišanja prič ter tožbi priloženih člankov še zemljiškoknjižne izpiske za nepremičnine, zajete z odločbo z dne 31. 8. 2018, ogled nepremičnin ter izris parcel v k.o. ... in k.o. ... Sodišče ugotavlja, da med strankami ni sporno, da je bila tožnica tako v času izdaje odločbe z dne 31. 8. 2018 kot tudi v času izdaje izpodbijanega sklepa zemljiškoknjižna lastnica nepremičnin, zajetih z odločbo z dne 31. 8. 2018. Navedeno izhaja že iz obrazložitve izpodbijanega sklepa (drugi odstavek na 3. strani), kjer toženka ugotavlja, da je tožnica v zemljiški knjigi vpisana kot lastnica nepremičnin, ki jih navaja v predlogu za obnovo postopka, tožničino lastništvo teh nepremičnin pa izhaja tudi iz predlogu za obnovo priloženih zemljiškoknjižnih izpiskov. Ti so bili sicer napravljeni na dan 14. 9. 2018, vendar med strankami ni sporno, da se zemljiškoknjižno stanje zadevnih nepremičnin v obdobju med izdajo odločbe z dne 31. 8. 2018 in izpodbijanega sklepa z dne 13. 12. 2018 ni spreminjalo. Pri tem sodišče dodaja, da mora predlagatelj, ki zatrjuje, da bi moral biti v prejšnjem postopku udeležen kot stranski udeleženec, v predlogu za obnovo postopka navesti dejstva in okoliščine, s katerimi utemeljuje svoj pravni interes, ki je moral obstajati v času vodenja prejšnjega postopka, in zaradi katerega bi v njem moral biti udeležen kot stranski udeleženec.¹² Za obravnavano zadevo je tako relevantno le, ali je bila tožnica lastnica nepremičnin v času izdaje odločbe z dne 31. 8. 2018, na katero je vezan njen predlog za obnovo postopka. Zato niso relevantne nadaljnje zemljiškoknjižne spremembe, niti ni pomembno, kako je tožnica postala lastnica predmetnih nepremičnin. Glede na navedeno je tožnica kot lastnica z odločbo z dne 31. 8. 2018 zajetih nepremičnin z navedbami, da objekti, na katere se nanaša ta odločba, na nepremičninah sploh ne stojijo, ter da območje, zajeto z odločbo z dne 31. 8. 2018, ni območje, ki je bilo ob uveljavitvi ZGO-1 v uporabi, po presoji sodišča izkazala pravni interes za udeležbo v zadevnem postopku za izdajo odločbe po 118. členu GZ. Z izdajo potrdila (ki, kot rečeno, pomeni ugotovitev legalnosti predmetnih objektov) ji je bilo namreč onemogočeno, da bi svoje pravne koristi zavarovala v drugih postopkih, ki bi se nanašali na legalnost teh objektov oziroma legalizacijo.

24Sodišče dodaja še, da se v fazi predhodnega preizkusa formalnih pogojev za obnovo postopka glede na predhodno citirana določila ZUP presoja le verjetna izkazanost okoliščin, na katere upravni organ opira svoj sklep za obnovo postopka, ne pa utemeljenost konkretnih dejstev in okoliščin, ki bodo, če bodo ta v obnovljenem upravnem postopku tudi dokazana, vplivala na morebitno spremembo odločbe.¹³ Povedano drugače, presoja, ali oseba ima pravni interes za sodelovanje v postopku, ne vsebuje tudi presoje utemeljenosti njenih morebitnih ugovorov v postopku. Tožnica je dejstva in okoliščine, s katerimi utemeljuje svoj pravni interes, navedla, priložila oziroma predlagala je tudi dokaze, vendar izpodbijani sklep v tej zvezi navaja le, da se navedbe predlagateljice glede ostalih okoliščin, ki po 198. členu ZGO-1 lahko vplivajo na odločitev v zadevi, ocenjujejo kot pavšalne. Če se upravni organ odloči, da kakšnega dokaza za zatrjevanje dejstva, ki je sicer za odločitev v zadevi pomembno, ne bo izvedel, mora za to navesti utemeljene razloge, denimo da dokaz ni potreben (ker bi dokazoval že dokazano dejstvo), ni primeren za dokazovanje določenega dejstva ali ni pomemben (ker se predlaga dokazovanje pravno nepomembnega dejstva), vnaprejšnja dokazna ocena pa je dovoljena le omejeno.¹⁴ Glede na vse navedeno sodišče soglaša s tožbenim očitkom o pomanjkljivi obrazložitvi izpodbijanega sklepa v delu, ki se nanaša na utemeljitev glede tožničinega pravnega interesa za sodelovanje v postopku, katerega obnovo postopka je predlagala, saj razlogi, zakaj izvedba omenjenih dokazov ni bila izvedena, niso navedeni oziroma obrazloženi. Zato izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

