UPRS Sodba I U 1134/2019-45

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Dosedanji tek postopka

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožnici, kot uporabnici kmetijskih parcel št. 000 in 111, obe k.o. ..., prepovedal njuno uporabo v kakršenkoli drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, odredil njuno vzpostavitev v prejšnje stanje, to je odstranitev posajenih sadik gozdnega drevja in obdelavo kmetijskega zemljišča, ter določil rok za izvršitev odločbe 30. 3. 2019. V obrazložitvi navaja, da je kmetijska inšpekcija 29. 11. 2018 na podlagi 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) opravila inšpekcijski pregled omenjenih parcel, ki po prostorskih aktih Občine Šenčur ležita v območju varovanih kmetijskih zemljišč K1 in ugotovila, da so na navedenih parcelah posajene sadike gozdnega drevja v vrstah, ki so med seboj oddaljene 2,5 do 3 m. Zaključuje, da je bilo gozdno drevje na predmetnih kmetijskih parcelah posajeno z namenom ogozditve oziroma osnovanja gozda na doslej z gozdom neporasli površini, kar predstavlja nenamensko rabo kmetijskega zemljišča. Tožničina pooblaščenca sta za odstranitev posajenih sadik gozdnega drevja predlagala konec oktobra 2019, organ pa ob upoštevanju dejstva, da je drevje posajeno na prvovrstnem kmetijskem zemljišču, meni, da ni razloga za dopustitev odstranitve sadik v jesenskem roku.

2Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. V obrazložitvi pritožbene odločbe ugotavlja, da je na površinah teh kmetijskih parcel vzpostavljen nasad po 4.a členu ZKZ, ki meri skupaj približno 1,5 ha, saj je posajenih bistveno več kot 75 rastlin, kar pomeni, da je gostota strnjenega nasada večja od 50 rastlin na ha. Ker nobeno od teh zemljišč nima bonitete, ki je manjša od 30, je s tem tožnica kršila 4.a člen ZKZ, prav tako je kršila določbo prvega odstavka 7. člena tega zakona, ker teh kmetijskih zemljišč ne obdeluje kot dober gospodar. Pritožbeno trditev, da je prišlo do kršitev pravil postopka, ker ji organ prve stopnje pred izdajo odločbe ni vročil zapisnika o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah ter je ni pozval, da se v določenem roku pisno ali ustno izjavi o njih, zavrača in pojasnjuje, da se četrti odstavek 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) nanaša na drugačne primere, kot je obravnavani. Zavrača tudi tožničin očitek v zvezi z dolžino roka za izpolnitev obveznosti.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da organa nista pravilno uporabila prvega odstavka 4. člena ZKZ, ki prepoveduje drugačno zaviranje rasti rastlin, pri tem pa ne razlikuje med kmetijskimi in gozdnimi rastlinami. Meni, da je drugostopenjski organ spregledal določbo 3. člena Pravilnika o uporabi kmetijskih zemljišč za gozdne plantaže. Ker teh pogojev ni preverjal, je dejansko stanje nepopolno in nepravilno ugotovljeno. Zatrjuje tudi, da bi kmetijska inšpekcija morala kmetijski zemljišči preveriti po vsebini in izključiti umestitev nepremičnin v katerokoli od devetih, v 2. členu Pravilnika o uporabi kmetijskih zemljišč za gozdne plantaže navedenih kategorij zemljišč, nato pa preveriti umestitev nepremičnin v katero od izjem, ki jih določa 3. člen tega pravilnika. Prepričana je namreč, da konkretni zemljišči spadata pod prvo alinejo 2. člena tega pravilnika, saj gre za slabo obdelani zemljišči. Drugostopenjski organ se tudi ni opredelil do navedb, da je tožnica z ogozditvijo spoštovala Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu območja L8 Poslovni kompleks Brnik Občine Cerklje na Gorenjskem. Nadalje navaja, da je s predmetnim inšpekcijskim postopkom poseženo v 14. in 22. člen Ustave, saj pravice in dolžnosti tožnice ne smejo biti drugačne zgolj zaradi tega, ker je svojo ogozditev izvedla na območju ene ali druge občine. Izpostavlja tudi nepoznavanje kmetijske zakonodaje s strani Zavoda za gozdove Slovenije, ki je glede ogozditve teh zemljišč podal soglasje. S tem v zvezi poudarja, da se je upravičeno zanesla na navedbe Zavoda za gozdove, da so zemljišča ustrezna in da so njeni posegi skladni z zakoni. Zatrjuje tudi, da je prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, saj ji ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Pri izvedbi dokazov in drugih dejanj v postopku, in sicer pri ogledu in zaslišanju prič namreč ni bila prisotna. Navaja tudi, da drugostopenjski organ ni zadostno obrazložil zavrnitve njene trditve v zvezi z rokom za izpolnitev naložene obveznosti. Možnost odstranitve sadik v oktobru 2018 ne bi bila v ničemer zmanjšana oziroma onemogočena. Sodišču tako predlaga, naj izpodbijano odločbo v zvezi z odločbo druge stopnje odpravi, toženki pa naloži plačilo njenih stroškov postopka.

