UPRS Sodba I U 792/2020-18

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, Območna enota Novo mesto, št. 6901-2869/2019-15 z dne 4. 11. 2019 in odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 60340-105/2019 z dne 18. 5. 2020 odpravita in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe od poteka tega roka dalje do plačila z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

1S prvostopenjsko odločbo je Zavod RS za šolstvo zahtevo A. A. za usmeritev B. B. v posebni program vzgoje in izobraževanja zavrnil. V obrazložitvi prvostopenjskega akta je navedeno, da je dne 21. 7. 2014 Zavod RS za šolstvo v zadevi usmerjanja B. B. (roj. ... 20029 izdal odločbo, v kateri je organ odločil, da se otroka usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom in da se B. B. z dnem 1. 9. 2014 vključi v Osnovno šolo C. Dne 3. 6. 2019 je mati otroka A. A. podala zahtevo za usmeritev B. B. v posebni program vzgoje in izobraževanja. V zahtevi je vlagateljica navedla, da B. B. kljub podpori domačega okolja ni sposoben samostojno funkcionirati in ni sposoben za nadaljnje izobraževanje ter zaposlitev. KUOPP je v zadevi izdelala strokovno mnenje št. 6901-2869/2019-10. Mati otroka je posredovala odgovor na strokovno mnenje, iz katerega izhaja, da se s strokovnim mnenjem strinja. KUOPP je na podlagi ugotovitev predlagala, da se B. B. usmeri v posebni program vzgoje in izobraževanja, in sicer na podlagi 10. člena Pravilnika, ki določa, da se v posebni program vzgoje in izobraževanja lahko usmerijo tudi otroci zmernimi motnjami v duševnem razvoju.

2Organ je dne 3. 10. 2019 pridobil mnenje Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju: MIZŠ), št. 092-7/2019/400, v katerem je zapisano, da 75. člen Zakona o osnovni šoli (ZOsn) določa le možnosti za nadaljevanje izobraževanja, ne določa pa možnosti kasnejših novih vključitev. Zakonodaja ne omogoča ponovnega vključevanja v osnovnošolske programe, kar posebni program vzgoje in izobraževanja je, če je učenec le - tega predhodno uspešno zaključil.

3Organ se z mnenjem MIZŠ v celoti strinja, zato je z mnenjem MIZŠ seznanil tudi mamo otroka in dne 25. 10. 2019 sklical sestanek z namenom predstavitev možnosti nadaljnjega odločanja v zadevi. Na tem sestanku je organ predstavil staršem možnosti, da lahko B. B nadaljuje izobraževanje bodisi v katerem od programov nižjega poklicnega izobraževanja bodisi v programu Post rehabilitacijski praktikum, ki se izvaja v Cirius Kamnik. Mama je obe možnosti zavrnila, saj meni, da se njen sin ne more vključiti v srednješolski program in da vztrajajo pri usmeritvi v posebni program vzgoje in izobraževanja. Organ je na sestanku staršem povedal, da bo v tem primeru moral izdati odločbo, s katero se bo zahtevek zavrnil in da imajo zoper odločbo pravico do pritožbe.

4Določilo 75. člena ZOsn dopušča le možnosti za nadaljevanje izobraževanja v posebnem programu vzgoje in izobraževanja, ne dopušča pa možnosti vključitve v ta program v primerih, kadar je učenec že uspešno zaključil enega od osnovnošolskih programov. Iz pridobljene spisne dokumentacije izhaja, da je B. B. prejel zaključno spričevalo, izdano dne 14. 6. 2019, iz katerega je razvidno, da je uspešno končal deveti razred prilagojenega izobraževalnega programa devetletne osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom. Ne glede na pridobljeno strokovno mnenje KUOPP je organ presodil, da usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja v konkretnem primeru, ni mogoča, ker je otrok že uspešno končal deveti razred prilagojenega izobraževalnega programa devetletne osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom in s tem zaključil osnovnošolsko izobraževanje, zato je organ odločil, kot izhaja iz prve točke izreka predmetne odločbe.

5MIZŠ je kot drugostopenjski organ pritožbo zavrnil, odločba z dne 4. 11. 2019 pa dopolnil z novo točko, ki glasi: „Potrdi se odločba Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, Območna enota Novo mesto, št. 976-361-242/2005-56 z dne 21. 7. 2014.“ Drugostopenjski organ najprej povzema pritožbo in sicer, da pritožnica obrazlaga, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker temelji na zmotni uporabi materialnih predpisov. B. B. je v šolskem letu 2018/19 podaljšal šolanje in se 10. leto šola v prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom, že tretjič obiskuje 9. razred in utrjuje snov tega razreda, čeprav je v šolskem letu 2017/18 zaključil 9. razred in bil pri vseh učnih in vzgojnih predmetih pozitivno ocenjen.

6V povzemanju pritožbe drugostopenjski organ med drugim pravi, da je odločitev prvostopnega organa po mnenju pritožnice v nasprotju z 52. členom Ustave Republike Slovenije, ki določa, da imajo otroci z motnjami v telesnem in duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. Pritožnica nadaljuje, da je stanje otroka z motnjami v telesnem in/ali duševnem razvoju treba presojati in upoštevati celovito in se pri tem sklicuje na strokovno mnenje KUOPP št. 6901-2869/2019-10 z dne 19. 7. 2019, ki je ugotovila, da je B. B. otrok z več motnjami, ima Williamsov sindrom, je adipozen, gibalno okoren, manj spreten, s slabo držo in okroglim hrbtom. Groba in finomotorična koordinacija sta moteni, ima moteno toleranco na glukozo (kar predstavlja predstopnjo za nastanek sladkorne bolezni), njegov duševni in gibalni razvoj sta upočasnjena. Sprva so rezultati testiranj uvrščali B. B. v skupino otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju, po opravljenih zadnjih psiholoških pregledih pa izkazani rezultati kažejo na poslabšanje njegovega stanja. B. B. kljub temu, da je dosegel učne cilje za 9. razred, le tega v praktičnih situacijah ni sposoben uporabljati, tudi sicer v preteklem in tem šolskem letu ni videti nobenega napredka, čeprav dejansko ponavlja nekdaj že naučene učne cilje. Še pomembnejša okoliščina, ki pa ni razvidna iz spričevala, pa je po mnenju pritožnice, da B. B. potrebuje posebno podporo pri vključevanju v socialno okolje, varno se počuti le v njemu znanem okolju, ni samostojen in tudi ni zmožen sam poskrbeti zase. Po oceni KUOPP je celo izrazito sugestibilen in naiven, ter je lahko hitro postavljen v vlogo žrtve s strani manipulativnih vrstnikov. KUOPP je zaključila, da so pri B. B. prisotni primanjkljaji, ki mu onemogočajo nadaljnje poklicno izobraževanje, kar je dodatno leto osnovnošolskega izobraževanja potrdilo, saj ni zmogel povečati oziroma razširiti svojega znanja in veščin. Zato je KUOPP I. stopnje soglasno sprejela odločitev, da je za B. B. primeren posebni program vzgoje in izobraževanja ter mu funkcioniranje ne omogoča drugačne oblike izobraževanja. Kljub temu strokovnemu mnenju je prvostopni organ sprejel nasprotno določitev, kar že samo po sebi nakazuje na protiustavnost tako sprejete odločitve.

7Tudi sicer pritožnici ni jasno, zakaj je organ prve stopnje sploh naročil izdelavo strokovnega mnenja, glede na to, da je ocenil, da premestitev v drug program tudi teoretično (in ne glede na mnenje KUOPP oziroma ugotovljeno dejansko stanje) ni izvedljiva.

8Tudi če pritožbeni organ ne bi sprejel pravne argumentacije pritožnice glede pravne razlage 75. člena ZOsn, pa je po mnenju pritožnice ta zakonska določba protiustavna, ker se z njo ne ščiti pravic otrok s posebnimi potrebami. Ravno nasprotno. B. B. se na ta način odvzema edino možnost, da še vedno ostane v določenem šolskem sistemu v posebnem programu vzgoje in izobraževanja do svojega 26. leta starosti, da je vendarle vpet v socialno mrežo, da se uči določenih veščin in znanj, ki so primerne njegovemu stanju in nenazadnje, da ostane v njemu znanem domačem okolju.

9Predlagani program Post rehabilitacijski praktikum, ki ga izvaja CIRIUS Kamnik je tako po mnenju pritožnice iz več vidikov neustrezen in tudi v nasprotju z odločitvijo KUOPP. Tudi po mnenju pritožnice je posebni program ustreznejši, prav tako bi odločitev za izobraževanje v Kamniku pomenila iztrgati otroka iz domačega okolja, kjer zanj od prvega dne skrbi njegova družina. Poleg pomoči, ki jo potrebuje na ravni dnevnega funkcioniranja mu zgolj pritožnica in sestra lahko nudita ustrezno čustveno podporo. Oče, na katerega je bil B. B. zelo navezan, je umrl pred dvema letoma. B. B. še vedno čuti posledice tragične izgube očeta in v teh trenutkih še posebej potrebuje prisotnost in bližino družine. Odtegnitev od doma bi predstavljala zanj veliko, nepotrebno in vnovično travmo, ki bi brez dvoma še poslabšala njegovo psihofizično počutje. Poleg družinskih vezi pa bi se z odtegnitvijo od doma razrahljale tudi prijateljske vezi, ki jih je pridobil v šoli, ki jo obiskuje.