25Iz navedenih razlogov je sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek; po četrtem odstavku istega člena pa je upravni organ pri izdaji novega akta vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

26Ostale navedbe strank in z njimi povezani dokazi po povedanem za odločitev niso bistveni, zato jih sodišče podrobneje ni povzemalo in se do njih ni opredeljevalo.

K II. točki izreka:

27Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem se v primeru, ko sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi se ob upoštevanju, da je bila v zadevi opravljena glavna obravnava in da je tožnico zastopala odvetniška družba, tožnici prizna pavšalni znesek stroškov v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), ki se po 4. členu Pravilnika poveča za 10 %. Tako dobljeni skupni znesek 423,50 EUR se, ker je odvetniška družba zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča še za 22 % DDV. Toženka mora torej tožnici povrniti skupaj 516,67 EUR stroškov sodnega postopka v roku 15 dni od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju: ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

K III. točki izreka:

28V 19. členu ZUS-1 je določeno, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka, ni pa v ZUS-1 urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku. V skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in ustaljeno sodno prakso je treba zato glede tega vprašanja uporabiti določbe ZPP. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka stranke z interesom temelji na določbi 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni strani in njenemu intervenientu povrniti stroške. V konkretnem primeru je stranka z interesom nastopala na strani toženke in, ker je bilo tožbi ugodeno, v postopku ni uspela, zato ni upravičena do povrnitve stroškov postopka.

¹ Pravilna opravilna številka odločbe, izdane v postopku, katerega obnovo predlaga tožnica, je takšna, kot jo navaja sodišče; pri navedbi opravilne številke v obrazložitvi izpodbijanega sklepa je znotraj številke napačno navedena števka, kar pa za odločitev ni bistveno, ker gre za očitno pisno pomoto.
² Sodbe tega sodišča v zadevah I U 1219/2017, II U 192/2014, I U 994/2016 in I U 554/2017.
³ Sodba tega sodišča v zadevi III U 333/2014.
⁴ Tako tudi sodba tega sodišča št. I U 1546/2009.
⁵ Zadeva C 425/12, Portgás - Sociedade de Produção e Distribuição de Gás, SA proti Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território).
⁶ Ustavna odločba z dne 17. 11. 2017 je namreč (v tem delu) začela učinkovati 23. 12. 2019, za zadevo relevantna akta pa sta bila izdana 31. 8. 2018 (odločba) oziroma 13. 12 2018 (izpodbijani sklep).
⁷ Primerjaj sodbi tega sodišča, št. U 2114/2007 z dne 26. 2. 2009 in št. IV U 27/2010 z dne 30. 11. 2010.
⁸ Primerjaj sodbi tega sodišča, št. I U 994/2016 z dne 20. 9. 2017 in št. I U 554/2017 z dne 4. 1. 2018.
⁹ Glej predlog za obravnavo GZ, EVA 2015-2550-0004 z dne 14. 4. 2017, predlog za obravnavo GZ - NOVO GRADIVO ŠT. 1, EVA 2015-2550-0004 z dne 21. 4. 2017 in GZ - predlog za obravnavo - NOVO GRADIVO ŠT. 2, EVA 2015-2550-0004 z dne 25. 4. 2017.
¹⁰ GZ-1 namreč vprašanje udeležbe stranskih udeležencev v postopku izdaje odločbe o obstoju gradbenega in uporabnega dovoljenja ureja drugače.
¹¹ Primerjaj sodbo, št. I U 1484/2013 z dne 28. 8. 2014.
¹² Glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, 2022, 2. knjiga, str. 685.
¹³ Primerjaj sodbo tega sodišča, št. II U 133/2018 z dne 11. 11. 2020.
¹⁴ Primerjaj Erik Kerševan v Dokazni predlogi v splošnem in posebnih upravnih postopkih, Podjetje in delo - 2017, številka 6-7, stran 1012, GV Založba, 1.10.2017.