4Toženka odgovarja na tožbene navedbe, ki jim nasprotuje, in sodišču predlaga zavrnitev tožbe.

Odločanje po sodnici posameznici

5S sklepom I U 1134/2019-19 s 7. 1. 2021 je senat na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)¹ na predlog sodnice poročevalke sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica, saj se zadeva v bistvenem nanaša na vprašanje pravilne uporabe relevantnih odločb ZKZ, ZIN in Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki so jasne in v zvezi s katerimi obstaja obsežna sodna praksa. Ob tem gre v tej zadevi po presoji senata tudi za nezapleteno dejansko stanje.

6Poleg tega sta na naroku za glavno obravnavo 13. 4. 2021 obe stranki na izrecno vprašanje sodnice navedli, da nimata nobenega ugovora v zvezi s sestavo sodišča v tej zadevi.

Dokazni sklep

7Sodišče je na naroku za glavno obravnavo 13. 4. 2021, ki sta se ga udeležila pooblaščenca obeh strank, vpogledalo v vse listine, ki jih je v sodni spis vložila tožnica, to so priloge A4 do A12 ter v vse listine v upravnem spisu zadeve. Zaslišalo je tudi priči A. A. in B. B.

8Zavrnilo pa je dokazni predlog tožnice za opravo ogleda na kraju samem, ker dejansko stanje s tem v zvezi, ki je relevantno za odločitev, kot bo podrobneje ponazorjeno v nadaljevanju obrazložitve te sodbe, med strankama ni sporno. Prav tako je sodišče zavrnilo tožničin dokazni predlog za zaslišanje C. C., zaposlenega na Zavodu za gozdove Slovenije, Območna enota Kranj, zaslišanje katerega je tožnica predlagala na naroku za glavno obravnavo 13. 4. 2021 v zvezi s pripravo dokumentov Zavoda za gozdove Slovenije na operativni ravni, in sicer kot nepotrebnega za odločitev v tej zadevi, kar bo prav tako podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju obrazložitve te sodbe. Drugih dokaznih predlogov ni bilo.

K I. točki izreka

9Tožba ni utemeljena.

10Med strankama ni spora o tem, da so bile v času izdaje izpodbijane odločbe na predmetnih parcelah, to je parc. št. 000 in 111, obe k.o. ... sadike gozdnega drevja posajene v vrstah, ki so med seboj oddaljene 2,5 m do 3 m. Ugotovitvi upravnih organov obeh stopenj, da je tožnica uporabnica predmetnih zemljišč, pa tožnica ne oporeka, sicer pa navedeno izhaja iz Pogodbe o ustanovitvi stvarne služnosti, sklenjene med služnostnim zavezancem A. A. in tožnico kot služnostno upravičenko (priloga A12), s katero sta se pogodbeni stranki dogovorili, da se ustanovi služnostna pravica dostopa in dovoza ter izvedbe nadomestne ogozditve na služečih zemljiščih 111 in 000, obe k.o. ... skladno s projektnimi pogoji Zavoda za gozdove Slovenije, Območna enota Kranj s 16. 6. 2017, to je saditev sadik, nege mladja, nege gošče ter prvo redčenje, s čimer služnostni zavezanec A. A. soglaša (2. člen pogodbe).

11Sporno pa je, ali je prvostopenjski organ tožnici zakonito prepovedal uporabo navedenih parcel v kakršenkoli drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo ter ali ji je zakonito odredil njihovo vzpostavitev v prejšnje stanje, to je odstranitev posajenih sadik gozdnega drevja in obdelavo kmetijskega zemljišča. Tožnica oporeka tudi roku za izvršitev izpodbijane odločbe, ki ga je prvostopenjski organ določil v 2. točki izreka izpodbijane odločbe, in sicer 30. 3. 2019. Zatrjuje tudi, da so bile zagrešene absolutno bistvene kršitve določb postopka.