10Pritožnica pravi, če se sprejme argumentacijo, za katero se zavzema prvostopni organ, lahko ta privede do povsem neživljenjskih rešitev in bo v prihodnje za otroka boljše in koristnejše, da bo imel zadnji razred osnovne šole ocenjen negativno (kljub temu, da to ne bo spodbudno zanj), saj mu bo s tem omogočeno, da se vključi v posebni program vzgoje in izobraževanja. Življenjsko nelogično je namreč stališče, da po končanem osnovnošolskem programu nižjega izobraževalnega standarda ni možna več menjava programa, kar pomeni, da je zakonodajalec zavzel stališče, da ni več možno naknadno poslabšanje zdravstvenega stanja, kar pa je tudi z medicinskega vidika nevzdržno.

11Pritožnica še izpostavlja kršitev pravice do enakosti pred zakonom skladno s 14. členom Ustave, saj je seznanjena s primeri otrok, katerim je bila zahteva za usmeritev v posebni program ugodena. Zato naj se pri pritožbenem organu opravi analiza teh primerov, ki razpolaga s temi podatki.

12V obrazložitvi drugostopenjske odločbe se ministrstvo sklicuje na 1., 3., 11., 24., 25., 33. in 38. člen Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP-1), na 55. in 75. člena ZOsn, na določila 2.,9., in 10. člen Pravilnika KUOPP ter 3., 55. in 75. člen ZOsn. Drugostopenjski organ ugotavlja, da pritožnica dejanskega stanja ne izpodbija, ampak se nanj sklicuje in ga v celoti priznava, vendar se ne strinja in se pritožuje zoper pravno razlago določila 75. člena ZOsn.

13Glede pritožbene navedbe o specialnosti ZUOPP-1 nasproti ZOsn drugostopenjski organ navaja, da tako 3. člen ZUOPP-1 kot Pravilnik KUOPP določata, da se vzgoja in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami izvaja v skladu s predpisi s področja vzgoje in izobraževanja, ki zajemajo tako ZUOPP-1 kot tudi predpise, ki urejajo področje predšolske vzgoje, osnovnošolskega izobraževanja, poklicnega in strokovnega izobraževanja ter splošnega srednjega izobraževanja. Pravilnik KUOPP temu dodaja še zakon, ki ureja organizacijo in financiranje vzgoje in izobraževanja, ter za delo KUOPP I. in II. stopnje, upoštevajoč pravila strok. Prvostopni upravni organ je pri izdaji izpodbijane odločbe, bil torej dolžan upoštevati tako ZUOPP-1 kot ZOsn.

14Namen zakonodajalca v zvezi z določbo 75. člena ZOsn je bil urediti status učenca s posebnimi potrebami po zaključeni obveznosti osnovnošolskega izobraževanja, pri čemer je za različne programe in v njih vključene otroke s posebnimi potrebami to različno. Glede na splošno določilo 55. člena ZOsn je zakonodajalec dodatno in specialno uredil, da izobraževanje za učence, ki so se izobraževali po prilagojenih izobraževalnih programih, se izvaja v skladu s programom, ki je prilagojen vrsti in stopnji primanjkljaja, ovire oziroma motnje posameznega učenca, za učence, ki so bili vključeni v posebni program vzgoje in izobraževanja, pa v skladu s posebnim programom vzgoje in izobraževanja.

15Tudi glede na to določilo, kateremu skladno je določilo 11. člena ZUOPP-1 meni, da prehajanje med izobraževanjem po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom v posebni program vzgoje in izobraževanja, po izpolnjeni osnovnošolski obveznosti, ni dopustna. Zato po mnenju pritožbenega organa, tudi ni dopustna vložitev zahteve za spremembo usmeritve po dokončni odločbi, po že izpolnjeni osnovnošolski obveznosti v prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom v posebni program vzgoje in izobraževanja. Nedopustnost izhaja tako iz 75. člena ZOsn, kot tudi iz odločitve dokončne odločbe, kjer je veljavnost odločbe navedena do spremembe ravni izobraževanja. Vendar, če se učenec, vključen v osnovnošolsko izobraževanje po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom vpiše v program srednješolskega izobraževanja, nižjega poklicnega izobraževanja, pogoj po prvem odstavku 75. člena ZOsn ni izpolnjen in dijak ne more več biti oziroma spet biti učenec, vendar skladno s 1. členom ZUOPP-1, lahko kot dijak s statusom otroka s posebnimi potrebami po strokovni oceni KUOPP, skladno s 23. členom ZUOPP-1, glede na ugotovljene posebne potrebe, prejema ustrezno dodatno pomoč vendar tako, da vloži novo zahtevo za spremembo dokončne odločbe oziroma uvedbo postopka usmerjanja zaradi spremembe ravni izobraževanja, ki pa je dopustna, ker se vloži zaradi prenehanja veljavnosti dokončne odločbe, ki se nanaša na osnovnošolski program, nova zahteva pa se nanaša na nadaljevanje izobraževanja.

16Iz upravne dokumentacije je razvidno, da je B. B. prejel zaključno spričevalo, izdano dne 14. 6. 2017, ki potrjuje, da je uspešno končal deveti razred prilagojenega izobraževalnega programa devetletne z nižjim izobrazbenim standardom in s tem zaključil osnovnošolsko izobraževanje, ki se mu je sicer glede na določbo prvega odstavka 55. člena in 75. člena ZOsn podaljšalo in na podlagi katere je obdržal status učenca, vendar po že zaključeni osnovnošolski obveznosti nazaj v osnovno šolo ni mogoče, razen pod pogoji prvega odstavka 75. člena ZOsn, kjer je predpisan rok največ 3 let od izpolnjene osnovnošolske obveznosti, v istem programu, kot izhaja iz tretjega odstavka istega člena.

17Odločitev prvostopnega organa in določilo 75. člena ZOsn ni v nasprotju z 52. členom Ustave, saj je osnovnošolska obveznost izpolnjena, po podaljšanju statusa pred izpolnitvijo in podaljšanju statusa učenca po izpolnitvi skladno z dokončno odločbo traja še največ 3 leta.

18Potrebno je upoštevati, da je KUOPP izvedenski organ in če je KUOPP glede na opredelitev, upoštevaje načela strok, presodila, da bi B. B. sodil v posebni program, ta ocena strokovno ni napačna, vendar pa je uradna oseba upravnega organa dolžna opraviti dokazno oceno izvedeniškega mnenja in upoštevati vse prej navedene področne predpise, posebej 75. člen ZOsn in ne glede na strokovno odločitev izvedenskega organa zavrniti usmeritev v posebni program.

19Že prvostopni upravni organ je predstavil nadaljnje možnosti izobraževanja po izpolnjeni osnovnošolski obveznosti, bodisi v katerem od programov nižjega poklicnega izobraževanja bodisi v programu rehabilitacijski praktikum, ki ga izvaja CIRIUS Kamnik, kar je tudi skladno s 24. členom ZUOPP-1, da se otroke s posebnimi potrebami usmerja v programe vzgoje in izobraževanja ob upoštevanju njihovih potreb na telesnem, spoznavnem, čustvenem, socialnem področju ter posebnih zdravstvenih potreb.

20Pri skoraj doseženi starosti 18 let, kot odraslemu, pa država B. B. omogoča uveljavljanje pravic po Zakonu o socialnem vključevanju invalidov (Uradni list RS, št. 30-1349/2018 z dne 26. 4. 2018; v nadaljevanju: ZSVI), ki ureja pravice in postopek pridobitve statusa invalida ali invalidke osebam s trajnimi prirojenimi ali pridobljenimi okvarami, ki se zaradi invalidnosti ne morejo socialno vključevati v skupnost brez nudenja storitev socialnega vključevanja in ne morejo samostojno opravljati večine ali vseh življenjskih potreb ter si zagotavljati sredstev za preživljanje, pravico do denarnih prejemkov in možnosti, ki jim jih zagotavlja država za njihovo enakovredno vključevanje v družbo. Namen tega zakona je ustvarjati pogoje za čim enakopravnejše in enakovrednejše življenje oseb iz prejšnjega člena ob najširši družbeni podpori vseh, ki se z njimi na kakršen koli način srečujejo. Republika Slovenija zagotavlja invalidom po tem zakonu pravico do socialno varstvenih storitev (vodenje, varstvo in zaposlitev pod posebnimi pogoji ter institucionalno varstvo) po zakonu, ki ureja socialno varstvo. Status invalida po tem zakonu pridobijo polnoletne osebe z zmernimi, težjimi ali težkimi motnjami v duševnem razvoju.

21Pogoj za pridobitev statusa invalida je, da je invalidnost nastala pred polnoletnostjo ali v primeru, če se oseba šola, najpozneje do dopolnjenega 26. leta starosti. Pritožbeni organ na podlagi navedenega vztraja pri podani razlagi 75. člena ZOsn, drugačna praksa prvostopnih upravnih organov mu ni poznana, opravil bo poizvedbo na ZRSŠ in po drugem odstavku 274. člena ZUP. Pristojni organ po opravljeni poizvedbi, po nadzorstveni pravici lahko odpravi vsako takšno odločbo po njeni izdaji in vročitvi, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis, kar pritožbeni organ meni, da je bil, v kolikor je bilo odločeno drugače kot izhaja iz 75. člena ZOsn.

22V tožbi tožnika med drugim pojasnjujeta, da se je B. B. z enoletnim zamikom všolal v Osnovno šol Č., kjer so mu bile takoj zagotovljene prilagoditve in dodatna strokovna pomoč v obsegu 5 ur tedensko. Kljub pomoči je ponavljal 3. razred in nato še 4. razred. Zato je v šolskem letu 2014/2015 začel obiskovati prilagojen program z nižjim izobraževalnim standardom. B. B. je v šolskem letu 2018/19 podaljšal šolanje in se 10. leto šolal v prilagojenem izobraževalnem programu z nižjim izobrazbenim standardom, kar pomeni, da se sedaj v šolskem letu 2019/20 enajsto leto šola v prilagojenem izobraževalnem programu z nižjim izobrazbenim standardom. Tožnika se z odločitvijo tožene stranke ne strinjata, ker gre za zmotno uporabo materialnih predpisov.

23Če bi veljala takšna interpretacija, kot jo zagovarja tožena stranka, bi se starši raje odločali, da učenci v prilagojenem izobraževalnem programu z nižjim izobraževalnim standardom šolanje v primerih, ko bi se okoliščine pri otroku, ki vplivajo na njegovo ustreznost usmeritve spremenile, ne bi uspešno zaključili, ker bi le tako imeli zakonsko podlago, da zahtevajo spremembo dokončne odločbe o usmeritvi organa prve stopnje. Dejstvo je, da so ocene v teh programih plod velikega udejstvovanja staršev pri učenju in da je raven ocenjevanja precej nižja in so ocene neka spodbuda za nadaljnje delo.

24Razlaga tožene stranke v zvezi s statusom dijaka pa v tem primeru sploh ni relevantna, saj ima B. B. še vedno status učenca in se ni odločil za nadaljevanje šolanja in tako nima statusa dijaka in ne bi sploh prišlo do prehajanje med ravnmi izobraževanja. V vsakem primeru pa na podlagi določbe 75. člena ZOsn ni mogoče priti do zaključka, kot ga zavzemata organ prve stopnje in tožena stranka. Gre namreč za pravno praznino, ki jo je treba ustrezno zapolniti in upoštevati temeljne ustavne pravice posameznikov in konkretne okoliščine vsakega primera posebej, pri čemer je v tem primeru potrebno upoštevati celovito stanje mladoletnega B. B., v posledici katerega je edina primerna rešitev vključitev v posebni program vzgoje in izobraževanja. Odločitev organa prve stopnje ter tožene stranke je v nasprotju z 52. členom Ustave RS.

25Stanje otroka z motnjami v telesnem in/ali duševnem razvoju je treba presojati in upoštevati celovito. Ne gre torej zgolj za sklop ocen v spričevalu (kot jih izpostavlja tudi komisija zavoda), ampak presojo celovitega otrokovega razvoja. V konkretnem primeru je tako treba upoštevati tako otrokov telesni razvoj, spoznavni razvoj, čustveno - osebnostni razvoj in socialni razvoj. Kateri izobraževalni program je dejansko tudi v največjo korist otroka. Ocene v spričevalu so tako pri otrocih s posebnimi potrebami velikokrat (tudi) obstranskega značaja, saj so še toliko pomembnejši ostali mejniki v razvoju takšnega otroka. Prav tako pa so ocene velikokrat odraz velikega prizadevanja in pomoči staršev pri učenju ter nižjega ocenjevalnega standarda učiteljev pri ocenjevanju in je ocena prej kot ocena znanja nekakšna nagrada za vložen trud.

26Potrebno je upoštevati ugotovitve Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (KUOPP) v sestavi D. D., prof. def. - specialne pedagoginje, E. E. doktor medicine - specialist pediater in F. F., univ. dipl, psih., spec, klinične psihologije.

27V dodatno potrditev dejanskega stanja in funkcioniranja B. B. tožeči stranki predlagata, da se opravijo dodatno poizvedbe pri Osnovni šoli C., ter da se angažira izvedenca oziroma ustrezno strokovno komisijo, ki bo B. B. osebno pregledala in podala objektivno oceno in mnenje.

28Tudi, če sodišče ne bi sprejelo pravne argumentacije tožeče stranke glede razlage določbe 75. člena ZOsn, pa je po mnenju tožeče stranke ta zakonska določba protiustavna. S takšno določbo se ne ščiti pravic otrok s posebnimi potrebami. Ravno nasprotno. B. B. se na ta način odvzema dejansko edino možnost, da še vedno ostane v določenem šolskem sistemu (posebni program vzgoje in izobraževanja) do svojega 26. leta starosti, da je vendarle vpet v določeno socialno mrežo, da se uči določenih veščin in znanj, ki so primerne njegovemu stanju in nenazadnje tudi, da ostane v njemu znanem domačem okolju. S strani organa prve stopnje (na sestanku) predlagana rešitev, da se B. B. vključi v program, ki se izvaja v Cirius Kamnik se tako z več vidikov izkaže kot neustrezna in tudi v nasprotju z mnenjem strokovne KUOPP. Ne le, da je po oceni tožeče stranke posebni program vzgoje in izobraževanja ustreznejši od post rehabilitacijskega praktikuma, ampak bi tovrstna odločitev tudi pomenila, da se ga povsem iztrga iz njegovega domačega okolja, kar je povsem neživljenjsko. Za B. B. od prvega dne dalje skrbi njegova družina, ki je močno vpeta v njegov razvoj. Poleg pomoči, ki jo potrebuje na ravni dnevnega funkcioniranja, mu zgolj mama (prvo tožeča stranka) in sestra (oče mladoletnika je že pokojni) lahko nudita ustrezno čustveno podporo, katero B. B. brez dvoma potrebuje in si jo tudi zasluži. B. B. je pred dvema letoma umrl njegov oče, na katerega je bil B. B. močno čustveno navezan. Smrt očeta je močno prizadela B. B., potrebno je bilo tudi daljše obdobje, da je sploh lahko začel normalno funkcionirati, pri čemer sta mu bili v izredno pomoč ravno mama - prvo tožeča stranka in njegova sestra. V teh trenutkih še posebej potrebuje prisotnost in bližino tožeče stranke in sestre. Odtegnitev od doma bi tako predstavljala za B. B. veliko, nepotrebno in vnovično travmo, ki bi brez dvoma zgolj še poslabšalo njegovo psihofizično počutje. Poleg družinskih vezi pa bi se z odtegnitvijo od doma razrahljale tudi prijateljske vezi, ki jih pridobil v šoli, ki jo obiskuje, česar (upoštevajoč težave pri vključevanju v družbo) tudi ni moč zanemariti. S šolo je tako tudi v domačem okolju poskrbljeno za dodatno družbeno, socialno vključenost, ki ravno tako ni zanemarljiva.

29Življenjsko nelogično je tudi stališče, da po končanem osnovnošolskem programu nižjega izobraževalnega standarda ni možna več menjava programa, na način, kot je to predlagala tožeča stranka. To pomeni, da je zakonodajalec zavzel stališče, da ni več možno naknadno poslabšanje zdravstvenega stanja, kar pa je tudi z medicinskega vidika nevzdržno. Pri B. B. je izkazano, da je prišlo do poslabšanja stanja, da kljub končanemu 9. razredu potrebuje še pomoč pri vseh vidikih funkcioniranja tako v širšem kot tudi ožjem okolju.

30Sklicuje se na 4. člen ZUOPP-1, ki med načeli vzgoje in izobraževanja vključuje največje koristi otroka. Tožena stranka, kot tudi organ prve stopnje, pri izdaji svojih odločb nista sledila načelom in ciljem, ki jih določa omenjeni zakon, saj pri izdaji odločb zagotovo ni bilo upoštevano že prvo in po mnenju tožečih strank najpomembnejše načelo - zagotavljanje največje koristi otroka. Poleg tega se v postopek ni vključilo tožeče stranke, ki kot mati najbolje ve, kaj je B. B. v največjo korist in kakšno je njegovo trenutno stanje.