12Upravna organa obeh stopenj ugotavljata, da gre v obravnavani zadevi za kršitev prvega odstavka 4. člena ZKZ, ki določa, da je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Organ se pri tem sklicuje na Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti², po kateri so "kmetijska proizvodnja in lov ter z njima povezane storitve" oziroma "gozdarstvo", v Prilogi I: Standardna klasifikacija dejavnosti - SKD 2008 uvrščeni v različna oddelka (01 in 02) sicer istega področja (A). Skupina 02.1, razred 02.10 oziroma podrazred 02.100 z nazivom "Gojenje gozdov in druge gozdarske dejavnosti" pa spadajo v oddelek 02 – gozdarstvo. Zato jih po mnenju organa ni mogoče šteti za opravljanje kmetijske dejavnosti v smislu prvega odstavka 4. člena ZKZ.

13Po prvem odstavku 4.a člena ZKZ je na zemljiščih, ki so po namenski in dejanski rabi kmetijska, nasade miskanta ter nasade lesnih, grmovnih in drevesnih vrst, ki niso namenjene pridelavi sadja in oljk, dopustno saditi le, če imajo boniteto manj kot 30; pri tem se za nasad po tem členu šteje strnjen nasad rastlin za gospodarsko rabo z gostoto 50 ali več rastlin na ha (drugi odstavek te določbe). Prva alineja prvega odstavka 7. člena ZKZ pa določa, da mora lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča to obdelovati kot dober gospodar.

14Skladno s 1. členom Pravilnika o uporabi kmetijskih zemljišč za gozdne plantaže³ (Pravilnik) se lahko kmetijska zemljišča začasno uporabljajo za gozdne plantaže, pri čemer se za gozdno plantažo šteje nasad hitro rastočih drevesnih vrst (topol, vrba, trepetlika, smreka, zeleni bor, duglazija in macesen). Skladno z 2. členom Pravilnika se za gozdne plantaže lahko uporabijo kmetijska zemljišča drugega območja (peti odstavek 11. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih⁴ - ZKZ/86), in sicer zemljišča, ki so natančneje opredeljena v devetih alinejah te določbe. Po petem odstavku 11. člena ZKZ/86, na katerega se sklicuje Pravilnik, določa, da se v drugo območje kmetijskih zemljišč razvrstijo zemljišča, ki niso razvrščena v prvo območje in se v dolgoročnem planu občine namenijo za kmetijsko proizvodnjo. Obenem je v prvem odstavku istega člena tega zakona določeno, da so zemljišča, ki so temelj proizvodnje hrane v Sloveniji, trajno namenjena kmetijski proizvodnji in se v dolgoročnih in srednjeročnih planih razvrstijo v prvo območje kmetijskih zemljišč.

15Glede na to, da med strankama ni spora o tem, da so na predmetnih zemljiščih parc. št. 111 in 000, obe k.o. ... v vrstah posajene sadike gozdnega drevja, med seboj oddaljene od 2,5 m do 3 m ter da tožnica ne prereka zaključka upravnih organov obeh stopenj, da gre za iglavce in listavcev v mešanem sestoju, ob upoštevanju podatkov Geodetske uprave Republike Slovenije (GURS), da ima zemljišče parc. št. 111 površino 8.611 m2 in boniteto 53, zemljišče parc. št. 000 površino 6.488 m2 in boniteto 67 ter da sta v Lokacijski informaciji Občine Šenčur št. 0611-1/2018-0004 s 4. 12. 2018 obe zemljišči po osnovni namenski rabi označeni kot "II. Območja kmetijskih zemljišč", po podrobnejši namenski rabi pa kot "K1- najboljša kmetijska zemljišča", sodišče pritrjuje upravnima organoma obeh stopenj, da gre v tem primeru za prvo območje kmetijskih zemljišč. Obe zemljišči sta namreč v celoti opredeljeni kot najboljši kmetijski zemljišči, s čimer spadata v območje trajno varovanih kmetijskih zemljišč. To pomeni, da je pravilen zaključek upravnih organov obeh stopenj, da sta bili kršeni določbi prvega odstavka 4. člena in 4.a člen ZKZ, saj se navedeni zemljišči nesporno uporabljata kot nasad gozdnega drevja, čeprav nobeno izmed njiju nima bonitete manjše od 30.