31Tožeča stranka je seznanjena s primeri otrok, katerim je bila zahteva za usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja (kljub končanemu osnovnošolskemu izobraževanju po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom) ugodena. Tožeča stranka z osebnimi podatki otrok ne razpolaga, zato predlaga, da sodišče opravi celovito poizvedbo pri organu prve stopnje in pridobi podatke o tem, v kolikšnih in katerih primerih je bilo tovrstnim zahtevam ugodeno. Predlaga odpravo odločbe in povrnitev stroškov postopka.

32V odgovoru na tožbo drugostopenjski organ pravi, da specialni predpis ZUOPP-1 ne ureja trajanja statusa učenca oziroma pravic po zaključku osnovnošolskega izobraževanja otrok s posebnimi potrebami, zato je potrebno uporabiti določbo splošnega predpisa, torej 75. člen ZOsn. ZUOPP-1 torej posebej ne ureja trajanja statusa učenca, temveč ureja le prehajanje med programi še v času trajanja programa. Trajanje izobraževanja za učence s posebnimi potrebami pa ureja 75. člen ZOsn, in sicer različno za posamezne kategorije otrok s posebnimi potrebami. Ker je iz dokumentacije razbrati, da je B. B. že zaključil osnovnošolske obveznosti, so nastopile okoliščine iz prvega odstavka 75. člena ZOsn, zato je tožena stranka odločitev v izpodbijani odločbi utemeljeno sprejela na tej pravni podlagi. Ker je v konkretnem primeru osnovnošolsko izobraževanje zaključeno, ni mogoče več odločati o spremembi usmeritve v programe osnovnošolskega izobraževanja.

33Trajanje osnovnošolskega izobraževanja ureja 3. člen ZOsn in 75. člen ZOsn. Slednji ureja možnost podaljšanja izobraževanja za učence s posebnimi potrebami, in sicer različno za posamezne kategorije otrok s posebnimi potrebami. Tožena stranka poudarja, da določbi prvega in drugega odstavka 75. člena ZOsn dopuščata pravico do nadaljevanja izobraževanja v dosedanjem, torej istem programu, ne dopuščata pa vključitev v drug osnovnošolski program po tem, ko je bilo osnovnošolsko izobraževanje po prvotnem osnovnošolskem programu zaključeno. Iz določbe 75. člena ZOsnje razvidno, da je bil namen zakonodajalca urediti status učenca po zaključeni obveznosti osnovnošolskega izobraževanja, zato citirane določbe ni mogoče razumeti kot pravice do spremembe programov oziroma naknadne vključitve v »podaljšani status« osnovnošolskega programa, ki ga otrok predhodno ni obiskoval, in to po zaključeni obveznosti osnovnošolskega izobraževanja oziroma programa, v katerega je bil otrok usmerjen. Prehajanje med programi zaradi koriščenja pravic iz 75. člena ZOsn je mogoče le pred izpolnitvijo osnovnošolske obveznosti, ne pa tudi kasneje. V konkretnem primeru torej niti ZOsn niti ZUOPP-1 ne dajeta pravice do ponovnega vključevanja v osnovnošolske programe po zaključeni osnovnošolski obveznosti. Določba 33. člena ZUOPP-1 sicer dopušča »prehajanje« oziroma usmeritev med različnimi osnovnošolskimi programi, v katere so otroci s posebnimi potrebami lahko vključeni, vendar le med trajanjem programa, ne pa tudi po njegovem uspešnem zaključku oziroma po zaključku osnovnošolskih obveznosti. V kolikor bi bilo zahtevi za spremembo odločbe o usmeritvi ugodeno, bi to pomenilo, da bi B. B. po opravljeni osnovnošolski obveznosti pridobil pravico, ki primarno pripada programu v katerega ni bil usmerjen.

34V zvezi z navedenim tožena stranka poudarja, da ugotovitev KUOPP za odločitev v konkretnem primeru ni pravno relevantna, saj vsebinsko presojanje KUOPP niti ni bilo potrebno, ker predpisi, kot je že pojasnjeno zgoraj, ne dopuščajo usmeritve v drug osnovnošolski program po izpolnitvi osnovnošolskih obveznosti po osnovnošolskem programu, v katerega je bil otrok prvotno usmerjen.

35Tožena stranka nasprotuje predlogu tožeče stranke za postavitev izvedenca, ki naj bi pregledal B. B., ker bistvo predmetnega upravnega spora niso ugotovitve strokovne komisije, temveč je bistvo spora razlaga 75. člena ZOsn, torej pravno vprašanje. Tožena stranka še pojasnjuje, da izpolnitev osnovnošolske obveznosti pomeni uresničitev ustavno varovane pravice do pridobitve ustrezne izobrazbe iz 57. člen Ustave Republike Slovenije.

36Tožena stranka še navaja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ predstavil tožeči stranki nadaljnje možnosti izobraževanja (programi nižjega poklicnega izobraževanja, program rehabilitacijski praktikum, ki ga izvaja CIRIUS Kamnik) skladne s 24. členom ZUOPP-1, ki določa, da se otroke s posebnimi potrebami usmerja v programe vzgoje in izobraževanja ob upoštevanju njihovih potreb na telesnem, spoznavnem, čustvenem, socialnem področju ter posebnih zdravstvenih potreb.

37V zvezi s tožbenimi navedbami o domnevno neživljenjskem stališču tožene stranke glede razlage 75. člena ZOsn, ki sili starše otrok s posebnimi potrebami, da imajo otroci zadnje leto osnovnošolskega izobraževanja z nižjim izobrazbenim standardom negativne ocene, zato da bodo lahko zamenjali osnovnošolski program, pa tožena stranka pojasnjuje, da glede na dejstvo, da je namen navedene zakonodajne ureditve zagotovitev ustavno varovane pravice do ustrezne osnovnošolske izobrazbe otrok s posebnimi potrebami in je le-ta z dokončanjem osnovnošolskega izobraževanja izpolnjena, je tudi razlaga 75. člena ZOsn, ki določa posebno ureditev statusa učenca po zaključeni obveznosti osnovnošolskega izobraževanja, skladna z namenom navedene ureditve, zato so tudi v tem delu tožbene navedbe neutemeljene.

38Če po končani osnovnošolski obveznosti pride do poslabšanja zdravstvenega stanja, ki ne omogoča nadaljevanje izobraževanja v programih nižjega poklicnega izobraževanja, pa je zakonodajalec predvidel druge možnosti izobraževanja, ki so bile tožeči stranki tudi predstavljene, kar izhaja tudi iz spisovne dokumentacije. Prav tako je bila tožeči stranki predstavljena tudi možnost uveljavljanja pravic po Zakonu o socialnem vključevanju invalidov ((Uradni list RS, št. 30/18), ki omogoča lažje vključevanje invalidov v družbo, znotraj katerega je tudi vseživljenjsko učenje.

39V skladu s Konvencijo o otrokovih pravicah morajo vsi organi pri svojem delu uporabiti načelo največje koristi otroka. To na področju usmerjanja otrok s posebnimi potrebami pomeni, da se mora otrokom zagotavljati zgodnja in takojšnja pomoč ter kontinuum pomoči v programih vzgoje in izobraževanja, pri čemer je potrebno upoštevati različne vzgojno-izobraževalne potrebe otroka. Oblike in načini dela se prilagajajo vzgojno- izobraževalnim potrebam otroka, pri čemer se ohranja ravnotežje med različnimi vidiki otrokovega telesnega in duševnega razvoja. Vendar pa je organ dolžan zasledovati navedeno korist v mejah načela zakonitosti, kar pomeni, da tožena stranka ne more odločiti v nasprotju z veljavno zakonodajo. Zato je neutemeljena tožbena navedba, da je tožena stranka s tem, ko v je obravnavanem primeru odločila v skladu z veljavno zakonodajo, kršila načelo največje koristi otroka, ki ga mora zasledovati med postopkom usmerjanja. Prav tako so neutemeljene tudi tožbene navedbe v zvezi z nevključitvijo tožeče stranke v postopek usmerjanja. Iz podatkov v spisu namreč izhaja, da je bilo tožeči stranki oziroma materi B. B. posredovano mnenje KUOPP v morebitne pripombe in da je bil dne 25. 10. 2019 pri prvostopnem organu organiziran sestanek z materjo B. B., na katerem ji je bila predstavljena in pojasnjena situacija v obravnavanem primeru ter možnosti rešitve le-te.

40Tožbene navedbe o nasprotujočih si ravnanjih tožene stranke in neenakosti v dosedanji praksi Zavoda RS za šolstvo v zvezi odločanjem o spremembah usmeritev otrok, pri katerih je bila izkazana sprememba okoliščin, so neutemeljene, saj je upravni organ (tako tožena stranka kot tudi Zavoda RS za šolstvo) dolžan na podlagi vsakokratnega popolno ugotovljenega resničnega dejanskega stanja izdati zakonito odločbo. V konkretnem upravnem sporu se presoja zakonitost konkretne upravne odločbe in tega vprašanja ni mogoče reševati s posploševanjem na nedoločeno število drugih primerov.

41V prvi pripravljalni vlogi z dne 8. 9. 2020 tožeči stranki pravita, da iz določbe 75. člena ZOsn nikjer ne izhaja, da ni možen kasnejši prehod med programi. Ravno nasprotno, ta pravica je posredno razvidna tudi iz 25. in 33. člena ZUOPP-1. Citirani določbi izrecno dopuščata, da se zahteva za uvedbo postopka usmerjanja lahko vloži pred vpisom v vzgojni, vzgojno-izobraževalni program ali posebni program vzgoje in izobraževanja ter ves čas, dokler je otrok vključen v te programe. Nesporno je izkazano, da ima B. B. še vedno status učenca (tega dejstva tožena stranka ne prereka) in je vključen v te programe, kar posledično pomeni, da se zahteva lahko vloži.

42Konvencija o pravicah invalidov (KPI) v 7. členu namreč določa, da mora biti pri vseh dejavnostih v zvezi z invalidnimi otroki poglavitna skrb otrokova korist. Čeprav tožena stranka v odločbi trdi, da prehod po ZOsn niti po ZUOPP-1 ni mogoč, tega eksplicitno ne določa nobena določba ZUOPP-1 (prehodi niso časovno omejeni).

43Tožena stranka je sama v svojem odgovoru na tožbo navedla, da 75. člen ZOsn ureja možnost podaljšanja izobraževanja za učence s posebnimi potrebami, in sicer različno za posamezne kategorije otrok s posebnimi potrebami. Zato je na tem mestu relevantno mnenje KUOPP. Ugotovljeno, da pri B. B. ni izkazanega potrebnega napredka (kar bosta lahko potrdila tudi izvedenec psihologije in izvedenec pediatrije). ZOsn takšnih situacij ne predvideva, zato gre v tem primeru za pravno praznino, katero zapolnjuje ustrezna razlaga posamezne določbe, ki pa mora slediti načelu doseganja otrokove koristi.

44Tožeči stranki je res bila s strani organa prve stopnje predstavljena možnost vključitve B. B. v program rehabilitacijski praktikum, ki se izvaja Cirius Kamnik, ki pa je zanj povsem neustrezen, še več, B. B. ga zavrača. Program se izvaja v Kamniku, kar pomeni, da bi moral B. B. zapustiti domače okolje, kar je za otroka z zmerno motnjo v duševnem razvoju zelo travmatično, saj se težko navaja na spremembe, zato vključitev v ta program zanj ne bi služila svojemu namenu. Poleg tega bi bila z odtegnitvijo od doma kršena tudi B. B. pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, ki je zagotovljena v 8. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah, prav tako pa je konkretizirana v 53., 54. in 56. členu Ustave RS. Ta pravica pa mora biti še posebej varovana v primerih, kot je ta, saj odtegnitev otroka s posebnimi potrebami, ki mu družina in domače okolje dajeta stabilnost, varnost in čustveno podporo, pomeni za takega otroka obremenitev in travmo, posledično pa tudi zastoj v razvoju. Kot je bilo že navedeno se B. B. težje vključuje v družbo in težje spleta prijateljske vezi, zato bi bil odhod v neznano okolje zanj prevelika obremenitev, ki ne bi dosegla svojega namena. Zato je bistvena preventiva, saj ima kasnejše popravljanje “napak “ v takšnih primerih lahko nepopravljive posledice. Istočasno bi bila kršena tudi B. B. ustavna pravica do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi (drugi odstavek 52. člena URS).

45V prid zgoraj navedenemu je tudi mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora (EESO) o dolgotrajni socialni pomoči in deinstitucionalizaciji iz leta 2015 (plenarno zasedanje EESO 27. in 28. maja 2015)1. EESO namreč besedo „zavod“ razume kot dom, v katerem so varovanci ločeni od širše skupnosti in/ali prisiljeni živeti skupaj. Varovanci torej nimajo zadostnega nadzora nad svojim življenjem ali nad odločitvami, ki imajo posledice zanje, potrebe same organizacije pa imajo pogosto prednost pred individualnimi potrebami varovancev hkrati pa poudarja, da visokokakovostna oskrba v lokalni skupnosti zagotavlja boljše rezultate v smislu kakovosti življenja kot institucionalna oskrba, ter omogoča socialno vključevanje in zmanjšuje tveganje za izključenost. Poleg tega pa potrjuje, da imajo invalidi, še zlasti tisti z motnjami v duševnem razvoju, pravico, da je povsod po zakonu priznana njihova osebna celovitost.

46Tudi druga možnost, ki je bila predstavljena (možnost uveljavljanja pravic po Zakonu o socialnem vključevanju invalidov) ne sledi največji koristi B. B. Namen tega zakona je ustvarjati pogoje za čim enakopravnejše in enakovrednejše življenje oseb iz prejšnjega člena ob najširši družbeni podpori vseh, ki se z njimi na kakršen koli način srečujejo. Poleg tega pa Republik Slovenija zagotavlja invalidom pravico do socialno varstvenih storitev (vodenje, varstvo in zaposlitev pod posebnimi pogoji ter institucionalno varstvo) po zakonu, ki ureja socialno varstvo. B. B. bo tudi v tem primeru iztrgan iz okolja, ki mu je znan, se tam počiti varnega, sprejetega. Kakršnokoli vključevanje v druge programe terja določen čas (kot prvo, da je oseba sploh sprejeta vanj kot tudi čas prilagoditve), s čimer nikakor ne sledimo največji koristi. Glede na to, da se je B. B. stanje poslabšalo v drugem letu dodatnega šolanja in ni bil viden napredek, ki se predpostavlja pri nadaljnjem izobraževanju je smiselno, da bi bil B. B. v že znani izobraževalnim proces vključen tudi v prihodnje, saj bi se s tem omogočil boljši napredek, saj bi z B. B. sodelovali strokovni delavci, učitelji, ki so že v preteklosti sodelovali pri izobraževalnem programu in poznajo njegove potrebe, se mu znajo prilagoditi. S tem pa bi bilo zopet varovano načelo koristi otroka. Torej B. B. je potrebno vzeti takšnega kot je in v skladu z njegovimi zmožnostmi in sposobnostmi in nadaljnjo obravnavo in institucionalno varstvo prilagoditi njegovi osebnosti.

47Konvencija o otrokovih pravicah (KOP) določa štiri splošna načela, bistvena za uresničevanje vseh drugih pravic otrok: načelo nediskriminacije, načelo največje koristi otroka, načelo zagotavljanja sredstev za preživljanje in razvoj ter načelo spoštovanja otrokovega mnenja. V duhu največje koristi otroka tudi Evropska socialna listina ureja pravico otrok in mladostnikov do odraščanja v okolju, ki spodbuja celovit razvoj njihove osebnosti in njihovih telesnih in duševnih zmogljivosti.

48Vse navedeno jasno nakazuje na to, da so otroci s posebnimi potrebami (in invalidi) posebej varovana in ranljiva skupina oseb in si morata tako država, kot sama skupnost prizadevati h kar se da učinkovitemu varstvu njihovih pravic in koristi. Zato je potrebo pri zagotavljanju pravic in koristi takim osebam še posebej slediti načelu največje koristi otroka, si prizadevati za odraščanje (sem je vključeno tudi izobraževanje) v okolju, v katerem se otrok dobro počuti, ki spodbuja njegov razvoj. Pri zagotavljanju navedenega pa je potrebno imeti pred očmi konkretnega otroka glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje.

49Tožena stranka se strinja z navedbami tožeče stranke, da morajo vsi organi pri svojem delu uporabiti načelo največje koristi otroka, vendar navaja da je organ dolžan zasledovati navedeno korist v mejah načela zakonitosti. Tožena stranka je sama tolmačila zakon in ocenila, da drugačna odločitev ni mogoča oziroma da zakonske določbe ni mogoče razlagati drugače, širše, s katero bi se zasledovala največja korist otroka. Tožeča stranka je prepričana, da bi tožena stranka s širšo razlago 75. člena ZOsn zasledovala navedeno korist v mejah načela zakonitosti. Saj bi bila glede na že zgoraj navedeno argumentacijo taka razlaga zakonske določbe povsem pravilna in zakonita.

50Tožeča stranka ocenjuje, da so podane in izkazane vse predpostavke za presojo ustavnosti te zakonske določbe. Če torej določba 75. člena ZOsn dejansko onemogoča prehode med izobraževalnimi programi (s čimer se tožeča stranka sicer ne strinja), je ta v primeru otrok s posebnimi potrebami brez dvoma protiustavna in v nasprotju z zavezujočimi mednarodno pravnimi akti. Od pravilne interpretacije ZUOPP-1 in ZOsn je odvisno izobraževanje in vzgoja najranljivejše skupine otrok (tudi odraslih).