16Tožbenega ugovora, da je organ spregledal določbo 3. člena Pravilnika⁵, pa tožnica ne obrazloži in ne navede, konkretno kateri pogoj po tej določbi predmetni zemljišči izpolnjujeta, da bi se ju lahko izjemoma uporabljalo za gozdno plantažo. Prav tako ne pojasni svoje tožbene trditve, da sta obravnavani zemljišči slabo obdelani. Nasprotno je lastnik teh zemljišč A. A., zaslišan na naroku za glavno obravnavo 13. 4. 2021, izpovedal, da sta bili predmetni parceli pred pogozditvijo ena prvorazredna njiva, druga pa travnik – obe prve kategorije⁶, kar kot že prej povzeto, izhaja tudi iz Lokacijske informacije Občine Šenčur št. 0611-1/2018-0004 s 4. 12. 2018, na katero se sklicuje organ v pritožbeni odločbi⁷. Morebitnih dokazov, ki bi potrjevali njeno trditev, da sta bili ti zemljišči (prej) slabo obdelani, tožnica sodišču ni ponudila.

17Kršitev pravil postopka, ki jo tožnica zatrjuje v tožbi s tem, ko navaja, da ni bila prisotna pri zaslišanju prič B. B., vodje Zavoda za gozdove Slovenije, Območne enote Kranj, in A. A., lastnika predmetnih zemljišč, ki ju je zaslišal organ prve stopnje, je sodišče odpravilo na naroku za glavno obravnavo 13. 4. 2021, na katerem je obe navedeni priči zaslišalo. V zvezi z tožničinim ugovorom sodišče pojasnjuje, da vprašanje, ali je lastnik predmetnih kmetijskih zemljišč A. A. v času, ko je s tožnico sklenil pogodbo o zakupu, vedel, da se tam ne sme saditi smrek, ni pravno pomembno za odločitev v tej zadevi. Nesporno je namreč, da je pogozditev opravila tožnica, ki temu kot rečeno niti ne ugovarja. Ob tem sodišče tudi na tem mestu izpostavlja, da je lastnik predmetnih zemljišč A. A. jasno izpovedal, da sta bili predmetni zemljišči pred sklenitvijo zakupne pogodbe namenjeni intenzivni kmetijski obdelavi, in sicer eno od zemljišč je bila njiva, drugo pa travnik.

18Na odločitev v zadevi pa ne more vplivati niti tožničino sklicevanje na dokumente, izdane s strani Zavoda za gozdove Slovenije. Dokumentacija Zavoda za gozdove se namreč nanaša (le) na vprašanja iz pristojnosti zavoda⁸, ki je (samostojna) pravna oseba s statusom javnega zavoda⁹. Kot je s tem v zvezi izpovedal B. B., v času izdaje izpodbijane odločbe vodja Zavoda za gozdove Slovenije, Območne enote Kranj, zaslišan kot priča na naroku za glavno obravnavo 13. 4. 2021, je Zavod za gozdove Slovenije, Območna enota Kranj, ti zemljišči pred izdajo soglasja preverjal s stališča funkcije gozdov, torej z gozdarsko strokovnega stališča v skladu s svojimi nalogami. Drugače povedano: tožničino sklicevanje na mnenja oziroma stališča Zavoda za gozdove Slovenije, ob upoštevanju njegovih nalog, naštetih v 56. členu ZG, na odločitev v tej zadevi, ki se nanaša na vprašanje zakonite rabe prvovrstnih kmetijskih zemljišč, ne more vplivati. Zato tudi izpovedba priče B. B. v zvezi s samim sprejemanjem dokumentov Zavoda za gozdove Slovenije za predmetno območje za odločitev v tej zadevi ni pravno relevantna. Glede na pojasnjeno sodišče tudi ni sledilo tožničinemu dokaznemu predlogu, ki ga je podala na naroku za glavno obravnavo 13. 4. 2021, da zasliši pričo C. C., ki je na Zavodu za gozdove Slovenije, Območni enoti Kranj operativno pripravljal dokumentacijo v zvezi s tem območjem.