51Tožeča stranka vnovič izpostavlja, da je konkretno seznanjena s primeri (ki so bili v dejanskem stanju povsem primerljivi njenemu), ko je bila otrokom zahteva za usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja ugodena in to kljub temu, da so otroci osnovnošolsko izobraževanje že zaključili. Poleg tega je tožeča stranka tudi konkretno seznanjena s primerom iz osnovne šole, katero obiskuje tudi B. B., in sicer da je deklica že obiskovala srednješolski program (srednja šola v Ljubljani), potem pa ji je bil glede na njeno zdravstveno stanje dovoljen prehod nazaj v posebni program vzgoje in izobraževanja. Torej je deklica že pridobila status dijakinje, pa ji je bil kljub temu dovoljen prehod nazaj na nižjo stopnjo izobraževanja, B. B. pa ta prehod ni omogočen, čeprav ima še vedno status učenca. Zaradi varstva osebnih podatkov tožeča stranka ne navaja konkretnih imen otrok. Zato pa predlaga, da sodišče pozove toženo stranko (ki očitno sama od sebe tega podatka nima namena posredovati), v katerih primerih je tožena stranka odstopila od stališča, ki ga zavzema v konkretnem primeru. Istočasno tožeča stranka tudi predlaga, da sodišče opravi poizvedbe pri vseh osnovnih šolah, ki jih v vlogi tudi konkretno poimenuje.

52Predlaga, da sodišče samo odloči o stvari. Podredno, v kolikor sodišče ne bi sledilo predlogu tožeče stranke o tem, da samo odloči o stvari, pa tožeča stranka skladno z določbo 64. člena ZUS-1 predlaga, da glede na odpravo odločb, zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

53V drugi pripravljalni vlogi z dne 7. 5. 2021 tožeči stranki dodajata, da B. B. v tem šolskem letu (2020/2021) že tretje leto obiskuje 9. razred po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom, kar pomeni, da se mu z letošnjim šolskim letom v skladu s prvim odstavkom 75. člena ZOsn zaključuje možnost nadaljevanja šolanja v osnovnošolskem programu. Glede na navedeno tožeči stranki prosita za prednostno obravnavo, saj je šolsko leto praktično že pri koncu in z novim šolskim letom B. B. tako po tolmačenju določbe 75. člena ZOsn s strani tožene stranke nima možnosti prehoda v posebni program vzgoje in izobraževanja, po katerem bi lahko izobraževanje v tem programu nadaljeval do 26. leta. V kolikor ne bo o primeru odločeno do začetka novega šolskega leta bi to lahko za B. B. pomenilo nepotrebno travmo, kar bi lahko glede na njegovo trenutno stanje pripeljalo do poslabšanja psihofizičnega počutja.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

54Tožba je utemeljena.

55Med strankama je sporno zgolj materialno-pravno vprašanje glede razlage in uporabe 75. člena ZOsn. Med strankama ni sporno dejansko stanje, ki ga je ugotovila Komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (KUOPP) v mnenju z dne 19. 7. 2019 v sestavi profesorice defektologije/specialne pedagoginje, doktorja medicine/specialistke pediatrije ter diplomirane psihologinje/specialistke klinične psihologije, in iz katerega je razvidno, zakaj je B. B. otrok s posebnimi potrebami. Mnenje KUOPP je obsežno, natančno razumljivo in celovito. Med strankami tako tudi ni sporno, da je KUOPP ugotovila, da primanjkljaji na različnih področjih otrokovega funkcioniranja ne omogočajo njegove vključitve v nadaljnje nižje poklicno izobraževanjem in da glede na njegovo nizko kognitivno učinkovitost, gibalno oviranost, nesamostojnost in splošno nizke adaptivne sposobnosti, B. B. ni sposoben za nadaljnje izobraževanje v nižjem poklicnem programu. Zato je KUOPP predlagala „usmeritev v poseben program vzgoje in izobraževanja, ki ustreza njegovih dejanskim zmožnostim,“ s čimer se je vlagateljica zahteve za to usmeritev strinjala. Iz strokovnega mnenja KUOPP tudi izhaja (posredno pridobljeno mnenje B. B.), da si B. B. ne želi naprej v poklicno šolo.¹

56Iz prvostopenjske odločbe in drugostopenjske odločbe izhaja, da B. B. kljub strokovnemu mnenju KUOPP ni bil usmerjen v „poseben program vzgoje in izobraževanja“, ampak je organ potrdil odločbo, s katero je B. B. usmerjen v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim statusom, ker po mnenju tožene stranke ZUOPP-1 in ZOsn ni mogoče razlagati tako, da je tudi po zaključku osnovnošolskega izobraževanja mogoče spremeniti usmeritev iz prilagojenega izobraževalnega programa z nižjim izobrazbenim statusom v poseben program vzgoje in izobraževanja, saj je takšna sprememba možna samo pred dokončanjem osnovnošolskega izobraževanja. Tožena stranka torej stoji na stališču, da je sprememba usmeritve iz prilagojenega izobraževalnega programa z nižjim izobrazbenim statusom v poseben program vzgoje in izobraževanja možna pred uspešnim zaključkom osnovnošolskega izobraževanja, ne pa tudi po tem, četudi ima otrok še vedno status učenca, in B. B. tak status ima. Za razrešitev tega upravnega spora je zato treba odgovoriti na materialno-pravno vprašanje, ali je takšna razlaga zakona pravilna, ali pa je pravilna razlaga zakona, da je navedena sprememba možna tudi po uspešno zaključenem osnovnošolskem izobraževanju, ko otrok s posebnimi potrebami ponovno hodi v 9. razred osnovne šole, po tem ko ga je že uspešno zaključil, a ima še vedno status učenca, kar je sicer otrokom s posebnimi potrebami dovoljeno na podlagi prvega odstavka 75. člena ZOsn.²

57O tem vprašanju se je Upravno sodišče že izreklo in je izpeljalo pravno interpretacijo določbe 75. člena ZOsn v povezavi z ZUOPP-1 v sodbi v zadevi I U 743/2020-17 z dne 2. 9. 2020. Upravno sodišče bo to interpretacijo v tej zadevi ponovilo in jo dopolnilo z dodatnimi argumenti.

58V zadevi I U 743/2020-17 je Upravno sodišče ugotovilo, da ZUOPP-1 v v nobeni določbi ne ureja vprašanja „podaljšanja izobraževanja“ učenca, kakor tudi ne vprašanja podaljšanja „statusa učenca“. Vprašanje podaljšanja izobraževanja oziroma statusa učenca za otroke s posebnimi potrebami je urejeno zgolj v 75. členu ZOsn. Določilo 75. člena ZOsn pa na prvi pogled ne ureja vprašanja prehajanja iz usmeritve v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim statusom v poseben program vzgoje in izobraževanja. To se zdi razumljivo, saj ZOsn ureditvi različnih sistemov usmerjanja otrok glede na njihove posebne potrebe ni namenjen. Temu je namenjen ZUOPP-1.

59Ker je v primeru dvoumne določbe treba uporabiti metode razlage predpisa, je v zadevi I U 743/2020-7 Upravno sodišče najprej uporabilo sistematično metodo razlage zakona, da če zakon sploh ne ureja določenega splošnega pravnega instituta, to je usmerjanja otrok s posebnimi potrebami, potem je malo verjetno, da je zakonodajalec v takem zakonu imel namen urediti nek specialni institut prehajanja med različnimi programi usmerjanja otrok s posebnimi potrebami.³ Zato zgolj sistematična metoda razlage ZOsn govori proti temu, da je mogoče izpeljati restriktivno interpretacijo zakona o tem, da je prehajanje med programi za otroke s posebnimi potrebami možno do uspešnega zaključka osnovnošolskega izobraževanja, potem pa ne več. Zato bi bilo mogoče interpretacijo, ki jo zagovarja tožena stranka izpeljati, pod pogojem, da takšna interpretacija izhaja iz ZUOPP-1. Prvostopenjski organ se sploh ni oprl na nobeno določbo iz ZUOPP-1, drugostopenjski organ pa se je oprl na 11. člen, sedmi odstavek 25. člena in 33. člena ZUOPP-1.

60Upravno sodišče je v zadevi I U 743/2020-17 izpeljalo, da na določilo 33. člena ZUOPP-1 ni mogoče opreti razlage, ki jo zagovarja tožena stranka, ker bi morala biti tovrstna omejitev v primeru podaljšanja izobraževanja izrecno in jasno predpisana, da bi bilo to v skladu z načelom pravne varnosti (2. člen Ustave) in sorazmernosti posega oziroma omejitve pravice iz 52. člena Ustave v zvezi z načelom varovanja otrokovih koristi iz 56. člena Ustave (z njeno interpretativno funkcijo) ter načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave).⁴ V tem elementu je torej Upravno sodišče uporabilo tudi ustavi-skladno interpretacijo ZUOPP-1.

61Namesto izrecne omejitve v prehajanju med usmeritvenimi programi določilo 33. člena ZUOPP-1 razumljivo odpira možnosti spreminjanja usmeritve oziroma odločbe o usmeritvi tudi pred njeno dokončnostjo pod pogojem, da so se „okoliščine spremenile, ki vplivajo na ustreznost usmeritve otroka“, za kar je potrebno „navesti dejstva in dokaze ter utemeljiti korist“, ki bi jo otrok imel s spremembo usmeritve. To je skladno z logiko stvari, po kateri, če gre oziroma ker gre v teh primerih za otroke s posebnimi potrebami, je bistvena in odločilna okoliščina za odločanje o tovrstnih prošnjah strokovna ocena „potreb“ (in zmožnosti) konkretnega otroka, ne pa da 75. člen ZOsn, ki je namenjen zgolj določanju trajanja statusa učenca, ne pa da ureditev statusa učenca določa oziroma omejuje tudi možnosti prehajanja med različnimi strokovnimi programi usmerjanja otrok.

62Upravno sodišče je v zadevi I U 743/2020-17 zavrnilo tudi, da bi določilo sedmega odstavka 25. člena ZUOPP-1 lahko kakor koli podpiralo interpretacijo tožene stranke.⁵ To določilo namreč glede vložitve zahteve za uvedbo postopka usmerjanja določa, ne samo, da je zahtevo možno podati pred vpisom v posebni program vzgoje in izobraževanja, ampak tudi ves čas, dokler je otrok vključen v program.⁶ Prehajanja med programi, ali časovnega prehajanja med programi to določilo ne omejuje. Določilo 11. člena ZUOPP-1 pa ureja zgolj možnosti prilagajanja posameznih programov, ne pa omejitve ali pravila glede prehajanja iz enega v drug program.

63Iz tega je Upravno sodišče že v zadevi I U 743/2020-17 izpeljalo, da je edina možnost, ki bi govorila v prid razlagi tožene stranke ta, da je zakonodajalec sicer nesistematično uredil pravila prehajanja med posameznimi programi za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami v 75. členu ZOsn in ne v ZUOPP-1 in da je zato za razrešitev predmetnega materialno-pravnega vprašanja bistvena določba 75. člena ZOsn, ki pa jo je treba razlagati v povezavi s temeljnimi načeli ZUOPP-1 in ustavnima določbama drugega odstavka 52. člena Ustave⁷ in 56. člena Ustave.⁸ B. B. je bil namreč v času izdaje prvostopenjskega akta mladoleten, zato bi morala tožena stranka to okoliščino upoštevati in mora tudi v ponovnem postopku upoštevati načelo varovanja 0trokovih koristi, ker nezakonita odločitev, ker organ ni na pravilen način upošteval določbe 56. člena Ustave, ne more biti v škodo tožniku v tem smislu, da zanj v ponovnem postopku, čeprav tožnik ni več mladoleten, načelo varovanja otrokovih koristi ne bi več veljalo.⁹ Načelo zagotavljanja največje koristi za otroka je sicer zakonodajalec vnesel tudi v prvo alinejo prvega odstavka 4. člena ZUOPP-1.

64Po določilu 56. člena Ustave otroci uživajo posebno varstvo in skrb, ki po praksi Ustavnega sodišča zajema tudi načelo mednarodnega prava po varovanju največje koristi otroka.¹⁰ To načelo, ki je vneseno v v prvo alinejo prvega odstavka 4. člena ZUOPP-1, ima svoj izvor v določbi prvega odstavka 3. člena Konvencije ZN o otrokovih pravicah (v nadaljevanju: MKOP), ki določa, da pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne bodisi zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča upravni organi ali zakonodajna telesa, naj bodo otrokove koristi glavno vodilo.¹¹

65Po splošnem komentarju Odbora združenih narodov za otrokove pravice (CRC) št. 14, ki ga je Upravno sodišče že vneslo v upravno-sodno prakso,¹² ima določba člena 3(1) MKOP trojno funkcijo. Gre za materialno pravico, interpretativno pravno načelo ter procesno določbo. V funkciji materialne pravice ta določba pomeni, da ima mladoletni otrok pravico, da se v pravnem postopku ugotavlja, kaj je v največjo otrokovo korist in da se to upošteva primarno. Ta določba je pred sodišči neposredno uporabljiva.¹³ Kot interpretativno pravno načelo ta določba učinkuje tako, da ko ima neka druga pravna določba več možnih pomenov, je pravilna tista razlaga, ki na najbolj učinkovit način služi varovanju ugotovljenih otrokovih koristi.¹⁴ V procesnem smislu pa ta določba zahteva, da pristojni organ v procesu odločanja oziroma razsojanja oceni verjeten vpliv (pozitivne ali negativne) odločitve na otroka in temu primerno uporabi procesne garancije. V tem elementu gre nedvomno za določeno prekrivanje med prvo in tretjo funkcijo tega določila. ¹⁵

66Z vidika zgolj jezikovne metode razlage določila 75. člena ZOsn je pomembno, da je zakonodajalec uporabil pretekli čas /.../ „ki so bili vključeni“ in dovršno obliko /.../„in so izpolnili osnovnošolsko obveznost“ /.../ in če se ne vključijo v program srednješolskega izobraževanja, lahko ne glede na določbo 55. člena ZOsn „nadaljujejo izobraževanje v osnovni šoli“ in sicer za čas, ki je v tem odstavku tudi določen.¹⁶ Tu ni potrebne podlage v smislu določne omejitve ustavne pravice otroka s posebnimi potrebami iz tretjega odstavka 15. člena Ustave za to, da nadaljevanje šolanja ne bi bilo možno po tem, ko je učenec izpolnil osnovnošolsko obveznost. Nasprotno, že iz besedila zakona izhaja, da je izobraževanje možno in se lahko nadaljuje tudi po izpolnitvi osnovnošolske obveznosti.

67Glede možnosti spreminjanja programov izobraževanja, kar je med strankama ključna sporna pravna okoliščina, pa je zakonodajalec ta vprašanja uredil tako, da obstaja razlika med situacijo po prvem in drugem odstavku 75. člena ZOsn. Po prvem odstavku tega člena, ki je relevanten za tožnika, lahko učenci s posebnimi potrebami, ki so bili vključeni v osnovnošolsko izobraževanje po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom, nadaljujejo „izobraževanje“ v osnovni šoli. Zakonodajalec torej nadaljevanja izobraževanja ni omejil na prilagojeni program z nižjim izobrazbenim standardom, kar pomeni, da gre lahko tudi za nadaljevanja izobraževanja po posebnem programu vzgoje in izobraževanja, kar sta tožnika v predmetni zadevi tudi uveljavljala. Z razliko od tega je zakonodajalec v drugem odstavku izrecno predvidel, da učenci s posebnimi potrebami, ki so bili vključeni v posebni program vzgoje in izobraževanja, lahko nadaljujejo „izobraževanje v posebnem programu vzgoje in izobraževanja.“ Za obe situaciji v prvem in drugem odstavku 75. člena ZOsn sta določeni tudi povsem drugačni obdobji možnega podaljšanja izobraževanja in zakonodajalec je očitno za to imel določene razloge. V tem kontekstu sodišče vsekakor ne more odreči tehtnosti dvema argumentoma tožnikov in sicer, da ne bi bilo logično, da bi bili starši otroka s posebnimi potrebami motivirani za to, da njihov otrok ne zaključi uspešno šolanja, da bi si s tem ohranili možnost preusmeritve iz enega v drug program in da je potrebno računati tudi s tem, da se okoliščine na strani otroka s posebnimi potrebami spremenijo do te mere, da je potrebna preusmeritev v programu izobraževanja.

68Jezikovno razlago in argumente tožnikov, ki se nanašajo na teleološko razlago ZOsn, podpira tudi sistematična metoda razlage. Tretji odstavek tega člena pravi, da se izobraževanje za učence, ki so se izobraževali po prilagojenih izobraževalnih programih, izvaja v skladu s programom, ki je prilagojen vrsti in stopnji primanjkljaja, ovire oziroma motnje posameznega učenca, med tem ko se za učence, ki so bili vključeni v posebni program vzgoje in izobraževanja, izobraževanje izvaja v skladu s posebnim programom vzgoje in izobraževanja.

69Zakonodajalec ni uredil procesnega vidika oziroma roka za uveljavljanja pravice iz prvega odstavka 75. člena ZOsn, določba pa vsebuje pogoj, da se otrok ni vključil v program srednješolskega izobraževanja. To pomeni, da zakonodajalec očitno ni predpisal, da mora biti takšna zahteva dana pred dokončanjem osnovnošolskih obveznosti in po naravi stvari izpolnitev pogoja, da se otrok ni vključil v program srednješolskega izobraževanja, lahko nastopi tudi po dokončanju osnovnošolske obveznosti, poleg tega pa lahko po dokončanju osnovnošolske obveznosti pride do spremembe potreb pri otroku. To pomeni, da bi tožena stranka morala zahtevo obravnavati po vsebini s strokovnega vidika, ob upoštevanju mnenja KUOPP, in sicer, ali je v največjo otrokovo korist predlog staršev, tudi upoštevajoč zatrjevane spremenjene potrebe in interesa otroka ter njegovih staršev. Nobena pravica namreč ne pripada programu, pač pa zadevne pravice pripadajo izključno učencem.