19Neopredelitev organa do tožničine navedbe, da je s pogozditvijo spoštovala Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu območja L8 Poslovni kompleks Brnik Občine Cerklje na Gorenjskem, pa tudi ne more vplivati na odločitev. Organ se je namreč v svoji odločbi dolžan opredeliti do vseh bistvenih navedb strank, pri čemer ta navedba za odločitev v tem inšpekcijskem postopku ni pravno odločilna – predmetni zemljišči se namreč niti ne nahajata na območju Občine Cerklje na Gorenjskem, temveč nesporno na območju Občine Šenčur. Sklicevanje na predpise druge občine, na katere območju obravnavani zemljišči ne ležita, tako za odločitev ni pravno pomembno in se torej organu do takšne navedbe ni bilo treba posebej opredeljevati. Iz navedenega razloga sodišče tudi ni moglo slediti tožbenemu ugovoru kršitve 14. in 22. člena Ustave. Zemljišča imajo namreč na podlagi različnih občinskih predpisov, veljavnih na njihovem območju, različne pravne statuse in torej ne gre za kršitev enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). Kot prej pojasnjeno pa se organ do tožničinih nerelevantnih navedb tudi ni bil dolžan opredeljevati, kar pomeni, da ni prišlo do kršitve 22. člena Ustave (enako varstvo pravic).

20Sodišče se strinja tudi s pojasnilom pritožbenega organa v odločbi druge stopnje, da v obravnavni zadevi ne gre za vprašanje krivde oziroma sankcije, temveč za izrek inšpekcijskega ukrepa, ki je posledica objektivnega dejanskega stanja, ki med strankama, kot je ugotovilo sodišče, niti ni sporno in je namenjen odpravi povzročenih nepravilnosti. Izpolnitev tega inšpekcijskega ukrepa je bila tudi po presoji sodišča pravilno odrejena tožnici, ki je nesporno uporabnica kmetijskih zemljišč parc. št. 111 in 000, obe k.o. ....

21Zavrniti pa je bilo treba tudi tožbeni ugovor neustrezne določitve roka za izpolnitev inšpekcijske obveznosti v izpodbijani odločbi v skladu z 32. členom ZIN¹⁰. Tožnica je sicer predlagala rok za odstranitev posajenih sadik gozdnega drevja konec oktobra 2019 in kot razlog navedla, da Zavod za gozdove Slovenije preferira jesensko sajenje ter da bo imela več časa poiskati drugo nadomestno zemljišče. Organ je rok za odstranitev spornih sadik odredil za konec marca 2019 s pojasnilom, da je Zavod za gozdove Slovenije v svojih smernicah glede izvedbe saditve (poglavje 3.2) zapisal, da je primeren čas zasaditve jeseni po zaključku rasti (oktober, november) ali spomladi od skopnitve snega do začetka odganjanja rastlin (marec)¹¹. Ob upoštevanju navedenega in glede na dejstvo, da je sporno drevje posajeno na prvovrstnih kmetijskih zemljiščih z boniteto 67 in 53, sodišče pritrjuje pojasnilu prvostopenjskega organa, da ni bilo razloga za dopustitev odstranitve sadik v jesenskem roku, saj bi to pomenilo nenamensko rabo prvovrstnih zemljišč (še) v celotni rastni sezoni leta 2019. Takšna obrazložitev določitve roka za odstranitev spornih sadik konec marca 2019 je po presoji sodišča utemeljena in razumna.

22Ker je sodišče glede na obrazloženo presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa v celoti neutemeljene, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

K II. točki izreka

23Glede na to, da je sodišče tožbo zavrnilo, ob upoštevanju četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Po določbi tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 Upravno sodišče Republike Slovenije odloča po sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje.
² Uradni list RS, št. 69/2007 in 17/2008.
³ Uradni list SRS, št. 7/86 in Uradni list RS 59/96.
⁴ Uradni list SRS, št. 1/79, 11/81 in 1/86.
⁵ Po 3. členu Pravilnika se kmetijska zemljišča prvega območja kmetijskih zemljišč po 11. členu ZKZ/86 lahko le izjemoma uporabljajo za gozdne plantaže, in sicer: - če imajo z dolgoročnim planom določene še druge funkcije, zaradi katerih so znatneje omejene možnosti intenzivne kmetijske proizvodnje (na primer območje najožjih varstvenih pasov zajetij pitne vode, suhe akumulacije ipd.); - če so na njih predvideni melioracijski posegi za usposobitev v intenzivno kmetijsko proizvodnjo po letu 2000.
⁶ Glej: 10. in 11. stran prepisa zvočnega posnetka naroka za glavno obravnavo 13. 4. 2021.
⁷ Glej: tretji odstavek na 4. strani odločbe druge stopnje.
⁸ Naloge Zavoda za gozdove Slovenije so določene v 56. členu Zakona gozdovih (ZG).
⁹ Tretji odstavek 54. člena ZG.
¹⁰ Po prvi alineji prvega odstavka 32. členu ZIN inšpektor odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v roku, ki ga sam določi.
¹¹ Glej: tretji odstavek na 5. strani izpodbijane odločbe.