70To pomeni, da sodišče ne more najti nobene zakonite podlage v določilih ZOsn in ZUOPP-1 za nobenega od argumentov, ki jih je uporabil drugostopenjski organ v dopolnitvi obrazložitve glede na obrazložitev prvostopenjskega organa. Razlago , ki jo zagovarjata tudi tožeči stranki, potrjuje že omenjena druga funkcija načela varovanja otrokovih koristi, to pa je, da v situaciji, ko ima neka pravna določba po mnenju strank več možnih pomenov, je pravilna tista razlaga, ki na najbolj učinkovit način služi varovanju ugotovljenih otrokovih koristi.

71Dejstvo, da je B. B. uspešno zaključil osnovnošolsko izobraževanje in da mu je pristojni organ na podlagi zahteve staršev ponudil vključitev program nižjega poklicnega izobraževanja (Post rehabilitacijski praktikum, Cirius Kamnik) pomeni zgolj to, da je bila spoštovana njegova pravica do osnovnošolskega izobraževanja iz 57. člena Ustave.endar pa njemu pripada tudi ustavna pravica do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi iz drugega odstavka 52. člena Ustave, ki pa bi jo bilo dopustno omejiti samo, če bi zakonodajalec to izrecno in jasno predpisal, pa tega ni storil, in še ob nadaljnjih pogojih (iz tretjega odstavka 15. člena Ustave), da bi imela omejitev legitimen cilj in da bi bila s tega vidika dopustna, da bi bila omejitev primerna v tem smislu, da bi bilo z omejitvijo možno doseči legitimen cilj in če bi bila ta omejitev nujna tudi v tem smislu, da z nobenim milejšim ukrepom ne bi bilo mogoče doseči istega legitimnega cilja.¹⁷ Poleg tega je povsem jasno tudi, da omenjeno svetovanje organa prve stopnje ne more nadomestiti strokovnega mnenja KUOPP. Vprašanje o tem, kakšne ima možnosti izobraževanja in usposabljanja za življenje polnoletna oseba po zakonodaji o invalidih, pa ni stvar ustavi-skladne razlage 75. člena ZOsn. Če tožena stranka meni, da takšna interpretacija zakona s sistemskega vidika ni optimalna ali zaželena, mora začeti postopek za spremembo ZUOOP-1 oziroma 75. člena ZOsn.

72V ponovnem postopku bo ob upoštevanju pravne interpretacije ZOsn in ZUOPP-1, ki jo je sodišče utrdilo v tem upravnem sporu, prvostopenjski organ moral upoštevati strokovno mnenje KUOPP oziroma morebitne spremembe in dopolnitve v primeru spremenjenih okoliščin dejanske in pravne narave.

73Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) brez izvedbe glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker to ni bilo potrebno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).¹⁸ zaradi napačne uporabe materialnega prava, izpodbijani akt ter drugostopenjski akt odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Sodišče je odpravilo tudi drugostopenjski akt, kajti otroku ni mogoče potrditi odločitve o usmeritvi v prilagojeni izobraževalni program z nižjim izobrazbenim statusom, če strokovna komisija pred tem ne ugotovi, da je za otroka tak program primeren oziroma celo optimalen glede na njegove primanjkljaje, ovire motnje, potrebe, sposobnosti.¹⁹ Ravno to pa je naredila drugostopenjska odločba na podlagi napačne razlage 75. člena ZOsn. Zato je sodišče odpravilo prvostopenjski in drugostopenjski akt. Organ prve stopnje - Zavod za šolstvo RS, Območna enota Novo mesto, mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezan na pravno mnenje sodišča glede materialnega prava in vodenja postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V predmetni zadevi namreč niso izpolnjeni pogoji za sojenje v sporu polne jurisdikcije (prvi del prvega odstavka ter prva točka prvega odstavka 65. člen ZUS-1). Na ta način se po oceni sodišča lahko tudi najhitreje pride do izvršljive odločbe o usmeritvi otroka, ki bo v njegovo največjo korist.

Obrazložitev k drugi točki izreka:

74Določilo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 določa, da sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Ur. l. RS št. 24/2007, 107/2013), se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Po določilu zadnjega stavka določila 3. odstavka 25. člena ZUS-1 prisojeni znesek plača toženec. Tožena stranka je dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki, povečan za 22% DDV, kar skupaj znese 347,70 EUR. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožeči stranki v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude tega roka pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

¹ Zadnji stavek v strokovnem mnenju KUOPP na strani 2.
² Določilo prvega odstavka 75. člena ZOsn pravi: „Učenci s posebnimi potrebami, ki so bili vključeni v osnovnošolsko izobraževanje po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom in so izpolnili osnovnošolsko obveznost ter se ne vključijo v programe srednješolskega izobraževanja, lahko ne glede na določilo prvega odstavka 55. člena tega zakona nadaljujejo z izobraževanjem v osnovni šoli še največ tri leta in obdržijo status učenca.“ Določilo drugega odstavka 75. člena ZOsn pa določa naslednje: Učenci s posebnimi potrebami, ki so bili vključeni v posebni program vzgoje in izobraževanja in so izpolnili osnovnošolsko obveznost, lahko ne glede na določbo prvega odstavka 55. člena tega zakona nadaljujejo izobraževanje v posebnem programu vzgoje in izobraževanja še največ 11 let, vendar največ do 26. leta starosti.
³ Sodba Upravnega sodišča I U 743/2020-17, 2. 9. 2020, odst. 55.
⁴ Ibid. odst. 55.
⁵ Po tem določilu se zahteva za uvedbo postopka usmerjanja lahko vloži pred vpisom v vzgojni, vzgojno-izobraževalni program ali posebni program vzgoje in izobraževanja ter ves čas, dokler je otrok vključen v te programe.
⁶ Sodba Upravnega sodišča I U 743/2020-17, 2. 9. 2020, odst. 56
⁷ Po tem določilu imajo otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe imajo pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi.
⁸ Sodba Upravnega sodišča I U 743/2020-17, 2. 9. 2020 odst. 57.
⁹ Sodišče Evropske unije sicer v sodbah sicer z drugih pravnih področij stoji celo na stališču, da je odločilen čas starosti osebe, ko ta oseba vlogo oziroma prošnjo poda pristojnemu organu, in ne čas, ko organ odloči o zadevi zaradi načela pravne varnosti, načela enakosti pred zakonom in načela varovanja otrokovih koristi (A.S., C-550/16, odst. 55, 58).
¹⁰ Glej na primer: odločbi Ustavnega sodišča Up-748/16-18 z dne 25. 4. 2018, odst. 14; U-I-118/09, 10. 6. 2010, odst. 18.
¹¹ Zakon o ratifikaciji Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah, Uradni list SFRJ, št. 15 MP, 21. 12. 1990 Akt o notifikaciji nasledstva ...Uradni list RS, št. 9/92 z nadaljnjimi spremembami.
¹² Glej na primer: sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 27/2018-87, 9. 8. 2018, odst. 95.
¹³ UNCRC, General Comment 14 on the Right of the Child to Have His or Her Best lnterests Taken as a Primary Consideration (Art. 3, Para. 1), CRC/C/GC/14, 2013, tč. 1A/6a, str. 4.
¹⁴ Ibid. tč. 1A/6b, str. 4.
¹⁵ Ibid. tč. 1A/6c, str. 4.
¹⁶ Določilo prvega odstavka 75. člena ZOsn pravi: „Učenci s posebnimi potrebami, ki so bili vključeni v osnovnošolsko izobraževanje po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom in so izpolnili osnovnošolsko obveznost ter se ne vključijo v programe srednješolskega izobraževanja, lahko ne glede na določilo prvega odstavka 55. člena tega zakona nadaljujejo z izobraževanjem v osnovni šoli še največ tri leta in obdržijo status učenca.“
¹⁷ Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-118/09, 10. 6. 2010, odst. 11-12.
¹⁸ Po tem določilu sodišče lahko odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno.
¹⁹ Po določbi 23. člena ZUOPP-1 se za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so potrebne za „optimalno usmeritev otroka“ ustanovita prvo in drugostopna komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami. komisija za usmerjanje prve in druge stopnje daje strokovno mnenje. Po določbi 24. člena ZUOPP-1 se otroke s posebnimi potrebami usmerja v programe vzgoje in izobraževanja ob upoštevanju njihovih potreb na telesnem, spoznavnem, čustvenem, socialnem področju ter posebnih zdravstvenih potreb. Pri tem se upošteva tudi otrokova dosežena raven razvoja, zmožnost za učenje in doseganje standardov znanja ter prognoza njegovega nadaljnjega razvoja ob upoštevanju otrokovih primanjkljajev, ovir oziroma motenj kakor tudi kriterijev za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj.